Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/15 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 276/15 (dalej wyrok z 9 października 2015 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji), działając w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w P. (dalej skarżąca albo spółka) na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie (dalej PWINS) z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...](dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu (dalej PPIS) z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...](dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.), zasądzając od PWIS na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

U podstaw wydania powyższego wyroku legły następujące ustalenia:

Dnia 5 sierpnia 2014 r. pracownicy upoważnieni przez PPIS w obecności funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w Radomiu przeprowadzili kontrolę w sklepie [...] przy ul. [...] w R., należącym do spółki. Kontrola przeprowadzona została w związku z podejrzeniem wprowadzania do obrotu produktów zawierających w składzie substancje spełniające definicję środka zastępczego w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. z 2012 r. poz. 124, dalej u.p.n.). Podczas kontroli stwierdzono w obrocie produkty o nazwach "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", co do których istniało podejrzenie, że mogą zawierać w swoim składzie substancje będące środkami zastępczymi, które zgodnie z art. 44b u.p.n., nie mogą być wytwarzane i wprowadzane do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W trakcie kontroli sprzedawca D.D., przekazał zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu, w trybie art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm., dalej u.s.g.). Pracownicy prowadzący kontrolę skontaktowali się telefonicznie z sekretariatem Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Radomiu (dalej zwanej stacją powiatową) i uzyskali informację, że nie wniesiono do organu sprzeciwu dotyczącego ww. czynności kontrolnych, a zatem w związku z tym, czynności te kontynuowano.

W dniu 11 sierpnia 2014 r. do siedziby stacji powiatowej wpłynął sprzeciw z dnia 5 sierpnia 2014 r. w trybie art. 84c u.s.g., na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 5 sierpnia 2014 r., a powyżej opisane. PPIS po rozpatrzeniu tego sprzeciwu, wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., będącą przedmiotem rozpatrywanego odwołania Spółki [...] Sp. z o.o. w P.

W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, umorzenie postępowania bez wcześniejszego ustalenia działań organu naruszających prawa strony oraz przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i brak właściwego uzasadnienia faktycznego decyzji, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności podnoszonych w treści sprzeciwu, w tym zarzutu odnoszącego się do rozpoznania sprzeciwu po upływie wymaganego ustawą terminu i niewstrzymanie czynności kontrolnych. Zarzucono także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, mimo że postępowanie wszczęte sprzeciwem nie było bezprzedmiotowe, oraz art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Wskazano też na naruszenie prawa materialnego w postaci art. 84c ust. 9 u.s.g., przez umorzenie postępowania zamiast merytorycznego rozpoznania sprzeciwu.

Podejmując dnia [...] listopada 2014 r. decyzję PWINS uznał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, iż organ I instancji podjął niezbędne działania do wyjaśnienia stanu faktycznego, rzetelnie rozpatrzył całokształt materiału dowodowego oraz wydał przedmiotową decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja tego organu zawiera właściwe uzasadnienie pod względem prawnym, jak i faktycznym. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wyjaśnił przesłanki dokonanych czynności kontrolnych oraz uznania bezprzedmiotowości postępowania, powołując się na przepisy prawa i wyroki sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 84c ust. 9 u.s.g., organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje go oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Na postanowienie, o którym mowa w art. 84c ust. 9 przedsiębiorcy służy zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia (ust. 10 ww. art. 84c). Organ wskazał nadto, że kluczowym w niniejszej sprawie jest art. 84c ust. 16 u.s.g., zgodnie z którym do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. Ze względu na wniesienie sprzeciwu po zakończeniu czynności kontrolnych, w sprawie należało zastosować art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 16 u.s.g. i na tej podstawie wydać decyzję.

W skardze do WSA na to rozstrzygnięcie spółka wniosła o jego uchylenie oraz o uchylenie orzeczenia organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, PWINS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skargi za niezasadne.

Uzasadniając przedstawiony na wstępie wyrok, sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi spółka uczyniła decyzję administracyjną wydaną po rozpatrzeniu sprzeciwu wniesionego w trybie art. 84c u.s.g. Stąd też WSA w pierwszej kolejności obowiązany był rozważyć dopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, z uwagi na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13, o następującej treści: "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Dokonując oceny w tej kwestii Sąd przyjął, że wskazana uchwała nie będzie miała zastosowania w sprawie, albowiem przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie postanowienie przewidziane w ww. art. 84c u.s.g. Wprawdzie decyzja ta wydana została w związku ze sprzeciwem dotyczącym czynności kontrolnych, niemniej art. 84c u.s.g. regulujący tryb rozpatrywania sprzeciwu (formę jego załatwienia, możliwe rozstrzygnięcia) nie stanowił bezpośredniej podstawy prawnej tego orzeczenia. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W konsekwencji Sąd uznał, że skoro skarga dotyczy decyzji administracyjnej, to jest ona dopuszczalna.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej WSA uznał natomiast, że decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej, a to czyni koniecznym stwierdzenie ich nieważności, albowiem stwierdzone naruszenie wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm., dalej u.p.i.s.), w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy k.p.a., a zgodnie z ust. 2 tego artykułu - do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 u.s.g. W tych ostatnich, a dokładnie w art. 84c ust. 1 u.s.g. przewidziano, że przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 z zastrzeżeniem art. 84d. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie oodstąpieniu od czynności kontrolnych albo okontynuowaniu czynności kontrolnych (art. 84c ust. 9 u.s.g.). Na to postanowienie, przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia jego otrzymania. Rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia (art. 84c ust. 10 u.s.g.). Z mocy art. 84c ust. 16 u.s.g., do postępowań, o których mowa w jego ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a.

Postępowanie kontrolne uregulowane w rozdziale 5 u.s.g., stanowi postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego. Wskazać w tym miejscu należy w szczególności na wymienioną już uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13. Wniesienie sprzeciwu w trybie art. 84c u.s.g. nie wszczyna postępowania administracyjnego, co do którego organ może wydać decyzję administracyjną, również umarzającą postępowanie. Sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi bowiem do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów k.p.a., tj. mającego prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej.

Tymczasem, w niniejszej sprawie organ I instancji, prowadząc postępowanie ze sprzeciwu do czynności kontrolnych, zakończył je decyzją administracyjną. Postąpił więc tak, jakby działał w postępowaniu administracyjnym. Takie działanie organu ocenić należy jako wadliwe. Brak jest bowiem przepisu prawa, który stanowiłby podstawę prawną dla takiego działania organu.

Wbrew wywodom organu odwoławczego, nie stanowi jej art. 84c ust. 16 u.s.g. Przepis ten przewiduje wprawdzie, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy k.p.a. Niemniej należy dostrzec, że wskazany przepis w zakresie bardzo wąskim odsyła do k.p.a., a nadto - art. 84c wskazanej ustawy reguluje formę rozstrzygnięcia organu o sprzeciwie, przewidując wydanie w wyniku jego rozpatrzenia postanowienia (przy czym – nie mającego charakteru postanowienia administracyjnego, na co wyraźnie zwrócił uwagę także NSA w powyżej wskazanej uchwale), nie dając w efekcie podstawy prawnej do wydania decyzji.

Przedmiotem sprzeciwu jest podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.s.g. Jak wskazał NSA w ww. uchwale, regulacja art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.s.g. nie stanowi regulacji materialnoprawnej, wyznaczającej uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, lecz ograniczona jest do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba poddana kontroli. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 u.s.g., w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzyga zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy i nie załatwia sprawy w rozumieniu k.p.a. Nie może tym samym, w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu, wydać decyzji administracyjnej przewidzianej w art. 104, czy art. 105 k.p.a.

Z tych przyczyn, zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą Sąd uznał za wadliwą, wydaną bez podstawy prawnej, a przy tym – rażąco naruszającą obowiązujący porządek prawny.

W skardze kasacyjnej z 23 listopada 2015 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z 9 października 2015 r. zarzucając:

1) na podstawie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 84c ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 84c ust. 16 u.s.g. przez błędną ich wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu przez sąd I instancji, że postępowanie uregulowane w art. 84c u.s.g. nie jest postępowaniem administracyjnym, pomimo że w razie zakończenia kontroli nie jest możliwe zastosowanie art. 84c ust. 9 u.s.g., jak również do postępowania w zakresie rozpatrzenia sprzeciwu i rozpoznania zażalenia na postanowienie wydane w wyniku rozpoznania sprzeciwu, w zakresie nieuregulowanym, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a.;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 84c ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 84c ust. 16 u.s.g., przez błędną ich wykładnię i przyjęcie przez sąd I instancji, że złożenie przez spółkę sprzeciwu nie zainicjowało postępowania administracyjnego, pomimo że sprzeciw wniesiony po zakończeniu kontroli nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, bowiem nie można wstrzymać czynności kontrolnych już zakończonych, a tym samym postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu,

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez sąd I instancji, że decyzje w sprawach znak: [...] oraz [...] zostały wydane bez podstawy prawnej, pomimo że zakończenie kontroli przed wniesieniem sprzeciwu pozbawiło spółkę możliwości kwestionowania czynności dokonanych przez skarżącą w trybie art. 84c u.s.g., zaś postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawał związany sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które nie zasługiwały na uwzględnienie. Wszystkie one sprowadzały się w zasadzie do jednej kwestii, dotyczącej zakwestionowania przez WSA drogi postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, o którym stanowią przepisy u.s.g., dotyczące kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy.

Jak trafnie stwierdził to sąd I instancji, w tej materii istotne znaczenie odgrywa podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny dnia 13 stycznia 2014 r. uchwała (sygn. akt II GPS 3/13, ONSAiWSA 2014/4/55), w której sąd ten przyjął, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Co prawda, przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja PWINS o umorzeniu postępowania na skutek wniesienia przez spółkę sprzeciwu po terminie, tym niemniej sąd I instancji prawidłowo dostrzegł poczynione w uzasadnieniu powyższej uchwały rozważania na temat charakteru prawnego postępowania o którym stanowi art. 84c u.s.g.

W przywołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 k.p.a. Przepisy u.s.g. regulują bowiem zorganizowany ciąg działań podejmowanych przez organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, a nie załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 k.p.a. W postanowieniach, o których stanowi art. 84c ust. 9 i 10 u.s.g. organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Rozstrzygnięcie w tej materii odnosi się do samej kontroli, nie mając wpływu na uprawnienia podmiotu kontrolowanego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela powyżej przedstawiony pogląd prawny przyjęty w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 stycznia 2014 r. Skoro zatem organy obu instancji nie miały podstaw ku temu, ażeby podjąć rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, to tym samym zostało ono podjęte bez podstawy prawnej. Za postępowanie administracyjne nie może bowiem zostać uznana procedura niezwiązana ze stosowaniem prawa. Nie każde odesłanie do przepisów k.p.a. powoduje, że postępowanie, w którym przepisy te mają zostać zastosowane, uzyskuje przymiot postępowania administracyjnego (W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13, OSP 2014, z. 7/8, poz. 69, s. 934).

Jak zostało to zauważone w przytoczonej uchwale, postanowienie podjęte na podstawie art. 84c ust. 9 lub 10 u.s.g. wpływa jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Jak przyjęto w doktrynie, dopiero rezultat przeprowadzonej kontroli, któremu przedsiębiorca nie ma prawnych możliwości przeciwstawienia się, może posłużyć do autorytatywnego ustalenia praw i obowiązków poddanego kontroli podmiotu. Na tym etapie niezbędnym pozostaje zapewnienie przedsiębiorcy ochrony sądowej (W. Piątek, A. Skoczylas, Glosa do uchwały NSA z 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13, ZNSA 2014, z. 5, s. 169-170).

Z przedstawionych względów za niezasadne uznane zostało, przyjęte przez skarżący kasacyjnie organ założenie, jakoby rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 84c u.s.g. wpływało na sytuację faktyczną i prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Myśl ta nie została w złożonym środku odwoławczym rozwinięta. Skarżący kasacyjnie zwracając uwagę na to, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 84c u.s.g. jest postępowaniem administracyjnym, nie wskazał konkretnej regulacji materialnoprawnej na podstawie której jest ono kontynuowane ani bezpośrednich, negatywnych konsekwencji prawnych, które powstają w wyniku jego przeprowadzenia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.