Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "D." Sp. j. K.J., R. G. z siedzibą w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 170/11 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi "D." Sp. j. K.J., R. G. z z siedzibą w Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

"D." Sp. j. K. J., R. G. z siedzibą w Z. pismem z dnia 4 listopada 2011 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu P. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

W skardze podniesiono, że skarżąca w dniu 20 października 2010 r. wystąpiła z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Starosta P. w toku postępowania niezasadnie wzywał Spółkę do kolejnych uzupełnień wniosku, co powodowało nieuzasadnione przewlekanie postępowania.

Pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. Spółka złożyła skargę w trybie art. 227 i 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) do Rady Powiatu P. na działania Starosty P. wraz z wezwaniem do rozpoznania wniosku i wydania decyzji. Starosta P. zawiadomieniem z dnia 4 lipca 2011 r. poinformował Spółkę o przekazaniu powyższej skargi na Starostę P. do rozpoznania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wskazując na tryb działania określony w art. 37 k.p.a. Po otrzymaniu tego zawiadomienia Spółka zwróciła się ze skargą do Wojewody Mazowieckiego na działania Starosty P.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. po rozpoznaniu pisma Spółki z dnia 28 czerwca 2011 r., działając na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nie uwzględnił podnoszonego przez "D. P." Sp. J. zarzutu bezczynności Starosty P.

W związku z powyższym pismem z dnia 4 listopada 2011 r. Spółka wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Powiatu P. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt IV SAB/Wa 170/11, odrzucił ww. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że ponieważ w przedmiotowej sprawie skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę Powiatu P., skarżący stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, dalej: p.p.s.a.), przed wniesieniem skargi do sądu zobowiązany był wyczerpać środki zaskarżenia przed organami administracji jakie mu przysługiwały. W niniejszej sprawie środkiem takim było zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia, którym w tej sprawie jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.

Zdaniem Sądu strona skarżąca w sposób prawidłowy takiego zażalenia nie złożyła, bowiem za takie zażalenie trudno uznać pismo z dnia 28 czerwca 2011 r., którym Spółka wniosła skargę w trybie art. 227 i 229 k.p.a. do Rady Powiatu P. wraz z wezwaniem do rozpoznania wniosku i wydania decyzji. Organ właściwy tj. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie rozstrzygał w trybie art. 37 k.p.a. kwestii przewlekłego prowadzenia postępowania przez Starostę P. - rozstrzygał on tylko w sprawie bezczynności Starosty. W tej sytuacji należało uznać, że strona nie wyczerpała dostępnych środków prawnych przed wniesieniem skargi do Sądu.

Ponadto Sąd wskazał, że stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie udzielił formalnej odpowiedzi na wezwanie z dnia 28 czerwca 2011 r. w kwestii przewlekłości postępowania. Za taką odpowiedź nie może być uznane postanowienie tego organu wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a. z dnia [...] października 2011 r., które dotyczyło bezczynności organu a nie przewlekłego prowadzenia postępowania i zostało wydane po upływie sześćdziesięciu dni od wniesienia zażalenia strony.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga do Sądu została wniesiona bez wyczerpania trybu, który przysługiwał stronie i po upływie sześćdziesięciu dni od wniesienia pisma wskazującego na nieterminowe działanie Starosty P.

Skargą kasacyjną "D. P." Sp. j. K. J., R. G. z siedzibą w Z. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:

- art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżąca wniosła skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia,

- art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarżąca dopuściła się przekroczenia terminu sześćdziesięciu dni wskazywanych w przywołanym przepisie.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie od Starosty kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca Spółka nie nazwała wprawdzie pisma z dnia 28 czerwca 2011 r. zażaleniem i nie złożyła go do organu wyższego stopnia, to jednak okoliczność ta nie może skutkować uznaniem tego pisma za nie spełniającego ustawowych warunków formalnych. Organ, do którego powyższe pismo zostało złożone nie tylko uznał je za zażalenie, ale także na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał je organowi wyższego stopnia informując, że jest to zażalenie na przewlekłe postępowanie w sprawie udzielenia pozwoleń wodnoprawnych. Zażalenie to zostało przekazane do właściwego organu niezwłocznie, a zatem zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a. uważane jest za wniesiono z zachowaniem terminu. W taki sam sposób omawiane pismo zostało potraktowane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, który zawiadomieniem z dnia 27 września 2011 r. poinformował Spółkę, że zażalenie na przewlekłe postępowanie z dnia 28 czerwca 2011 r. nie może zostać załatwione w terminie określonym w art. 237 § 1 k.p.a., a przewidywany termin rozpatrzenia zażalenia to 15 października 2011 r. Nie jest zatem zasadne twierdzenie Sądu o wniesieniu skargi bez wyczerpania trybu zaskarżenia.

Ponadto, zdaniem Spółki, nie może mieć znaczenia dla dokonania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie fakt, że ostatecznie postanowieniem z dnia października 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie uwzględnił zarzutu bezczynności. Sąd nie uwzględnił przy orzekaniu faktu, że zarówno skarżąca Spółka nigdy takiego zarzutu nie postawiła, jak i faktu uznania przez Starostę i organ wyższego stopnia w zawiadomieniu z dnia 27 września 2011 r. pisma skarżącej z dnia 28 czerwca 2011 r. za zażalenia na przewlekłość postępowania a nie zażalenie na bezczynność.

Odnośnie drugiego z zarzutów Spółka wskazała, że nie można uznać, iż organ wyższego stopnia nie udzielił odpowiedzi na zażalenie z 28 czerwca 2011 r., a tylko w takim przypadku można byłoby od daty wniesienia ww. zażalenia liczyć wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi. Zdaniem Spółki Sąd nie uwzględnił też faktu, że organ zawiadomieniem z dnia 27 września 2011 r. przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 15 października 2011 r. i ostatecznie udzielił odpowiedzi z dnia [...] października 2011 r. Spółka składając zatem skargę w dniu 7 listopada 2011 r. dochowała obowiązującego ją terminu trzydziestu dni od daty otrzymania odpowiedzi organu.

Skarżąca podniosła ponadto, iż w jej ocenie terminy przewidziane w art. 53 § 2 p.p.s.a. nie dotyczą uprawnienia do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta wniósł o utrzymanie zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Za uzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznający, iż skarżąca Spółka nie wyczerpała wszystkich środków zaskarżenia, przysługujących jej w postępowaniu przed organami administracji. Zarówno treść pisma Spółki z 28 czerwca 2011 r. jak i reakcja Starosty Powiatu P. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, które to organy uznały powyższe pismo za zażalenie na przewlekłe postępowanie, świadczą o tym, że było to zażalenie o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się powszechnie, iż o charakterze środka procesowego nie przesądza jego nazwa, lecz treść pism i treść żądania strony (tak m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt II SA 92/87 oraz z dnia 16 grudnia 1987 r., sygn. akt IV SA 787/87). Z omawianego pisma skarżącej Spółki wynikał w sposób wyraźny zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Spółka wskazując w przedmiotowym piśmie na dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego zwraca uwagę na wielomiesięczne nieuzasadnione opóźnienie organu prowadzącego te postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. W piśmie tym zawarto także wezwanie do natychmiastowego wydania decyzji w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść pisma z dnia 28 czerwca 2011 r. odpowiada wymaganiom z art. 37 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ww. środek prawny. Powołany przepis skutek wniesionego środka zaskarżenia wiąże bowiem jedynie z samym wniesieniem tego środka zaskarżenia, a nie z jego rozpatrzeniem przez organ. Złożenie takiego zażalenia wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 t., sygn. akt I OSK 207/12; postanowienie z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1046/12).

Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 53 § 2 p.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie bowiem wskazane w tym przepisie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Powyższe przepisy odnoszą się wyłącznie do skarg na akty organów administracji, zaś przedmiotem skargi Spółki jest przewlekłe prowadzenie przez Starostę Powiatu P. postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego. Terminy przewidziane w art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę taką można zatem wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz , LEX 2011, teza 3 do art. 53).

W związku z powyższym stwierdzić należy, że postanowienie Sądu I instancji odrzucające na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę Spółki na przewlekłe prowadzenie postępowania, narusza art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 53 § 2 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.