Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 289/08 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót związanych z budową drogi i muru oporowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądza od Z. D. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 roku uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót związanych z budową drogi i muru oporowego przez Z. D., orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach:

Dysponując decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2004 r. o pozwoleniu na budowę zjazdu z drogi 84 na działkę nr [...], Z. D. w dniu 10 grudnia 2004 r. dokonał w Starostwie Bieszczadzkim w Ustrzykach Dolnych zgłoszenia zamiaru wykonania przebudowy istniejącej drogi na działce nr [...] w Ustrzykach Dolnych. Dołączył doń oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z tytułu współwłasności przedmiotowej działki z żoną M. D., oraz projekt budowlany. Na skutek zawiadomienia dokonanego przez właściciela sąsiedniej działki J. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r., na podstawie art.50 ust.1 pkt 2 i 3 oraz ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał roboty prowadzone w obu wymienionych wyżej zakresach, zobowiązując inwestora do wykonania trwałego umocnienia ścian wykopu pod mur oporowy i zabezpieczenia terenu, nadto do dostarczenia orzeczenia technicznego zawierającego opis wykonanych prac. Organ drugiej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. uchylił to rozstrzygnięcie, dostrzegając niewyjaśnienie sprawy oraz brak ustalenia czy wykonywane roboty są niezgodne z pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem. Postanowieniem z dnia 12 października 2007 r. organ pierwszej instancji, na zasadzie art. 50 ust.1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty związane z budową drogi dojazdowej i murów oporowych usytuowanych na działce nr [...] w Ustrzykach Dolnych, nakładając na inwestora obowiązki szczegółowo opisane w jego osnowie. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał je w mocy, uchylając jedynie punkt dotyczący dostarczenia orzeczenia technicznego. Organ ten uznał wstrzymanie robót za zasadne, gdyż w ich wyniku doszło w terenie do osuwania się mas ziemnych, co może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

W dniu [...] grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ustrzykach Dolnych wydał decyzję, mocą której – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazał Z. D. zaniechanie robót związanych z budową drogi dojazdowej i murów oporowych na wyżej opisanej działce. W jej uzasadnieniu podał, iż budowa jest realizowana niezgodnie z projektem stanowiącym załącznik do zgłoszenia, gdyż roboty prowadzone są również na działce nr [...] będącej własnością J. S.. Na skutek odwołania inwestora Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. W jego ocenie jest ona trafna, lecz z innych przyczyn niż podane przez ten organ. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora prowadzenie robót niezgodnie z treścią zgłoszenia (na działce sąsiedniej) nie ma istotnego znaczenia, bo najważniejszą wadliwością jest wykonywanie robót budowlanych, jakie nie mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia. Na wykonanie murów oporowych wymagane jest bowiem pozwolenie na budowę, co oznacza, że wzniesienie ich na podstawie zgłoszenia jest niedopuszczalne. Niejako ubocznie organ ten zważył, iż w postępowaniu winni brać udział jeszcze M. D. (współwłaścicielka działki objętej zgłoszoną inwestycją) oraz Parafia Rzymskokatolicka [...] (właścicielka działki sąsiedniej), lecz pominięcie ich uznał za niemające wpływu na wynik sprawy, gdyż podmioty te "nie nabyły żadnych praw". Rozpoznając skargę Z. D. na tę decyzję ostateczną, w której to skardze zarzucał on naruszenie przepisu art.107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu, jakim przepisom uchybiono prowadząc roboty bez pozwolenia na budowę, oraz na sprzeczność motywów obu decyzji zapadłych w zakresie zaniechania robót, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił ją z przyczyn branych pod rozwagę z urzędu. Mianowicie w jego przekonaniu pominięcie współwłaścicielki działki, na której prowadzone są sporne roboty, a to M. D. oraz właścicielki sąsiedniej parceli, a to wspomnianej wyżej Parafii, uznał za błędne, bowiem przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu. Okoliczność ta stanowi podstawę wznowieniową obligującą do uchylenia decyzji. Nadto zważył, iż w aktach brak jest ustalenia co do wniesienia bądź niewniesienia sprzeciwu względem zgłoszenia z dnia 10 grudnia 2004 r. i ewentualnego nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Za chybiony uznał zabieg zmiany argumentacji przez organ drugiej instancji dokonany w wyniku złożonego odwołania. Bowiem organ pierwszej instancji w swej decyzji powołał się na odstąpienie od warunków zgłoszenia, podczas gdy w motywach zaskarżonej decyzji ważkie znaczenie przyznano samemu zgłoszeniu, które objęło roboty, dla których zastrzeżony jest wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd ten w ponownym postępowaniu polecił zawiadomić wszystkie jego strony, ustalić czy nie wniesiono sprzeciwu od zgłoszenia, wreszcie rozważyć jego wzruszenie we właściwym trybie, przy użyciu środków z art. 51 Prawa budowlanego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przytoczył Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wnioskował również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą będącą podstawą wznowienia postępowania,

2. art. 141 § 4 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co wyraża się w braku podania, jakie przepisy prawa materialnego naruszył organ odwoławczy w decyzji ostatecznej,

3. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art.141 § 4 i art.82 b ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie i przyjęcie braku zbadania przez organy orzekające w sprawie czy nie został wniesiony sprzeciw od zgłoszenia, względnie czy nie nałożono na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co jest niegodne z treścią uzasadnień decyzji i brzmieniem przywołanego przepisu prawa materialnego,

II naruszenie prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nadzoru budowlanego nie może prowadzić postępowania naprawczego w stosunku do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust.1 lub art. 49 b ust. 1.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyroki z dnia 3 lipca 2008 r., bez bliższego określenia, i z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05) zaakcentowano, iż naruszenie prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie uprawnień procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy decyzja jest zgodna z oczekiwaniami strony, której prawa zostały pominięte, taka sytuacja nie ma miejsca. W ocenie autorki skargi kasacyjnej przyczyna wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest przyczyną wnioskową, co oznacza, że tylko w razie ustalenia czy pominięta strona postępowania żądałaby wzruszenia decyzji, dopuszczalne jest uwzględnienie tego faktu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07). Zatem okoliczność ta nie powinna doprowadzić do uchylenia kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji. Poza tym podniesiono, że brak wskazania w uzasadnieniu skarżonego wyroku, jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez organ uniemożliwia kontrolę kasacyjną tegoż orzeczenia. Jego motywy nie przekonują do konkluzji o naruszeniu prawa materialnego, zwłaszcza w kontekście stanowiska o niedopuszczalności zmiany argumentacji przez organ odwoławczy. Skarga kasacyjna podważała również trafność przyjęcia przez Sąd I instancji braku zbadania skutków wniesionego zgłoszenia. Organy bowiem wskazały, że zgłoszenie przyjęto bez zastrzeżeń, czego dowodem jest brak sprzeciwu w aktach. W tym zakresie powołano się na treść przepisu art. 82 b ust.1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego obligującego organ administracji architektoniczno-budowlanej do przekazywania organom nadzoru budowlanego kopii decyzji, postanowień i zgłoszeń. Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów procesowych skarga kasacyjna wyeksponowała zarzut naruszenia prawa materialnego, którego upatrywała w wadliwym przyjęciu przez Sąd meriti uchybienia przez organy orzekające w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. W ocenie autorki tej skargi przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego może być również prawidłowość dokonanego zgłoszenia i poprawność jego przyjęcia. Zgłoszenie bowiem dla swej skuteczności wymaga nie tylko braku sprzeciwu, ale przede wszystkim objęcia takich obiektów czy robót, których realizacja jest możliwa na tej podstawie, a więc nie tych, dla których zastrzeżona jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie skargi kasacyjnej organy nadzoru budowlanego są uprawnione do kontroli legalności budowy prowadzonej także na podstawie zgłoszenia dotkniętego taką wadą. W tym zakresie odmienne stanowisko Sądu I instancji uznano za niesłuszne. Reasumując, zakażony wyrok, zdaniem autorki skargi kasacyjnej, nie powinien się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 P.p.s.a., w pierwszej kolejności prezentując zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty podniesione w tej materii okazały się zasadne. Powołanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jakkolwiek nie zostało wyraźnie powiązane z brakiem udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym zdaniem tego Sądu służył przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, to wskazanie tej okoliczności oraz przywołanie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na tę przyczynę wznowienia, a w konsekwencji uchylenia decyzji wskazuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne, bo w okolicznościach sprawy brak było powodu do uchylenia decyzji na tej podstawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzec można dwa skrajne poglądy funkcjonujące w tym zakresie. Jeden z nich upatruje przyczyny uchylenia decyzji w każdym wypadku objętym dyspozycją przepisu art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., czyli zawsze, gdy wystąpi wskazana tam podstawa wznowienia postępowania bez względu na to, czy do wznowienia dojść może z urzędu czy na wniosek oraz bez względu na fakt, czy wniesiono podanie o wznowienie postępowania (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351, i w powołanych w jego uzasadnieniu orzeczeniach, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05, LEX nr 196700, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07, LEX nr 338623, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 6 kwietnia 2007r., sygn. akt I SA/Lu 148/07, LEX nr 508762, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Go 127/08, LEX nr 468204, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 6 marca 2008r., sygn. akt IV SA/Gl 14/08, LEX nr 500691). Zdaniem autorów tego poglądu kwestia inicjatywy osoby mogącej być stroną, a pominiętej przez organ, w sytuacji opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dla bytu przesłanki uchylenia decyzji nie ma znaczenia, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a nie rozgranicza podstaw wznowienia na mogące prowadzić do wznowienia postępowania z urzędu albo na wniosek i nie uzależnia jej istnienia od owej inicjatywy. Podobnie rzecz ujmuje się w odniesieniu do wznowienia na podstawie art.145a k.p.a. Natomiast drugie stanowisko rozróżnia w omawianym aspekcie podstawy wznowieniowe w obu tych trybach (prowadzące do wszczęcia postępowania na wniosek albo z urzędu). Jego zwolennicy dowodzą przede wszystkim, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach: niepublikowanego wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07, czy z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, LEX nr 509705). Pojawił się też pogląd, wyrażony na gruncie oceny zasadności zarzutów naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a., dostrzegający konieczność powiązania tego naruszenia z jego skutkami w postaci oddziaływania na prawa strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05, LEX nr 266267). Wskazano w jego treści, iż interes prawny w kwestionowaniu naruszenia praw procesowych w zakresie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym ma podmiot, którego prawa zostały naruszone, a w konsekwencji tego, uchylenie decyzji może nastąpić wówczas, gdy naruszenie tych praw mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Co więcej, w orzecznictwie zaprezentowano stanowisko, wedle którego naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania musi być powiązane z oceną czy i w jaki sposób zostało zakończone postępowanie administracyjne przed wniesieniem skargi (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 919/05, ONSAiWSA z 2007 r., nr 1, poz. 7). W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jako przesłanki uchylenia decyzji, należy interpretować mając na uwadze całokształt okoliczności danej sprawy. Nie negując trafności pierwszego z zaprezentowanych stanowisk w zakresie braku wpływu na ocenę zasadności omawianej podstawy do uchylenia decyzji czynności w postaci złożenia podania o wznowienie postępowania, bowiem okoliczność ta nie należy do przesłanek cytowanego przepisu, zatem wymóg ten byłby zbyt daleko idący, trzeba stwierdzić, że kwestia braku udziału podmiotu mogącego być stroną w danym postępowaniu, winna być przezeń w jakikolwiek sposób ujawniona, aby odnieść ten skutek. Jakkolwiek też ustawa nie wymaga, aby podstawa wznowieniowa miała wpływ na wynik sprawy, bo ten warunek jest zastrzeżony dla podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to jednak niepodobna w tych rozważaniach odejść od oceny skutków pominięcia podmiotu, któremu winny służyć prawa strony. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest badanie tych okoliczności z urzędu. W konsekwencji czego wykluczone jest automatyczne uchylenie decyzji zapadłych w takich warunkach. Oceną należy objąć zarówno stronę podmiotową problemu, a więc osobę, która zarzut podnosi, albo której podstawa ta dotyczy, jak też aspekt przedmiotowy sprawy. Inaczej bowiem przedstawia się jej wynik, gdy zarzut podnosi strona w zakresie jej dotyczącym (eksponując podstawę z art.145a k.p.a.), a inaczej, gdy zarzut ten dotyczy osoby, która nie jest stroną postępowania, ale nią być powinna (powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela pogląd, że zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której on bezpośrednio dotyczy. Inaczej rzecz się ma w przypadku podstawy z art. 145a k.p.a. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niekonstytucyjność przepisu, na podstawie którego wydano decyzję czy wyrok, mają bezpośredni wpływ na treść decyzji czy wyroku, przeto podlegają uwzględnieniu z urzędu przez sąd administracyjny nawet wówczas, gdy orzeczenie to zapadło po wydaniu zaskarżonej decyzji czy wyroku (tak odpowiednio: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 968/06 i Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06 i z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1374/07 – publikowane w bazie internetowej). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego oddziałuje bowiem na treść tych rozstrzygnięć poprzez eliminację ex tunc przepisu, na jakim je oparto, zatem bez względu na stanowisko stron wiąże organy i sądy. Przenosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy, wypada podkreślić, że nie doszło w jej toku do ujawnienia stanowisk osób, które nie były jej stronami, a które zdaniem Sąd I instancji winny nimi być, przy czym ten fakt dostrzegł Sąd z urzędu. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma powodów do twierdzenia, aby brak udziału w sprawie żony skarżącego – M. D., która nie wnosiła ani zgłoszenia remontu drogi, ani podania o pozwolenie na budowę zjazdu z drogi, nadto nie manifestowała swego zainteresowania sprawą, miał uzasadniać uchylenie decyzji. Podobnie wydaje się, że pominięcie jako strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zaniechania częściowo nielegalnych robót wspomnianej wyżej Parafii, nie godziło w jej uprawnienia. Nie oznacza to oczywiście akceptacji działań organu, który zdając sobie sprawę ze służących tym podmiotom praw stron, je pominął. Przyszło przy tym zważyć na tę istotną okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dostrzegając tę wadliwość powołał się na niemający w sprawie zastosowania art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, który dotyczy wyłącznie postępowania o pozwolenie na budowę, przeto nie tego, w którym zapadły kontrolowane przezeń decyzje. W konsekwencji czego omawiany zarzut skargi kasacyjnej okazał się trafny. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., gdyż w istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie zadał sobie trudu wskazania, jakie przepisy prawa materialnego organ naruszył i jaki miało ono wpływ na wynik sprawy. Można domniemywać, że chodzi o przepisy powołane przez organy, wszak domniemanie takie nie zostało dopuszczone przez obowiązujące przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do dochodzenia intencji Sądu I instancji, którego obowiązkiem jest m.in. wyjaśnienie podstawy prawnej orzeczenia, a zatem w tym wypadku również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., czyli omówienie naruszonych przepisów prawa materialnego. W istocie rację ma skarżący, że taki stan rzeczy uchyla zaskarżony wyrok spod kontroli instancyjnej. Usprawiedliwiony jest również kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego, a to art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż wbrew twierdzeniu Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej doń decyzji wskazano, że z akt administracyjnych nie wynika, aby do zgłoszenia przedmiotowych robót został wniesiony sprzeciw. Niezależnie zatem od tego czy ustalenie to polega na prawdzie czy też nie, wadliwe jest stwierdzenie zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, że organy nie wyjaśniły losu sprzeciwu. Ustalenia bowiem w tym przedmiocie organ poczynił. Kwestia ta, z uwagi na charakter zgłoszenia i skutki wynikające z dalszych działań organu administracji architektoniczno-budowlanej, może stwarzać trudności w sferze dowodzenia. Wszak przyjęcie przez ustawodawcę tzw. milczącej zgody, jako podstawy do prowadzenia robót nim objętych, prowadzi do wniosku o domniemaniu braku sprzeciwu, tak jak funkcjonuje domniemanie ostateczności decyzji, wyprowadzane z reguły domniemania mocy obowiązującej decyzji (przy czym pojęcie "ostateczności zgłoszenia" nie istnieje). Trudność w tej materii może wynikać z faktu objęcia badaniem okoliczności negatywnej, jednakowoż zwłaszcza w świetle obowiązków nałożonych na wspomniane organy przez przepis art. 82 b ust. 1 pkt 2 lit. c Prawa budowlanego doręczania organom nadzoru budowlanego wydanych decyzji, czy innych aktów, jest to trudność pozorna. Zarzuty procesowe podniesione w skardze kasacyjnej okazały się zatem nie do odparcia.

Natomiast przytoczony zarzut naruszenia prawa materialnego jest o tyle nietrafny, że – jak to wyżej wskazano – Sąd I instancji nie wskazał, jaki przepis prawa materialnego organy naruszyły. Podany jako rzekomo naruszony przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego nie wydaje się być rozważany przez ten Sąd, już choćby z tej przyczyny, że podstawę prawną obu uchylonych przez decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zarzut ten nie mógł więc odnieść skutku, chyba że przepis ten byłby brany pod uwagę, jako kierunkujący rozpatrzenie sprawy i warunkujący zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Niemniej jednak można podzielić pogląd skargi kasacyjnej, że organ nadzoru budowlanego jest władny kontrolować w zakresie swej właściwości m.in. legalność robót prowadzonych na podstawie zgłoszenia, w tym też robót przekraczających ramy zgłoszenia, a więc robót co prawda zgłoszonych, lecz na które wymagane jest pozwolenie na budowę, jak w przypadku murów oporowych. Trudno wszak zaakceptować dopuszczalność realizacji robót, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę na podstawie zgłoszenia, od którego nie wniesiono sprzeciwu i możliwość uznania takich robót za legalne. Poza tym godzi się wskazać, że organy administracyjne, wedle polskiej procedury są organami dwukrotnie merytorycznie rozstrzygającymi daną sprawę. Zatem na obu szczeblach prowadzone być może postępowanie wyjaśniające, organy oby instancji dokonują oceny zgromadzonych dowodów, ustaleń faktycznych, rozważań prawnych i wydają umotywowane w przepisany sposób decyzje. W konsekwencji czego, zwłaszcza gdy zważyć na możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.), dopuszczalne jest poczynienie przez organ odwoławczy odmiennych ustaleń i rozważań niż uczynił to organ pierwszej instancji. Nie zmienia tej konstatacji wyrzeczenie o utrzymaniu w mocy tej decyzji, bo jest to tylko przyjęta przez ustawodawcę treść osnowy decyzji odwoławczej, która nie jest zależna od argumentacji. Na koniec godzi się jeszcze tylko zwrócić uwagę na budzące wątpliwości zalecenie Sądu I instancji ewentualnego wzruszenia zgłoszenia.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Wydając orzeczenie Sąd ten uwzględni ocenę sprawy przedstawioną powyżej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.