Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. D., B. B., K. S. na decyzję Wojewody z dnia 8 lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej; oddala skargę

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", oraz na podstawie art. 11a ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej jako "ustawa") – po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18 grudnia 2015 r. pełnomocnika E. Z. działającej z upoważnienia Wójta G. P., udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Wójta G. P. polegającej na budowie ul. [...] w P. (ciąg pieszo-jezdny) – włączenie w ul. [...], obejmującej następujące nieruchomości, bądź ich części, oznaczone w ewidencji gruntów: G. P., obręb P., ark. [...], dz. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] oraz określił: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznym, z określeniem ich kategorii (pkt I decyzji); linie rozgraniczające teren (pkt II decyzji); warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (pkt III decyzji); wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (pkt IV decyzji) oraz zatwierdził podział nieruchomości (pkt V decyzji).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na budowę drogi gminnej lub powiatowej wydaje Starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi. W dniu [...] grudnia 2015 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek pełnomocnika – E. Z., działającej z upoważnienia Wójta G. P., w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w P. (ciąg pieszo-jezdny) – włączenie w ul. [...]. Wniosek powyższy został następnie uzupełniony w dniu [...] stycznia 2016 r., i spełniał, w ocenie organu I instancji, wszystkie wymagania formalno – prawne.

Następnie organ wskazał, że o wszczęciu postępowania administracyjnego zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy z zawiadomiono poprzez obwieszczenia Starosty [...] umieszczone na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w P. w dniach od [...] stycznia 2016 r. do [...] lutego 2016 r. w siedzibie Urzędu G. P. w dniach od 01 lutego 2016 r. do 15 lutego 2016r. oraz umieszczone w urzędowych publikatorach teleinformatycznych Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz opublikowane w prasie lokalnej ("P. ") w dniu [...] stycznia 2016 r. Wysłano także zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom, użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości sporządzony na dzień [...] stycznia 2016 r.

W trakcie trwającego postępowania administracyjnego sprzeciw od planowanej inwestycji wniosły właścicielki działki nr [...] oraz [...], które nie zgodziły się na wybudowanie przedmiotowej inwestycji na działce stanowiącej ich własność, a co za tym idzie, ich wywłaszczenie. Odwołujace zakwestionowały zasadność inwestycji, biorąc pod uwagę dostępność dojazdu do ulicy [...] poprzez ulicę Piaskową. Pismem z dnia 01 marca 2016r., Wójt G. P. – jako zarządca drogi ustosunkował się do uwagi związanej z zaprojektowaniem inwestycji we wskazanej lokalizacji wyjaśniając, że inwestycja została podjęta na skutek wniosków mieszkańców ulicy [...]. Ze względu na istniejącą zabudowę (budynek nr [...] od ul. [...]) wybrano połączenie ulicy [...] z ulicą Wiosny Ludów. Dotychczasowy wjazd od ulicy [...] nie zapewnia, w ocenie Wójta, bezpieczeństwa mieszkańcom ul. [...], ze względu na niedostateczną szerokość tej drogi oraz brak możliwości jej poszerzenia. Połączenie ulicy [...] z ul. [...] było ujęte w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 1984 r.

Pismami z dnia [...] marca 2016 r., Starosta poinformował właścicielki wnoszące uwagi do wniosku, o stanowisku zajętym przez zarządcę drogi, informując je jednocześnie, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej ma charakter wnioskowy, a Starosta [...] jest uprawniony wyłącznie do sprawdzenia, czy złożony wniosek spełnia wymogi przewidziane prawem oraz przeprowadza postępowanie dążące do wydania decyzji. Nie posiada natomiast uprawnień do oceny zasadności i zakresu inwestycji. Dlatego tez po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego następuje wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.

Następnie Starosta wskazał, że o zakończeniu postępowania dowodowego zawiadomiono poprzez obwieszczenia Starosty [...] umieszczone na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w P. w dniach od [...] marca 2016 r. do [...] marca 2016 r. w siedzibie Urzędu G. P. w dniach od [...] marca 2016 r. do [...] marca 2016 r. oraz umieszczone w urzędowych publikatorach teleinformatycznych Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz opublikowane w prasie lokalnej ("[...]") w dniu [...] marca 2016 r. Wysłano także zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom, użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji. W ocenie Starosty, ponieważ złożony wniosek był kompletny, jego obowiązkiem było wydanie decyzji o inwestycji drogowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K. – właścicielka działki nr [...] oraz R. D., B. B. i K. S. – właścicielki działki nr [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści jednobrzmiących odwołań wskazano, że wydana decyzja stanowi "zamach" na własność oraz zakwestionowano sposób wytyczenia drogi – zdaniem odwołujących dojazd do innych posesji jest zapewniony przez ul. [...], natomiast ul. [...] jest ulicą boczną. Wskazano również, że projektowana droga zmniejszy bezpieczeństwo mieszkańców.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r., w części wykazu autorów projektu budowlanego, zawartego w punkcie VII na stronie 4 decyzji Starosty [...] (wiersze 19 i 20 licząc od góry strony) poprzez wykreślenie sprawdzającej, tj. mgr inż. B. R. oraz uchylił w całości punkt [...] na stronie 2 decyzji Starosty [...] i orzekł w tym zakresie poprzez zastąpienie go następującym zapisem: "2. Zgodnie z art. 12 ust. 2 Ustawy, linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone niniejszą decyzją, stanowią linie podziału nieruchomości, oznaczone linią ciągłą koloru czerwonego" natomiast w pozostałej części decyzję Starosty [...] utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, iż zgodnie z przepisami ustawy to zarządca drogi samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno – wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości, konieczne stało się wezwanie pismem z dnia 19 maja 2016 r. Wójta G. P. (jako zarządcę drogi) do ustosunkowania się do uwag wniesionych przez odwołujące, w szczególności poprzez określenie, czy istnieje możliwość zmiany przyjętych rozwiązań projektowych w sposób uwzględniający żądania odwołujących, a jeśli nie, to do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych żądań.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. A. K. uzupełniła wniesione odwołanie o argumenty dotyczące istniejącego zagospodarowania nieruchomości oraz ogrodzeń działek narożnych na ulicy [...], wnioskując o dokonanie wizji lokalnej i zbadanie zasadności budowy drogi, natomiast pismami z dnia 21 maja 2016 r. R. D. i A. K. uzupełniły wniesione odwołanie o listę osób wyrażających poparcie dla ich stanowiska.

Wójt G. P. pismem z dnia [...] maja 2016 r. poinformował Wojewodę, że nie uwzględnia żądań odwołujących oraz wyjaśnił, że na wniosek mieszkańców ul. [...] w P. , którzy w chwili obecnej mają jedyny dojazd od ul. [...], została podjęta decyzja o skierowaniu wyjazdu w ul. [...] bądź w ul. [...]. Z uwagi na to, że od ul. [...] nie ma możliwości wyznaczenia w linii prostej wyjazdu z ul. [...] ze względu na stojący budynek nr [...], decyzją Wójta [...] było połączenie ul. [...] z ul. [...]. W miejscu tym budynki są oddalone od granicy 9 i 13 m, więc będzie zachowana odległość od granicy 4 m, zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz.1422). Ponadto Wójt G. P. wyjaśnił, że istniejący wjazd od ulicy [...] zgodnie z Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej w T. z dnia [...] września 1976 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] poz. [...] z dnia 22 listopada 1976 r.) oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia 15 marca 1984 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] października 1984 r.) był przeznaczony pod komunikację pieszą i jego parametry (długość ok. 85m) i szerokość (do 5m) oraz brak możliwości jego poszerzenia nie zapewniają bezpieczeństwa mieszkańcom ul. [...]. Połączenie ul. [...] z ul. [...] było ujęte w powyższych planach, jak również w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego G. P., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego Nr [...] poz. [...]). Do pisma załączono wyrysy z powyższych planów.

Pismem z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (zgodnie z danymi widniejącymi w katastrze nieruchomości) o zakończeniu postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, wyznaczając termin zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, natomiast pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczenia, które zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń W. Urzędu Wojewódzkiego w P. od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] lipca 2016 r., w Biuletynie Informacji Publicznej W. Urzędu Wojewódzkiego od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r., na tablicach ogłoszeń i w BIP Starostwa Powiatowego w P. od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r., a także na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej Urzędu G. P. od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] czerwca 2016 r. Obwieszczenie zostało również zamieszczone dnia [...] czerwca 2016 r. w prasie lokalnej, tj. w "P. ".

W dniu [...] czerwca 2016 r. A. K. i R. D. stawiły się w urzędzie w celu zapoznania się z aktami sprawy i zgłosiły następujące uwagi: Wójt G. P. nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia zgłaszanych żądań, w szczególności skierowania ul. [...] w stronę ul. [...] na niezagospodarowanej działce w sąsiedztwie posesji Graniczna 52A. Ponadto nie uzyskano odpowiedzi na pozostałe uwagi zgłoszone w odwołaniach. Strony zawnioskowały o zapoznanie się Wójta ze złożona do akt listą mieszkańców przeciwnych budowie drogi. W dniu 30 czerwca 2016 r. w urzędzie zostało złożone pismo R. D. i A. K. z dnia [...] czerwca 2016 r., w którym odwołujące wskazały, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować budowę drogi - Firma E. jednakże pełnomocnictwo to wygasło w dniu [...] lutego 2016 r.; dla działek [...] i [...] wg. zaświadczenia z Urzędu G. P. nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań są to tereny o zabudowie jednorodzinnej; przepisy (plany) z roku 1976, 1984 i 1992, jakie wskazuje II-gi Zastępca Wójta, są nieobowiązujące, a Gmina nie może dokonać wywłaszczenia bez uprzedniego dokonania zmian w planie miejscowym o lokalizacji celu publicznego; Wójt został zobligowany przez Wojewodę do szczegółowego uzasadnienia przyczyn nieuwzględnienia próśb odwołujących, a takie uzasadnienie nie znajduje się w aktach.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda przywołał treść art. 11f ust. 1 ustawy, wskazując, że wydana przez organ I instancji decyzja, poza pewnymi nieścisłościami określonymi w punkcie VII oraz punkcie [...] zawierała wszystkie elementy przewidziane przepisami prawa. Odnosząc się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów organ wskazał, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Wskazanie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konkretnych nieruchomości, jako przechodzących na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, następuje wskutek wskazania tych nieruchomości przez właściwego zarządcę drogi we wniosku. Ze względu na treść art. 11e ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami – w tym na przykład od warunków wymienionych przez odwołujące, tj. zgody stron postępowania na zastosowanie przepisów ustawy, przedstawienia dowodów, że bezpieczeństwo mieszkańców jest zagrożone, ujęcia budowy ulicy w Planie Rozwoju Lokalnego czy rozważenia alternatywnego przebiegu drogi. Ponadto kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest przedmiotem rozstrzygania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, bowiem zgodnie z art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) sprawy z zakresu planowania i budowy dróg, ich utrzymania i ochrony, w tym również organizacja ruchu i zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, należą do właściwości zarządcy drogi, którym w tym przypadku jest Wójt G. P.. Przepisy ustawy nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organ nie ma kompetencji do oceny przebiegu drogi pod względem możliwie najmniejszego stopnia ingerencji w prawo własności nieruchomości, na których ma być zlokalizowana droga, ani też do zmiany wnioskowanej lokalizacji drogi. O przebiegu drogi oraz przyjętych rozwiązaniach technicznych decyduje wyłącznie jej zarządca. W toku postępowania organ winien ocenić kompletność złożonego wniosku oraz ustalić, czy spełnia on inne przesłanki określone przepisami ustawy oraz zbadać, czy wnioskowana inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym. Co do przebiegu inwestycji jest natomiast tym wnioskiem związany. W związku z powyższym poza zakresem oceny organu II instancji musiały znaleźć się wszystkie te zarzuty, które opierały się na twierdzeniach o nieracjonalności projektu czy możliwości zmiany przebiegu drogi. Organ II instancji nie mógł również brać pod uwagę istnienia innego dojazdu, wskazywanego przez odwołujące. Niezależnie od powyższych uwag Wojewoda zwrócił uwagę, że Wójt G. P. pismem z dnia [...] maja 2016 r. szczegółowo wyjaśnił uwarunkowania przyjętych rozwiązań projektowych i stwierdził, że przeprowadzenie inwestycji w sposób odmienny od wskazanego we wniosku nie jest możliwe. Organ II instancji ustalił, że prawdziwe są twierdzenia Wójta G. P., iż od ul. [...] nie ma możliwości wyznaczenia w linii prostej wyjazdu z ul. [...].

Wojewoda podkreślił, że wbrew zarzutom odwołujących, w niniejszej sprawie organ wydający decyzję nie naruszył konstytucyjnej zasady prawa do własności (art. 21 Konstytucji). Zgodnie z ustawą przejęcie własności nieruchomości me jest przedmiotem orzekania, lecz skutkiem prawnym decyzji, przypisanym bezpośrednio przez ustawodawcę. Sam Starosta w sposób prawidłowy zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, czyniąc to na podstawie przepisów ustawy. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 i ust. 2 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nic stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że prowadząc inwestycję w oparciu o przepisy ustawy, można realizować inwestycję drogową na obszarze, który w planie zagospodarowania przestrzennego miał zupełnie odmienne przeznaczenie.

Odnośnie wyrażonej przez odwołujące opinii, iż pieszojezdnia nie jest rozwiązaniem poprawiającym bezpieczeństwo podniesiono, że przyjęte rozwiązanie stanowi przedłużenie istniejącego odcinka ul. [...] - zaprojektowany odcinek stanowi jego kontynuację (por. opis techniczny w Projekcie budowlanym, str. 13, pkt 3.1.1.). Użyte w projekcie budowlanym określenie "ciąg pieszo-jezdny" jest określeniem zwyczajowym, dotyczącym ulicy bez wyodrębnionej jezdni lub chodników, o jakiej mowa w § 43 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (cyt.: "Ulica klasy L lub D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników."). Zarówno wnioskodawca, jak i organ I instancji, wskazują jednak w sposób jednoznaczny, iż przedmiotem inwestycji jest droga gminna klasy D, określona zgodnie z nomenklaturą przyjęta w § 4 ust. 1 pkt 6-7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. np. opis techniczny w Projekcie budowlanym, str. 13, pkt 4.1.). Geometria projektowanej drogi została pozytywnie zaopiniowana pismem Starosty [...] z dnia 21 stycznia 2016 r.

Odnośnie kwestii wizji lokalnej, istniejącego zagospodarowania i sposobu korzystania z nieruchomości, poruszanych przez panią A. K. w piśmie z dnia 16 maja 2016 r. wyjaśniono, że w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie rozpatruje się kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z pasem drogowym (w tym powstałych po podziale). Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 3 ustawy, jeżeli przejęta z mocy prawa na rzecz jednostki sanioiy.julti terytorialnego jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia tej części nieruchomości, w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Kwestia ewentualnego wykupu części nieruchomości jest przedmiotem odrębnego postępowania i nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wojewoda zwrócił wreszcie uwagę, że w aktach sprawy znajdują się zdjęcia terenu przeznaczonego pod drogę, wykonane przez projektanta podczas wizji w terenie, przekazane do Starosty [...] wraz z uzupełnieniem wniosku pismem z dnia [...] stycznia.2016 r., co zaprzecza zarzutowi braku wiedzy o istniejącym zagospodarowaniu działek objętych inwestycją. Odnośnie zawartej w piśmie z dnia [...].06.2016 r. informacji o wygaśnięciu pełnomocnictwa podmiotu, który złożył wniosek o wydanie decyzji Starosty [...] wskazano, że w momencie złożenia wniosku pełnomocnictwo było ważne, natomiast po jego wygaśnięciu organ I instancji kierował korespondencję bezpośrednio do zarządcy drogi i to na jego rzecz została wydana decyzja. Fakt wygaśnięcia pełnomocnictwa w toku postępowania nie ma więc wpływu na prawidłowość decyzji Starosty [...].

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. D., B. B. oraz K. S., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 23 ustawy w zw. z art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak uchylenia decyzji Starosty pomimo, że została ona wydana bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej; naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 32 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Starosty, pomimo, że została ona wydana w postępowaniu, które było prowadzone na wniosek osoby nieuprawnionej – E. Z. przedłożyła pełnomocnictwo udzielone przez II zastępcę Wójta, który nie wykazał, że jest uprawniony do działania w imieniu Gminy; naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. polegający na braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania; naruszenie art. 8 K.p.a. oraz naruszenie art. 23 ustawy w zw. z art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe przyjęcie, że organ nie miał podstaw do badania zasadności dokonanego wywłaszczenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na rzecz Wójta G. P. polegającej na budowie ul. [...] w P. (ciąg pieszo-jezdny) – włączenie w ul. [...], obejmującej następujące nieruchomości, bądź ich części, oznaczone w ewidencji gruntów: G. P., obręb P., ark. [...], dz. o nr ewid. [...], [...], [...], [...], 686.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sama decyzja o na realizację inwestycji drogowej, ma w zasadzie charakter związany co wynika m.in. z brzmienia przepisu art. 11e ustawy, który stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Konsekwentnie, organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Nie może też dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14, Baza NSA). Zgodnie z przepisami powołanej ustawy wojewoda lub starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) pełni w procesie budowy drogi publicznej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań.

Związanie organu właściwego do wydania decyzji pozwalającej na realizację inwestycji drogowej przepisami ustawy oznacza, że podstawowym jego obowiązkiem jest sprawdzenie spełnienia wymogów formalnych przez wniosek zarządcy drogi i wykazanie, że realizacja inwestycji drogowej (obejmująca również wywłaszczenie nieruchomości) uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Warto również wspomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei powoduje, że nie bada się zgodności projektowanej budowy drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że stanowisko organu odwoławczego, co do utrzymania w swym zasadniczym zakresie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji organu I instancji, z pewnymi niezbędnymi w ocenie organu II instancji modyfikacjami (korektami) wynikającymi z rozpatrzenia całokształtu sprawy i merytorycznego orzekania w drugiej instancji, jest trafne i znajduje pełne umocowanie w przepisach art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

I tak, Sąd wskazuje, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r., uzupełniony w dniu [...] stycznia 2016 r.) spełniał wszystkie wymagania formalno – prawne określone w art. 11d ust.1 ustawy. Również decyzja zezwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji czyniła zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 ustawy. Zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie, w tym: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, mapę w odpowiedniej skali przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiące integralną część decyzji oraz wymagane opinie. Przy wydawaniu decyzji spełnione zostały również wymagania dotyczące udziału stron w postępowaniu, określone w art. 11 ust. 5 ustawy.

W toku prowadzonego postępowania – choć jak wyżej wskazano, brak jest wprost takiego obowiązku – ustalono również, że planowany przebieg drogi jest optymalny. Wójt G. P. pismem z dnia 25 maja 2016 r. wyjaśnił bowiem, że od ul. [...] nie ma możliwości wyznaczenia w linii prostej wyjazdu z ul. [...] ze względu na stojący budynek nr [...]. Stąd decyzją Wójta [...] było połączenie ul. [...] z ul. [...], gdzie budynki są oddalone od granicy 9 i 13 m, więc będzie możliwe zachowanie odległość od granicy 4 m, zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co więcej istniejący wjazd od ulicy [...] był przeznaczony pod komunikację pieszą i jego parametry (długość ok. 85 m) i szerokość (do 5 m) oraz brak możliwości jego poszerzenia nie zapewniają bezpieczeństwa mieszkańcom ul. [...].

Przechodząc do poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy, jak zasadnie wyjaśnił Wojewoda w treści odpowiedzi na skargę, że przepis art. 118 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) dotyczy postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego na podstawie przepisów rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zgodnie z art. 112 ust. 1 powyższej ustawy, co do zasady stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Równocześnie, zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Z odesłań zawartych w art. 15 ust. 5 oraz art. 23 ustawy nie wynika przy tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Przepis art. 12 ust. 5 ustawy odsyła do przepisów o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Czynności te są zaś regulowane przepisami art. 128 – 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi, nie zaś art. 118 tej ustawy. Natomiast w myśl art. 23 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozdziale 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Nabywanie nieruchomości pod drogi – nie są regulowane czynności poprzedzające wydanie decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, ale następujące po złożeniu wniosku w tym zakresie. Zgodnie zaś z art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozprawę administracyjną należy przeprowadzić po złożeniu wniosku, a przed wydaniem decyzji.

Sąd podkreśla, że niewątpliwie pozyskiwanie przez podmioty publicznoprawne praw własności do nieruchomości lub ich części znajdujących się w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi niewątpliwie o wywłaszczeniu tego prawa od dotychczasowego podmiotu, któremu prawo to przysługiwało, jednak o ile na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie dokonywane jest w drodze decyzji administracyjnej, to według regulacji ustawy przejęcie własności nieruchomości nie jest przedmiotem orzekania, lecz skutkiem prawnym decyzji, przypisanym bezpośrednio przez ustawodawcę. Stąd też w toku postępowania nie ma obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wymaganej na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnoszą się do zarzutu wadliwego pełnomocnictwa do zainicjowania postępowania, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa właściwy zarządca drogi. Zarządcą dróg w odniesieniu do dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W przedmiotowej sprawie II Zastępca Wójta udzielił pełnomocnictwa E. Z. działając z upoważnienia Wójta G. P.. Kompetencje zastępców Wójta G. P. zostały określone w zarządzeniu Nr [...] Wójta G. P. z dnia [...] marca 2012 r. Po wygaśnięciu pełnomocnictwa (co nastąpiło w trakcie prowadzonego postępowania) organ I instancji kierował korespondencję bezpośrednio do zarządcy drogi i to na jego rzecz została wydana decyzja. Tym samym zarzuty powyższe uznać należało za bezzasadne.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało szczegółową analizę przebiegu postępowania oraz wyczerpującą informację o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Sąd podziela stanowisko Wojewody zawarte w odpowiedzi na skargę, że fakt, że organ nie uwzględnił żądań skarżących, nie świadczy o tym, że ich nie badał. W szczególności organ odwoławczy wypowiedział się, co do zasadność odjęcia prawa własności części nieruchomości należącej do skarżących, przy czym nie był on natomiast, jak wyżej wskazano, obowiązany do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Podobnie, za bezzasadne uznać należało zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 K.p.a.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.