Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi Z. L. na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z dnia 19 października 2007 r. Z. L. wystąpił do Rady Miasta [...] o udostępnienie i przesłanie na wskazany przez niego adres wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w O., który był podstawą podjęcia przez Radę Miasta [...] uchwały z dnia 20 października 2005 r., nr [...]. Wskazał ponadto, że jest również zainteresowany protokołem z posiedzenia komisji problemowej opiniującej ten temat.

Odpowiadając na powyższe pismo, Wiceprzewodniczący Rady Miasta [...] - pismem z dnia 5 listopada 2007 r. - poinformował Z. L., iż niemożliwym jest przesłanie mu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w O. Wyjaśnił, iż wniosek ten, będący podstawą do przygotowania projektu uchwały podjętej przez Radę Miasta w dniu 20 października 2005 r., nr [...], w sprawie sprzedaży nieruchomości, nie wpłynął do Rady Miasta [...], ani też do jej przewodniczącego. Został on złożony w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta. Jednocześnie, co nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa, nie był on załączony do projektu uchwały przygotowanej przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Kartografii. Wskazując, iż wnioskodawca winien wystąpić o udostępnienie wniosku do właściwego wydziału Urzędu Miasta, Wiceprzewodniczący Rady poinformował ponadto, iż projekt powołanej uchwały opiniowały Komisja Budżetowa i Komisja Infrastruktury. Przesyłając wydruki protokołów z posiedzeń wskazanych Komisji podał, iż dostępne są one również na stronie internetowej Urzędu Miasta.

W dniu 7 listopada 2007 r. Z. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Rady Miasta [...], skargę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej odnoszącej się do podjętej uchwały, zgłaszając w niej zarzut nieprzestrzegania przez Radę Miasta ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie dochowania terminu udzielenia tej informacji bez uprzedniego wezwania. Skarga ta uzupełniona została pismem z dnia 17 listopada 2007 r., wniesionym w dniu 19 listopada 2007 r.

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SAB/Op 21/07 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, odrzucił powyższą skargę.

W międzyczasie jednak, w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wniesiony do Urzędu Miasta [...], Z. L. w załączeniu do pisma z dnia 16 listopada 2007 r. przesłano : treść uchwały Rady Miasta [...] z dnia 26 sierpnia 2004 r. nr [...], wykaz nieruchomości przeznaczonej do sprzedaży, który wywieszony był na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz kopię wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" o nabycie na własność nieruchomości gruntowej i treść uchwały Rady Miasta z dnia 20 października 2005 r. w sprawie sprzedaży tej nieruchomości.

Następnie, pismem z dnia 10 grudnia 2007 r. Z. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kolejną skargę, w której zarzucił Radzie Miasta [...] naruszenie zasad ustalonych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), w związku z nieudostępnieniem wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w O., o wydanie którego wnosił w piśmie z dnia 19 października 2007 r. Kwestionując prawidłowość działań podejmowanych przez organ w zakresie udostępnienia żądanej informacji - w postaci wyjaśnienia, iż przedmiotowy wniosek nie wpłynął do Przewodniczącego Rady Miasta, ani do biura Rady - skarżący wniósł o nakazanie organowi wydania żądanych dokumentów. Ponadto, wskazując na kolejne składane przez niego pisma, co do wniesionej wcześniej skargi, zarzucił organowi naruszenie art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle zaś wszystkich okoliczności sprawy podniósł wyczerpanie znamion z art. 23 wskazanej ustawy.

Sprawę sądowoadministracyjną wszczętą wyższej opisaną skargą wpisano pod sygnaturą II SA/Op 609/07.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej odrzucenie z powodu braku podpisu skarżącego. Jednocześnie organ wskazał, że wcześniejsza skarga z dnia 7 listopada 2007 r. przekazana została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w ustawowym terminie. Odnośnie żądanego przez stronę wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w O. wyjaśnił z kolei, że zgodnie z właściwością organów wniosek o sprzedaż nieruchomości Spółdzielnia Mieszkaniowa skierowała do Prezydenta Miasta [...], który w ramach przysługujących mu kompetencji był wnioskodawcą projektu uchwały z dnia 20 października 2005 r., nr [...]. Stosownie do tego, Przewodniczący Rady Miasta nie mógł zatem udostępnić skarżącemu żądanego wniosku, albowiem nie był w jego posiadaniu. Inne wnioskowane dokumenty zostały jednak skarżącemu przesłane.

W dniu 28 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał Z. L. do uzupełnienia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez jej podpisanie, oznaczenie organu, którego działalności lub bezczynności skarg dotyczy oraz wskazanie numeru i daty zaskarżonego aktu, bądź wskazanie, że skarga dotyczy bezczynności organu.

W odpowiedzi na wezwanie w dniu 11 stycznia 2008 r. skarżący podpisał skargę. Ponadto, w piśmie z dnia 14 stycznia 2008 r., podniósł, że skarga z dnia 10 grudnia 2007 r. jest kontynuacją sprawy prowadzonej pod sygn. akt II SAB/Op 21/07. Podał też, iż przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności oraz nieprzestrzegania przepisów przez Radę Miasta [...]. Jak przy tym zaznaczył, wskazanie zaskarżonego aktu jest niemożliwe, ponieważ Rada Miasta [...] nie odmówiła dostępu do informacji publicznej w drodze aktu administracyjnego, a jedynie wystosowała pismo z dnia 5 listopada 2007 r.

Na mocy zarządzenia z dnia 26 lutego 2008 r. sprawa wpisana została do repertorium SAB pod sygn. akt II SAB/Op 9/08.

Kolejnym pismem, z dnia 29 kwietnia 2008 r., skarżący wniósł o odrzucenie pisma stanowiącego odpowiedź na skargę, podnosząc, iż Prezydent Miasta [...] nie był uprawniony do jego podpisania.

W piśmie z dnia 18 maja 2008 r. Z. L. zawnioskował o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie oraz sprostowanie protokołu rozprawy, która przed tut. Sądem odbyła się dnia 6 maja 2008 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i proceduralnego.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Rady Miasta [...] w udostępnieniu skarżącemu, w ramach dostępu do informacji publicznej, wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A", inicjującego postępowanie przed organami administracji publicznej dotyczące sprzedaży nieruchomości, w której to sprawie Rada Gminy [...] podjęła uchwałę z dnia 20 października 2005 r. Żądanie w tym zakresie skarżący zgłosił w piśmie z dnia 19 października 2007 r.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności działań organu w przedstawionym zakresie wykazała, iż skarga jest bezzasadna, bowiem Radzie Miasta [...] nie można postawić zarzutu bezczynności.

Na wstępie rozważań odnotować trzeba, iż w związku z nabyciem przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "A" prawa własności nieruchomości oraz podjętą przez Radę Miasta [...] uchwałą z dnia 20 października 2005 r., skarżący - powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) - występował do różnych organów samorządowych o udzielenie w tym zakresie wielu informacji. Sprawy w przedmiocie ich udostępnienia podlegały zaś ocenie tut. Sądu, która to okoliczność jest Sądowi znana z urzędu. Sprawa ze skargi Z. L. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w udostępnieniu informacji dotyczących nabycia nieruchomości przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "A" zakończona została wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Op 20/07, w którym Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta [...] do rozpatrzenia, w terminie 14 dni, wniosku Z. L. o umożliwienie wglądu i uzyskania kserokopii wyceny nieruchomości gruntowej, położonej w O. przy ulicy [...] (działka nr A), w tym także wyceny rzeczoznawcy majątkowego; opinii Wydziału Urbanistyki Architektury i Budownictwa oraz Wydziału Inżynierii Miejskiej Urzędu Miasta [...]; załączników do wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w O. o nabycie własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2008r., sygn. akt II SAB/Op 21/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił natomiast skargę wniesioną przez skarżącego na bezczynność Rady Miasta [...] dotyczącą udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentacji (protokołów Komisji) związanej z uchwałą podjętą w dniu 20 października 2005 r., o udostępnienie której skarżący wystąpił we wniosku z dnia 19 października 2007 r.

Stosownie do powyższego, podkreślić jeszcze raz trzeba, że sprawa związana z jednym z żądań skarżącego, zawartym w piśmie z dnia 19 października 2007 r., a dotyczącym udostępnienia dokumentacji dotyczącej podjętej przez Radę Miasta [...] uchwały została zakończona w dniu 14 kwietnia 2008 r. postanowieniem o sygn. akt II SAB/Op 21/07. Natomiast skarga rozpoznawana obecnie odnosi się do innego żądania, zawartego również w piśmie z dnia 19 października 2007 r., i uruchomiła ona postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności Rady w udostępnieniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A".

Przy tak sformułowanym żądaniu, w pierwszym rzędzie należało ustalić kwestie związane z dopuszczalnością skargi. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 a § 2 art. 3, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna (pkt 1); postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (4a). Analizując treść skargi w kontekście przywołanej regulacji należy mieć na uwadze, że w rozpatrywanym przypadku zarzut bezczynności organu dotyczy dostępu do informacji publicznej. Dostęp ten regulują przepisy cyt. powyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej u.d.i.p., i zgodnie z nimi udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś w razie odmownego załatwienia wniosku organ wydaje decyzję (art.10 ust. 2 i art. 16 ust.1 u.d.i.p.). Na mocy ustawy możliwe jest ponadto umorzenie postępowania w drodze decyzji, w oparciu o art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku zaś gdy organ nie posiada wskazanej we wniosku informacji publicznej winien powiadomić o tym wnioskodawcę, a powiadomienie to ma charakter czynności materialno - technicznej.

Stosownie do cyt. wyżej przepisów P.p.s.a., bezczynność polegająca na braku wydania decyzji, jak i na braku podjęcia stosownej czynności z zakresu informacji publicznej, mieści się w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, zatem w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki dopuszczalności drogi sądowej. Nie zachodziły też inne przeszkody formalne uniemożliwiające rozpoznanie skargi, bowiem wniesienie skargi na bezczynność organu nie jest ograniczone żadnym terminem, a ponadto, do jej rozpatrzenia nie jest konieczne spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc do merytorycznych motywów wyroku wskazać trzeba, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy do rozpoznania sprawy organ nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem aktu lub nie podjął stosownej czynności. W myśl tego, zauważenia wymaga, że na gruncie u.d.i.p., o bezczynności organu można mówić wyłącznie wtedy, gdy żądanie wniosku dotyczyło informacji publicznej, a więc gdy komentowana ustawa w ogóle miała zastosowanie oraz jednocześnie, gdy adresatem żądania był podmiot zobowiązany do udzielania w tym zakresie informacji publicznej. Oznacza to, iż rozstrzygając o bezczynności należy na względzie mieć zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy i w tym aspekcie dokonać oceny zaistnienia dwóch kumulatywnych przesłanek: o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niewystąpienie którejkolwiek z nich, wyłącza bowiem obowiązek podmiotu udostępnienia informacji publicznej, a tym samym bezczynność w odniesieniu do realizacji tego obowiązku. Postawić przy tym można tezę, iż wobec kumulatywnego charakteru obydwu przesłanek, stwierdzenie braku jednej z nich stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia braku po stronie podmiotu obowiązku udostępnienia informacji w oparciu o powołaną ustawę.

Mając na względzie powyższe uwagi, Sąd w pierwszej kolejności badał, czy Z. L. domagał się udostępnienia informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. określił w sposób dość ogólny, że każda informacja o sprawach publicznych jest informacją publiczną. Z kolei, w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca wskazuje jedynie przykładowy katalog spraw uznanych za taką informację. Niewątpliwie, tak skonstruowane regulacje wywołują szereg wątpliwości interpretacyjnych dotyczących pojęcia "informacja publiczna", dlatego też w jego prawidłowym odczytaniu należy kierować się dodatkowo treścią art. 61 Konstytucji RP, statuującego obywatelskie prawo do informacji o władzy publicznej i innych podmiotach publicznych oraz o sprawach publicznych, które to prawo jest realizowane na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p. Pomocne w prawidłowym ustaleniu znaczenia komentowanego pojęcia mogą okazać się także poglądy prezentowane w literaturze przedmiotu a także w orzecznictwie, w którym trafnie przyjmuje się, iż za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02, M. Prawn. 2002/23/1059). Jednocześnie jednak z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p, wynika dostęp do dokumentów innych niż urzędowe, w oparciu o które można realizować uprawnienie do żądania ujawnienia informacji publicznej zawartej także w materiałach i danych dotyczących spraw publicznych. Wprawdzie zatem statusu dokumentu urzędowego nie można przyznać wnioskowi pochodzącemu od podmiotu ubiegającego się o nabycie własności gminnej, jednak wniosek taki, jako odnoszący się do sprawy publicznej związanej z gospodarowaniem nieruchomościami gminnym stanowi informację publiczną.

Zgodnie z powyżej zaprezentowanym stanowiskiem, uznać w niniejszej sprawie należało, iż żądanie skarżącego odnoszące się do udostępnienia wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" bez wątpienia dotyczyło informacji publicznej. Jednocześnie jednak, jak wynika z akt administracyjnych, informacja ta nie była w posiadaniu organu będącego adresatem wniosku. W zaistniałej sytuacji, w ocenie Sądu, nie jest możliwe postawienie Radzie Miasta [...] zarzutu bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W świetle regulacji komentowanej ustawy nie można bowiem uznać za zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podmiot, który żądanych informacji nie posiada. Tym samym, nie można także przyjąć, iż organ był w tym zakresie obowiązany wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Przewidziane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. rozstrzygnięcie, mające postać decyzji odmawiającej udzielenia informacji, jest wydawane jedynie w sytuacji gdy na organie ciąży obowiązek udzielenia takiej informacji (a zatem zachodzą wymagane przesłanki), lecz żądane informacje nie mogą być udostępnione ze względu na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 u.d.i.p. lub we wskazanych w tym przepisie ustawach szczególnych. Brak właściwości rzeczowej wyłącza zaś podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia jakim jest decyzja. W razie braku koniecznej przesłanki podmiotowej, zgodnie z ukształtowanym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, przyjąć więc trzeba, że podmiot do którego wniesiono żądanie zobligowany jest jedynie do powiadomienia wnioskodawcy o zaistniałym stanie rzeczy (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, niepubl.). Jak już wcześniej wskazano, pismo informujące o braku posiadania konkretnej informacji ma postać czynności materialno - technicznej. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, do dokonania tej czynności zastosowania nie znajduje jednak 14 - dniowy termin, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślić bowiem trzeba, iż termin ten przewidziany został do dokonania innej czynności materialno - technicznej, czyli udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wiąże on zatem organ jedynie w przypadku istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. wystąpienia kumulatywnie przesłanki przedmiotowej i podmiotowej.

W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że organ dokonał czynności polegającej na zawiadomieniu strony o braku żądanych informacji. Przesłał bowiem Z. L. pismo z dnia 5 listopada 2007 r., w którym zawarł informację, iż Rada Miasta [...], ani też jej Przewodniczący nie są w posiadaniu żądanego wniosku. Nie można zatem uznać, iż skarżony organ pozostawał w bezczynności. Słusznie podnosi skarżący, iż czynność ta dokonana została po upływie 14 dni od wniesienia żądania, jednak ustawowy termin czternastu dni nie znajduje zastosowania do dokonania powiadomienia o nieposiadaniu przez organ żądanych informacji, co sygnalizowano już wcześniej. Ponadto, zaakcentowania wymaga, że Rady Miasta [...] nie można uznać za zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej, skoro nie dysponowała taką informacją. Wykazany brak przesłanki podmiotowej w odniesieniu do udostępnienia określonej informacji, zgodnie z tym co wcześniej powiedziano, wyłącza zaś stwierdzenie bezczynności w zakresie jej udzielenia.

Z tych wszystkich przyczyn wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należało za bezzasadną. Na koniec, odnosząc się do zarzutu wyczerpania przez organ swym działaniem znamion czynu określonego w art. 23 u.d.i.p., wyjaśnić trzeba, że orzekanie w tej sprawie pozostaje poza kompetencjami sądów administracyjnych, a pociągnięcie do odpowiedzialności karnej osoby zobowiązanej do udzielenia informacji publicznej następuje w ramach postępowania karnego. Ponadto, nie zasługuje na uwzględnienie podniesiona przez skarżącego okoliczność wadliwej reprezentacji Rady Miasta [...] w toku postępowania sądowego. Ustalenia w powyższym zakresie wymagają odniesienia się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), w szczególności do jej art. 31, z którego wynika, że wójt (w niniejszej sprawie - Prezydent Miasta Opola) kieruje bieżącymi sprawami gminy, a także reprezentuje ją na zewnątrz, w tym przed sądem administracyjnym.

Na marginesie już tylko zauważenia wymaga, że objęty żądaniem wniosek [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" został skarżącemu udostępniony przez inny organ, co wynika z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia 16 listopada 2007 r.

Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 P.p.s.a, orzeczono jak na wstępie.