Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

IV SA/Wa 1969/09

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "GIOŚ", utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W., zwanego dalej "[...]WIOŚ" z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w 2007 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2009 r. GIOŚ wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...]WIOŚ wymierzył Miastu i Gminie P., zwanemu dalej "skarżącą", karę pieniężną w wysokości 11572,00 zł, za naruszenie w 2007 r. warunków odprowadzania ścieków z oczyszczalni ścieków "G." w B., określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...].

Skarżąca gmina wniosła odwołanie od decyzji [...]WIOŚ. W odwołaniu podniesiono, że za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego nie można uznać pobrania przez podmiot nie posiadający akredytacji prób do badań ścieków w sytuacji, w której analiza tak pobranych prób została następnie wykonana przez laboratorium akredytowane. W ocenie skarżącej wniosku takiego nie można wywieść z art.147a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz.150 z późn.zm.), zwanej dalej "p.o.ś.". Stanowisko skarżącej potwierdza natomiast treść art.3 pkt 21 §5 ust.4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz.984 z późn.zm.), Dyrektywy Rady z dnia 21 maja 1991 r. Nr 91/271/EWG (Dz.U. L 135 z 30 maja 1991 r., str.40-52), czy też Dyrektywy Rady z dnia 9 października 1979 r., Nr 79/869/EWG (Dz.U. L 271 z 29 października 1979 r., str.44-53), dotyczącej metod pomiaru i częstotliwości pobierania próbek oraz analizy wód powierzchniowych przeznaczonych do pozyskiwania wody pitnej w Państwach Członkowskich. Zdaniem skarżącej obowiązek posiadania akredytacji dotyczy laboratorium wykonującego pomiary czyli analizy, a nie próbobiorców. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca dołączyła w toku postępowania pierwszoinstacyjnego dwie opinie prawne. Skarżąca podniosła również, że w świetle art.147 i art.3 pkt 31 p.o.ś. podmiotem obciążonym karą powinna być nie ona a Przedsiębiorstwo T. w W., któremu na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2003 r. oddała do eksploatacji środki trwałe, w tym oczyszczalnię ścieków.

Rozpatrzywszy odwołanie skarżącej GIOŚ utrzymał w mocy decyzję [...]WIOŚ. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art.3 pkt 21 p.o.ś. pomiar to również obserwacje oraz analizy. Pojęcie to należy rozumieć kompleksowo, jako obejmujące wszelkie czynności związane z jego przeprowadzeniem od samego początku, tj. od momentu pobierania próbek. Pobieranie próbek jest czynnikiem wpływającym na jakość wyników badań i ostateczny wynik tych badań jest ściśle związany z analizowaną próbką, a zatem zależy od prawidłowego jej pobrania. Słuszność takiego stanowiska potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 441/08. GIOŚ nie podzielił tym samym argumentacji zawartej w przedłożonych przez skarżącą gminę opiniach prawnych. GIOŚ nie zgodził się również z zarzutem odwołania, że podmiotem obciążonym karą winno być Przedsiębiorstwo T. w W. Organ odwoławczy podniósł, że odpowiedzialność w tym zakresie ponosi skarżąca gmina, albowiem to ona była adresatem pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2005 r.

Gmina P. wniosła skargę na decyzję GIOŚ, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję, podobnie jak i decyzję utrzymaną nią w mocy wydano z naruszeniem zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, czy podmiotem, w odniesieniu do którego winno toczyć się postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie warunków odprowadzania ścieków nie powinno być, zamiast skarżącej gminy, Przedsiębiorstwo T. w W.

Administracyjna kara pieniężna została wymierzona w niniejszej sprawie na podstawie art.298 ust.1 pkt 2 oraz art.305a ust.1 pkt 2 oraz ust.2 p.o.ś.

Przepis art.298 ust.1 pkt 2 p.o.ś. stanowi, że administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu.

W świetle art.305a ust.1 pkt 2 p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone: a) o 80 % - w przypadku składu ścieków, b) o 10 % - w przypadku procentowej redukcji stężeń substancji w oczyszczanych ściekach, c) w stopniu powodującym zastosowanie maksymalnej stawki kary - w przypadku stanu ścieków, d) o 10 % - w przypadku ilości odprowadzanych ścieków.

Przepis art.305a ust.2 p.o.ś. przewiduje odpowiednie stosowanie ust.1 tego artykułu, jeżeli nie są spełnione warunki prowadzenia pomiarów, o których mowa w art. 147a.

Przepis art.147a ust.1 p.o.ś. nakłada na prowadzącego instalację oraz użytkownika urządzenia obowiązek zapewnienia wykonania pomiarów wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska przez:

1) akredytowane laboratorium w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2087, z późn. zm.) lub

2) laboratorium posiadające uprawnienia do badania właściwości fizykochemicznych, toksyczności i ekotoksyczności substancji i preparatów nadane w trybie ustawy z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych (Dz. U. Nr 11, poz. 84, z późn. zm.)

- w zakresie badań, do których wykonywania są obowiązani.

Prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia, posiadający certyfikat systemu zarządzania jakością, mogą wykonywać pomiary wielkości emisji lub innych warunków korzystania ze środowiska, do których wykonywania są obowiązani, we własnym laboratorium, pod warunkiem że laboratorium to jest również objęte systemem zarządzania jakością (art.147a ust.1a p.o.ś.).

Przepisów ust. 1 i 1a nie stosuje się do wykonywania pomiarów:

1) ilości pobieranej wody, do których są obowiązani prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia;

2) wielkości emisji, do których jest obowiązana służba radiokomunikacyjna amatorska w rozumieniu art. 2 pkt 37 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) - (art.147a ust.1b p.o.ś.).

Jeżeli prowadzący instalację jest obowiązany do prowadzenia ciągłych pomiarów wielkości emisji, powinien zapewnić możliwość automatycznego ciągłego zapisu wyników przez przyrząd pomiarowy (art.147a ust.2 p.o.ś.).

Zgodnie z art.3 pkt 31 p.o.ś. przez prowadzącego instalację rozumie się podmiot uprawniony na podstawie określonego tytułu prawnego do władania instalacją w celu jej eksploatacji zgodnie z wymaganiami ochrony środowiska, na zasadach wskazanych w ustawie. W świetle art.3 pkt 3 p.o.ś. przez wspomnianą w art.3 pkt 31 ustawy eksploatację instalacji rozumieć należy jej użytkowanie oraz utrzymywanie w sprawności (art.3 pkt 3 p.o.ś.). Z kolei w świetle art.3 pkt 41 p.o.ś. przez wspomniany w art.3 pkt 31 ustawy tytuł prawny rozumieć należy prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy.

W konsekwencji powyższego uznać należy, że obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było wyjaśnienie, jakiemu podmiotowi przysługiwało w 2007 r. uprawnienie, wynikające z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, do użytkowania i utrzymywania instalacji, tj. oczyszczalni ścieków "G." w B. w sprawności.

W aktach sprawy znajduje się poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia umowy z dnia [...] grudnia 2003 r., zawartej pomiędzy skarżącą gminą a Przedsiębiorstwem T. w W., określonym w umowie jako "Eksploatator".

W §1 umowy strony postanowiły, że Eksploatator jest uprawniony do prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków i posiada decyzję Zarządu Gminy . z dnia [...] października 2002 r. o nr [...], wydaną na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz.747).

W §2 ust.1 umowy strony postanowiły, że skarżąca gmina oddaje Eksploatatorowi do eksploatacji komunalne środki trwałe – obiekty, których szczegółowy opis i skład zawarty jest w protokołach inwentaryzacyjnych stanowiących załącznik Nr 1 do umowy.

Z §2 ust.2 umowy wynika, że Eksploatator zobowiązany jest użytkować przekazane obiekty zgodnie z ich przeznaczeniem i zasadami prawidłowej eksploatacji na zasadach określonych w umowie oraz utrzymywać obiekty w należytym stanie technicznym w szczególności wykonywać czynności określone w załączniku nr 2 do umowy.

W §3 ust.1 umowy Eksploatator zobowiązał się do świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, na warunkach określonych w: a) ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, b) obowiązującym regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wprowadzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] września 2002 r., zezwoleniu – decyzji Zarządu Gminy P. Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez przedsiębiorstwo.

W §4 ust.2 umowy postanowiono, że z zastrzeżeniem ust.1 (przepis ten dotyczy należności i odsetek nie ściągniętych od odbiorców usług na dzień wejścia w życie umowy) oraz §2 ust.7 (przepis ten dotyczy zobowiązań dotyczących obiektów oddanych do użytkowania) Eksploatator przejmuje wszystkie zobowiązania i wstępuje w prawa wynikające z umów zawartych pomiędzy gminą a odbiorcami.

W ocenie Sądu treść cytowanych przepisów upoważnia do uznania, że Eksploatator uzyskał tytuł prawny do użytkowania instalacji w rozumieniu art.3 pkt 31 p.o.ś.

Materiał dowodowy sprawy nie pozwala natomiast na jednoznaczne stwierdzenie, czy Eksploatator uprawniony był również do dokonywania drugiego rodzaju czynności składającej się na eksploatację instalacji w rozumieniu art.3 pkt 31 Poś, tj. do utrzymywania instalacji w sprawności. Należy w tym miejscu wskazać w szczególności na §2 ust.2 umowy, w którym wskazano, że Eksploatator zobowiązany jest m.in. utrzymywać obiekty w należytym stanie technicznym w szczególności wykonywać czynności określone w załączniku nr 2 do umowy. Treść cytowanego przepisu może sugerować, że utrzymywanie instalacji w sprawności było obowiązkiem Eksploatatora, niemniej pewność w tej kwestii można mieć dopiero po zanalizowaniu treści załącznika nr 2 do umowy. Załącznik ten nie został załączony do materiału dowodowego sprawy, a z uzasadnień organów obu instancji nie wynika, aby analiza jego treści była przedmiotem postępowania administracyjnego.

W konkluzji powyższego należy stwierdzić, że organy obu instancji nie wyjaśniły w toku postępowania administracyjnego, kogo w niniejszej sprawie uznać należy za prowadzącego instalację, a w konsekwencji w odniesieniu do kogo miałoby być prowadzone postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Poprzez to zaniechanie organy obu instancji naruszyły art.7, 77§1, 107§3 w związku z art.28 k.p.a. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Ponadto decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art.305a ust.2 w związku z art.147a p.o.ś. W ocenie Sądu brak jest bowiem wystarczających podstaw do tego, aby przez "zapewnienie wykonania pomiarów wielkości emisji", o którym mowa w art.147a p.o.ś. rozumieć również "pobieranie próbek". W przepisach ustawy Prawo ochrony środowiska nie zdefiniowano pojęcia "pomiar", czy też "wykonywanie pomiarów". Przepis art.3 pkt 21 p.o.ś. stanowi wprawdzie, że ilekroć w ustawie tej mowa o pomiarze, rozumie się przez to również obserwacje oraz analizy. Definicja ta nie ma jednakże charakteru wyczerpującego, a służy wyłącznie doprecyzowaniu pojęcia "pomiar" poprzez objęcie jego zakresem znaczeniowym również obserwacji i analiz. Nie jest to zatem definicja, która zawierałaby katalog wszystkich czynności (a nie tylko wspomnianych obserwacji i analiz), których wykonywanie mieściłoby się w pojęciu "pomiaru". Z uwagi na brak takiego dookreślenia pojęć ustawowych organy orzekające w niniejszej sprawie oraz skarżąca gmina sformułowały przeciwstawne wnioski odnośnie tego, czy użyte w ustawie pojęcie "pomiar" obejmuje również pobieranie próbek. W ocenie Sądu wątpliwość tę należy rozstrzygnąć na korzyść skarżącej gminy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wśród przepisów Rozdziału 1 ("Postępowanie w sprawie wymierzenia kary") znajdującego się w Dziale III ("Administracyjne kary pieniężne") p.o.ś., a zatem wśród przepisów rozdziału regulującego wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych znajdują się przepisy rozróżniające pojęcia "pobranie próbek" i "wykonywanie pomiarów". Przykładem takiego przepisu jest art.300 ust.4 pkt 3 p.o.ś. stanowiący, że "w decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej określa się termin, od którego kara biegnąca będzie naliczana, jako odpowiednio dzień albo pełną godzinę zakończenia wykonania pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia". W świetle powyższego nie można twierdzić, że pod pojęciami "pomiar", czy też "wykonywanie pomiarów" ustawodawca konsekwentnie i jednolicie na gruncie analizowanej ustawy rozumiał całokształt czynności związanych z dokonywaniem pomiarów. W tej sytuacji stanowczego podkreślenia wymaga fakt, że wykładni art.147a p.o.ś. dokonuje się w niniejszej sprawie na potrzeby postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę sankcji z tytułu niewykonania obowiązku administracyjnoprawnego. Sankcję taką można nałożyć tylko wtedy, gdy obowiązek, któremu uchybiono, był w dacie dopuszczenia się przez stronę tego uchybienia precyzyjnie zdefiniowany w przepisach prawa materialnego. Nie można zatem nakładać kary z tytułu niewykonania obowiązku administracyjnoprawnego w sytuacji, gdy obowiązek ten wywodzi się następczo jedynie w oparciu o wykładnię celowościową przepisu. W konkluzji uznać należy, że rozstrzygające znaczenie dla dokonania oceny, czy strona wywiązała się z ciążącego na niej z mocy ustawy obowiązku administracyjnoprawnego będzie miała literalna wykładnia przepisu, w którym obowiązek ten został ustanowiony. W ocenie Sądu literalna wykładnia art.147a nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia, że obowiązek w tym przepisie przewidziany odnosi się również do pobierania próbek.

Podkreślenia wymaga, że w ocenie Sądu przekonująco brzmią wyjaśnienia organu odwoławczego, że interes ochrony środowiska wymagałby, aby wszystkie czynności związane z wykonywaniem pomiarów, w tym także czynności pobierania próbek były przeprowadzane przez podmioty posiadające stosowane akredytacje. Powyższe w oczywisty sposób zwiększałoby wiarygodność dokonywanych pomiarów. Wprowadzenie takich standardów do obrotu prawnego wymaga jednakże odpowiedniego znowelizowania przepisów p.o.ś., nie jest natomiast możliwe wywiedzenie obowiązywania takich standardów w oparciu o celowościową wykładnię przepisów obowiązujących obecnie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zatem stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na który powołał się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji ponownie rozpozna sprawę. W toku ponownego rozpoznania sprawy wyjaśni, w wykonaniu zaleceń zawartych w wyroku, czy Przedsiębiorstwo T. w W. spełnia kryteria podmiotu prowadzącego instalację, a zatem, czy jest tym podmiotem, w odniesieniu do którego winno było być prowadzone postępowanie w przedmiocie obciążenia administracyjną karą pieniężną. Wyjaśniwszy kwestie podmiotowe, organ orzeknie w sprawie z uwzględnieniem oceny prawnej odnośnie wykładni art.305a ust.2 w związku z art.147a p.o.ś.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 ust.1 lit a i c, art.152 i art.200 p.p.s.a.