Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Koła Łowieckiego [...] w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 440/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w Lublinie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz Koła Łowieckiego [...] w Lublinie kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę P. G. – redaktora naczelnego dziennika [...] na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w Lublinie (dalej organ) w opisanym w sentencji przedmiocie, zobowiązał organ do załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r., stwierdził że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył organowi grzywnę w kwocie 100 zł, oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: sporządzonym na druku oznaczonym logo "[...]" wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r. S. P. – mieniący się dziennikarzem tegoż dziennika - zwrócił się do organu o udzielenie informacji prasowej obejmującej protokoły z odbytych w latach 2012 – 2014 Walnych Zgromadzeń Członków Koła Łowieckiego [...] w Lublinie wraz z załącznikami oraz uchwał podjętych przezeń podczas obrad wraz z załącznikami. Powołał się m.in. na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.). Organ wezwał wnioskodawcę do dostarczenia dokumentów upoważniających go do występowania w imieniu redakcji wspomnianego dziennika. Jego zdaniem, skoro powołał się na przepisy Prawa prasowego i domagał się udzielenia informacji prasie, to winien wykazać stosowny przymiot. Wnioskodawca wezwania nie wykonał, a organ nie podjął dalszych działań. W skardze na jego bezczynność zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), gdyż po myśli art. 3a Prawa prasowego w jej trybie wniosek z [...] sierpnia 2014 r. winien zostać załatwiony. Dlatego skarżący domagał się uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a.

Organ postulował oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. W pierwszej kolejności wskazał, iż przepis art. 4 ust. 1 Prawa prasowego zobowiązuje przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku do udzielenia prasie informacji o swej działalności, o ile ta nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Regulacja ta stanowi poszerzenie kręgu podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji prasie. Natomiast w razie żądania udostępnienia prasie informacji publicznej do głosu dochodzą przepisy przywołanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji podmiot, do którego skierowano żądanie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż spełnia przesłanki z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Jest bowiem innym podmiotem wykonującym zadania publiczne w jego rozumieniu. Koła łowieckie wykonują wszak zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.). Następnie to stanowisko przybliżył. Dalej wyraził pogląd, wedle którego żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem rzeczą organu było niezwłoczne udzielenie informacji, bądź wydanie decyzji odmownej, bądź powiadomienie, że nie jest w posiadaniu tych danych. Brak realizacji jednej z tych form załatwienia wniosku czyni zasadną skargę na bezczynność. Nie podzielił Sąd meriti stanowiska organu, że w okolicznościach sprawy konieczne było wezwanie wnioskodawcy o wykazanie przymiotu dziennikarza i upoważnienia do działania w imieniu dziennika [...]. Uznał bowiem, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wymagają identyfikacji osoby żądającej informacji publicznej, ani nie stawiają wymogu określonej formy dla wniosku w tej materii. Ostatecznie w toku postępowania sądowego potwierdzono fakt występowania S. P. w imieniu tejże redakcji. W rezultacie powyższego Sąd ten doszedł do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności w tym zakresie, co doprowadziło do uwzględnienia skargi. W jego ocenie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż trwała ponad trzy miesiące i nie wynika z okoliczności niezależnych od organu ani z wątpliwości co do charakteru żądanych informacji, nadto stan bezczynności nie został usunięty w toku postępowania, co też uzasadniało wymierzenie grzywny. Mając te okoliczności na uwadze, na zasadzie art. 149 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji powyższego wyroku.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosło Koło Łowieckie [...] w Lublinie, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż S. P., pomimo wezwania, wykazał prawidłowo, że jest dziennikarzem dziennika [...], zatem mógł w jego imieniu występować o udzielenie informacji od organu,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażający się w przyjęciu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i niezasadnym nałożeniu na organ grzywny.

Na tych podstawach wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przede wszystkim podtrzymał stanowisko, wedle którego skoro wnioskodawca powołał się na przepisy Prawa prasowego, to winien był wykazać się statusem dziennikarza i upoważnieniem do działania w imieniu redakcji dziennika [...], czego nie uczynił. To zaś, w jego opinii wyklucza bezczynność organu. Prasą w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego jest zespół ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską, czyli dziennikarze, którymi po myśli art. 7 ust. 2 pkt 5 tej ustawy są osoby zajmujące się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostające w stosunku pracy z redakcją albo zajmujące się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wskazano także, iż organ w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję odmowną w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Jak głosi jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Orzecznictwo przyjęło, iż powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymusza w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania i ustalenia stanu faktycznego, można przejść do oceny zarzutów materialnoprawnych. W niniejszej sprawie zarzuty przedstawione w obrębie obu podstaw są ze sobą ściśle powiązane, choć ich prezentacja może budzić zastrzeżenia (zwłaszcza w zakresie zarzutów formalnych, bo nie sprecyzowano naruszonych przepisów), stan faktyczny nie był kwestionowany, nadto ewentualne naruszenia procesowe byłyby wynikiem uchybień prawu materialnemu, dlatego wszystkie zarzuty zostaną omówione łącznie.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie uznaje stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, wedle którego w niniejszej sprawie organ pozostaje bezczynny w załatwieniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. za nieprawidłowe. Jak trafnie przyjął przedmiotem sprawy jest wszak uzyskanie informacji tzw. prasowej, która jawi się jako pojęcie szersze od informacji publicznej, nadto jej przedmiotem może być jedynie żądanie sformułowane przez prasę w ujęciu Prawa prasowego. Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika [...] i powołał się we wniosku na przepisy cytowanej ostatnio ustawy. Taka jego treść wyznacza sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został przez samego wnioskodawcę, który powołał się na swój status dziennikarza; domagał się zatem udzielenia informacji prasie. Działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć na tym etapie odwołanie się do tych przepisów jest przedwczesne. Powołanie się przezeń na przepisy Prawa prasowego wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności reżimu prawnego tej ustawy. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast Prawo prasowe nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, iż gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Trzeba zatem wyjaśnić, że kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Jednakowoż w obu wypadkach żądanie złożone w trybie przepisów omawianej ustawy winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, mogą pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia czy podjęcia innych działań. Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 Prawa prasowego, to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej rozumianej szeroko. Prasa występuje w tych przepisach w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Co prawda żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty trybu żądania. Przy czym może to nastąpić w sposób dowolny, jakimkolwiek środkiem dowodowym. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności. Wezwanie do uzupełnienia braku nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w toku postępowania administracyjnego, nadto brak zadośćuczynienia mu nie musi skutkować jakąkolwiek czynnością podmiotu, do którego żądanie skierowano, a to z tego samego powodu. Przejście na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest możliwe tylko na skutek prawidłowego wniosku prasy, o ile na taki status wnioskodawca się powołuje.

Tak się stało w tej sprawie, w której wnioskodawca został wezwany do wykazania, że działa w imieniu dziennika [...] oraz jest jego dziennikarzem, i mimo tego nie uczynił zadość temu wezwaniu. W tej sytuacji niepodobna dowodzić, aby żądanie zostało złożone przez uprawnioną na gruncie cytowanej ustawy osobę, w konsekwencji czego niepodobna go rozpatrzeć w tym trybie. Wobec tego nie mają znaczenia dla sprawy, słuszne skądinąd, wywody dotyczące odformalizowanego sposobu domagania się udzielenia informacji publicznej oraz uproszczonego trybu jej udzielania i wąskiego zakresu stosowania przepisów K.p.a. Przedwczesna jest zatem konstatacja uczyniona w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wnioskodawca domagał się udzielenia takiej informacji, że podanie skierował do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Konkluzja ta nie ogranicza przy tym dostępu prasy do informacji publicznej, ale zasadza się na wymogu spełnienia warunków prawa prasowego, skoro podmiot wnioskujący się na tę regulację powołuje.

Godzi się podkreślić, że jak wynika z treści skargi, której niepodobna w tym zakresie podważać, wnioskodawca działał w imieniu dziennika [...], co uprawniało jego redaktora naczelnego do wniesienia skargi na bezczynność. Przy czym treść skargi nie ma jednak znaczenia konwalidującego czynności zdziałanych przez wnioskodawcę bez stosownego upoważnienia na gruncie postępowania przed organem. To potwierdzenie uprawnienia do działania ma tylko znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dając redaktorowi naczelnemu legitymację czynną w niniejszej sprawie. Trzeba też wskazać, że ani forma wniosku ani sporządzenie jej na papierze firmowym nie przekonują do tezy, że przymiot dziennikarza został wykazany na etapie składania żądania. Treść i forma druku w obecnej dobie techniki nie jest wiarygodnym dowodem w tej materii, gdyż jego uzyskanie jest powszechnie możliwe, przeto sam z siebie nie może świadczyć o przymiocie dziennikarza osoby podpisanej na tekście sporządzonym na takim nośniku. Należy wreszcie dodać, że skarga jest także dopuszczalna przedmiotowo, gdyż może obejmować bezczynność w wydaniu decyzji, dokonaniu czynności materialno-technicznej, czy innego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., do której to kategorii należą te mające oparcie w art. 3a i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, gdyż odmowa z ust. 3 i 4 art. 4 podlega zaskarżeniu do sądu, a jej niewydanie może być w ten sposób zaskarżone (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 316/13, 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1759/13, publ. CBOSA).

Wypada na koniec zwrócić uwagę, że wniosek w trybie prawa prasowego wszczyna postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, wszak wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Przy czym niepodobna uzależniać zarówno wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym, od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania. Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy. Kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania. Faktycznie w niniejszej sprawie nie doszło więc do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej, bo tak należało w uproszczeniu ją określić na wstępie. Konkretyzacja przedmiotu żądania następuje dopiero w wypadku złożenia poprawnego wniosku. Przy czym formalny sposób prezentacji żądania w tej sprawie nie dawał podstaw do oceny, czy jest to żądanie podmiotowo i przedmiotowo skuteczne, zatem na tym etapie nie ma powodu do zastosowania regulacji czy zasad doktrynalnych bądź judykacyjnych sformułowanych na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarga kasacyjna musiała więc skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, a skoro istota sprawy została wyjaśniona, Sąd Kasacyjny uprawniony był do rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów okazała się ona niezasadna, bo organowi nie sposób przypisać bezczynności (na marginesie - z pewnością w okolicznościach ustalonych i przyjętych przez Sąd meriti nie o charakterze rażącego naruszenia prawa), dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a.

Co mając na uwadze, na zasadzie art. 188 i art. 203 pkt 2 oraz art. 199 w związku z art. 193 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Na koszty postępowania składają się: 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 180 zł wynagrodzenia pełnomocnika organu, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

-----------------------

1