Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 419/13 w sprawie ze skargi J.S. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.S. na rzecz Komendanta Stołecznego Policji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 26 listopada 2012 r. J.S. zwrócił się do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa II o przekazanie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.", kopii dokumentów z akt zakończonego postępowania wyjaśniającego o sygn. [...] w sprawie czynu z art. 107 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. z 2013 r., poz. 482), dalej powoływanej jako: "k.w.".

Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. Komendant Rejonowy Policji Warszawa II poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie o wykroczenie przeprowadzone zostały czynności wyjaśniające, które zakończyły się wnioskiem o odstąpienie od skierowania wniosku o ukaranie do Sądu. Ponadto organ poinformował wnioskodawcę, że jako stronie pokrzywdzonej w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 27 § 1 k.w. przysługuje mu prawo do wniesienia wniosku o ukaranie jako oskarżycielowi posiłkowemu do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa. Skoro żądanie dotyczy informacji nie mającej charakteru publicznego, zasadna jest odmowa przekazania kopii materiałów sprawy l.dz. [...].

Pismem z dnia 24 grudnia 2012 r. J.S. złożył do Komendanta Stołecznego Policji zażalenie na nieudostępnienie informacji publicznej w terminie wnosząc o wyznaczenie Komendantowi Rejonowemu Policji Warszawa II terminu do udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazał, iż Komendant Rejonowy Policji Warszawa II bezpodstawnie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji błędnie przyjmując, że akta postępowania wyjaśniającego nie są informacją publiczną. Zaznaczył, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych akta spraw karnych (również spraw o wykroczenie) są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu z ewentualnym zastosowaniem anonimizacji danych osobowych. Z tego względu działanie Komendanta Rejonowego Policji Warszawa II rażąco narusza prawo.

Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. Wydział Kontroli Komendy Stołecznej Policji poinformował J.S., iż sformułowane przez niego zastrzeżenia zostały rozpatrzone w postępowaniu przeprowadzonym w oparciu o przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", zaś podstawą do zajęcia stanowiska była analiza materiałów zgromadzonych w Komendzie Rejonowej Policji Warszawa II.

Wskazano, iż wniosek z dnia 26 listopada 2012 r. został słusznie uznany przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa II za bezprzedmiotowy, bowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Zaznaczono, że obecne wystąpienie nie wnosi żadnych nowych elementów uzasadniających zmianę lub zakwestionowanie stanowiska przedstawionego w piśmie Komendanta Rejonowego Warszawa II z dnia 12 grudnia 2012 r., a zatem zasadne jest jego podtrzymanie na podstawie art. 238 § 1 w zw. z art. 239 § 1 k.p.a. Za niezasadny uznano wniosek o wyznaczenie terminu Komendantowi Rejonowemu Warszawa II do udostępnienia żądanej informacji.

Pismem z dnia 25 lipca 2013 r. J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji dotyczącą:

1) nierozważenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie nierozważenia, czy wydane w dniu 12 grudnia 2012 r. przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa II pismo oznaczone nr [...], odmawiające udostępnienia informacji publicznej w postaci zanonimizowanych akt postępowania wyjaśniającego w sprawie o sygn. [...] w sprawie czynu z art. 107 k.w., którego podejrzenie popełnienia na swoją szkodę skarżący zgłosił w dniu 31 maja 2012 r. w Komendzie Rejonowej Policji Warszawa II, winno mieć formę decyzji administracyjnej,

2) niewydania decyzji w przedmiocie złożonego przez skarżącego w dniu 24 grudnia 2012 r. zażalenia na odmowę udostępnienia informacji publicznej przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa II,

3) niezareagowania na potraktowanie ww. zażalenia jako "wystąpienia" oraz udzielenia odpowiedzi na zażalenie przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Kontroli Komendy Stołecznej Policji w formie pisma o nieokreślonym charakterze prawnym.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Stołecznego Policji do rozważenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wydania w tej sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. skargę oddalił.

Jak wskazał WSA, w okolicznościach niniejszej sprawy oceny Sądu wymagała kwestia, czy Komendant Stołeczny Policji jest organem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do załatwienia wniosku J.S. z dnia 26 listopada 2012 r. o udostępnienie "kopii dokumentów z akt zakończonego postępowania wyjaśniającego o sygn. [...]w sprawie czynu z art. 107 k.w.", a następnie, czy organ ten pozostaje w stanie bezczynności wobec odnośnego wniosku.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., powinien pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę wyjaśniając mu powody, dla których uznał, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. Taka właśnie sytuacja miała miejsce zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie – w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 26 listopada 2012 r. – Komendant Rejonowy Policji Warszawa II poinformował go pismem z dnia 12 grudnia 2012 r., że żądana informacja – obejmująca kopie dokumentów z akt zakończonego postępowania wyjaśniającego o wskazanej sygnaturze – nie ma, w jego ocenie, charakteru informacji publicznej, a więc nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Jak zauważył WSA, jeżeli skarżący, w następstwie otrzymania ww. odpowiedzi, nie podzielał stanowiska organu i pozostawał w przekonaniu, iż objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., mógł skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 50 w zw. z art. 52 p.p.s.a. i wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji Warszawa II w zakresie nierozpoznania ww. wniosku. Tego jednak skarżący nie uczynił, wniósł natomiast do Komendanta Stołecznego Policji "zażalenie na nieudostępnienie informacji publicznej w terminie" datowane na 24 grudnia 2012 r. Tymczasem w przypadku skarg na bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługują środki zaskarżenia takie, jak w administracyjnym toku instancji w sytuacji bezczynności organu administracyjnego (zażalenie, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Z tego względu skierowanie przez skarżącego w dniu 24 grudnia 2012 r. "zażalenia na nieudostępnienie informacji publicznej w terminie" do Komendanta Stołecznego Policji nie znajdowało uzasadnienia.

Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji zauważył, że Komendant Rejonowy Policji Warszawa II nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p., a jedynie poinformował pisemnie skarżącego, iż – w jego ocenie – żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Skarżącemu nie przysługiwało zatem, w myśl art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odwołanie do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a., tj. Komendanta Stołecznego Policji. Organ ten nie miał żadnych podstaw do tego, aby ww. pismo z dnia 24 grudnia 2012 r. potraktować jako odwołanie od decyzji w administracyjnym toku instancji.

W związku z powyższym WSA za nieuzasadnione uznał wszelkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Komendanta Stołecznego Policji powołanych przepisów postępowania administracyjnego, ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP. Nie był on bowiem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zobowiązany do "rozważenia, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej" ani tym bardziej do wydania decyzji administracyjnej na skutek wniesionego "zażalenia". Innymi słowy, nie był on w ogóle zobowiązany do podjęcia działań względem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zaś skarżący nie mógł domagać się – poprzez wniesienie skargi na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji – podjęcia przez ten organ określonych czynności w trybie u.d.i.p.

WSA zaznaczył, że nie do Komendanta Stołecznego Policji, lecz do innego organu, został skierowany wniosek z dnia 26 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji w trybie u.d.i.p. Adresatem wniosku, co bezspornie wynika z jego treści, był Komendant Rejonowy Policji Warszawa II, w jego posiadaniu znajdowały się objęte wnioskiem akta postępowania wyjaśniającego, a zatem to właśnie on był zobowiązany do załatwienia wniosku. W konsekwencji, wyłącznie działania Komendanta Rejonowego Policji Warszawa II mogły być przez skarżącego kwestionowane (poprzez wniesienie skargi na bezczynność) w sytuacji, gdy nie zgadzał się on ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na wniosek.

Końcowo już tylko, odnosząc się do zarzutu skargi, iż "zażalenie" skarżącego zostało załatwione przez Komendanta Stołecznego Policji w formie pisma o "nieokreślonym charakterze prawnym" WSA zauważył, że zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych w trybie przepisów p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 689/09, Lex nr 574240).

Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza okoliczności faktycznych sprawy na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw do uznania, że Komendant Stołeczny Policji pozostaje w stanie bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia 26 listopada 2012 r. Wniosek ten został skierowany do Komendanta Rejonowego Policji Warszawa II i to ten właśnie organ (zgodnie z właściwością) podjął działania w celu jego załatwienia. WSA zaznaczył przy tym, że stanowisko KRP Warszawa II odnośnie charakteru żądanej informacji i argumentacja skargi w tym zakresie nie mogła być przedmiotem merytorycznej oceny Sądu w przedmiotowym postępowaniu. Skoro skarga została skierowana wobec Komendanta Stołecznego Policji, ocenie Sądu podlegała wyłącznie kwestia, czy temu właśnie organowi można przypisać stan bezczynności w prawnych i faktycznych okolicznościach niniejszej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S. Zarzucił w niej naruszenie art. 16 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 231 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie uznanie, że w przypadku nie przekazania sprawy organowi właściwemu i tym samym nieuznaniem się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy zgodnie z art. 231 k.p.a. nie jest on obowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie akt wyjaśniających spraw o wykroczenie i w rezultacie wydania decyzji administracyjnej o udostępnieniu tychże akt skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie wyznaczonym przez zarzuty skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z nich nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie wobec czego kierunek kontroli instancyjnej związany był z zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzuty te dotyczą naruszenia art. 16 § 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 231 k.p.a. Na wstępie należy wskazać na pewną specyfikę postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa z 6 września 2001 r. regulująca prawo dostępu do takiej informacji jest ustawą szczególną i jej przepisy stosuje się w pierwszej kolejności natomiast przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy gdy ustawa zawiera wyraźne do nich odesłanie. Odesłanie takie znajduje się w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie. Przepis ten stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że adresat wniosku, który dysponuje informacją publiczną ale nie może jej udostępnić z powodu ograniczeń zawartych w art. 5 u.d.i.p. odmawia udostępnienia lub też umarza postępowanie z przyczyn wskazanych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i wydaje decyzję, do której stosują się przepisy art. 104 i 107 k.p.a. dotyczące decyzji administracyjnych. Art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odsyła bowiem tylko w tym zakresie do przepisów k.p.a. Nie stosuje się wobec tego przepisu art. 65 § 1 k.p.a. nakazującego organowi, do którego wniesiono podanie, a który nie jest właściwy do jego załatwienia - przekazanie podania do organu właściwego. Tak więc ani Komendant Rejonowy Policji nie był zobowiązany do przekazania żądanych we wniosku akt postępowania wyjaśniającego Komendantowi Stołecznemu Policji, ani też ten ostatni nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku, nie był bowiem jego bezpośrednim adresatem.

Zarzut naruszenia art. 231 k.p.a. należy uznać, za całkowicie bezzasadny przede wszystkim dlatego, że w niniejszej sprawie nie mógł on znaleźć zastosowania. Przepis ten zamieszczony został w Dziale VIII zatytułowanym "skargi i wnioski", który dotyczy postępowania skargowego, a przedmiotem skargi jest krytyka działania organów lub instytucji oraz osób w nich zatrudnionych. Postępowanie skargowe toczy się jako samodzielne tylko w takich przypadkach gdy skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego. Gdy przedmiotem skargi jest sprawa, która zgodnie z prawem jest załatwiana w postępowaniu administracyjnym lub sądowym, to załatwiana jest w tych postępowaniach z udziałem stron i nie dochodzi do wszczęcia postępowania skargowego.

Skarżący jako wnioskodawca jest stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zatem art. 231 k.p.a. do jego wniosku nie mógł znaleźć zastosowania.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. należy stwierdzić co następuje:

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji co do tego, że podstawową kwestią wymagającą oceny w niniejszej sprawie było to czy Komendant Stołeczny Policji był organem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do załatwienia wniosku skarżącego. Aby danemu organowi można było przypisać stan bezczynności w okolicznościach prawnych i faktycznych określonej sprawy trzeba te okoliczności faktyczne podporządkować określonemu reżimowi prawnemu i ustalić, jakie normy prawne mogą znaleźć zastosowanie. W przypadku skargi na bezczynność, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przed ustaleniem czy podmiot, przeciwko któremu skierowano skargę na bezczynność był zobowiązany do udzielenia takich informacji konieczne jest ustalenie czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jeżeli nią nie jest to art. 4 ustawy u.d.i.p. nie znajduje zastosowania tak jak inne przepisy tej ustawy i tylko z tego powodu skarga na bezczynność nie jest uzasadniona. W omawianej sprawie wnioskodawca domagał się udostępnienia kopii dokumentów zawartych w aktach zakończonego postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej wykroczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt. I OPS 7/13 uznał, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Żądana informacja nie jest informacją publiczną, bez względu na to do kogo skierowany został wniosek i w związku z tym pierwszą okolicznością, która powinna zostać rozważona przy skardze na bezczynność w przypadku postępowania o udostępnienie informacji publicznej jest to czy żądana informacja jest informacją publiczną. Jeżeli nią nie jest nie mogą znaleźć zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zachowania adresata wniosku nie mogą podlegać ocenie w świetle art. 4 u.d.i.p. Dlatego też bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że to nie Komendant Stołeczny Policji tylko Komendant Rejonowy był wezwany do udostępnienia informacji, bowiem żaden z tych organów nie powinien jej udostępnić. Tak więc podmiot przeciwko któremu skierowano skargę na bezczynność nie pozostawał bezczynny przede wszystkim dlatego, że nie miał obowiązku udostępnienia informacji nie będącej informacją publiczną. Wyrok Sądu I instancji odpowiada zatem prawu pomimo błędnego uzasadnienia.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.