Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Straży Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 29/10 w sprawie ze skargi A. J. na bezczynność Straży Miejskiej [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] 2009r. o udostępnienie informacji publicznej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2/ odstępuje od zasądzenia od A. J. na rzecz Straży Miejskiej [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 29/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Straż Miejską [...] do rozpatrzenia wniosku A. J. z dnia 1 grudnia 2009 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał następujący stan faktyczny sprawy: w dniu 1 grudnia 2009 r. A. J. wystąpił do Straży Miejskiej [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej ilości i wysokości poszczególnych nagród finansowych wypłaconych Z. W. – Zastępcy [...] – w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 30 listopada 2009 r.

W odpowiedzi Komendant Straży Miejskiej [...] pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Straży Miejskiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej [...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie, podnosząc, że Z. W. nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 K. k. w związku z tym, informacja na temat wysokości jego wynagrodzenia nie ma związku z pełnieniem jakichkolwiek funkcji publicznych, co oznacza, iż nie stanowi ona informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 29/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązując Straż Miejską [...] do rozpatrzenia wniosku A. J. z dnia 1 grudnia 2009 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy uznał, że wniosek skarżącego o udzielenie mu informacji publicznej mieści się w definicji art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Uznał także, iż Straż Miejska [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu.

W ocenie Sądu wniosek A. J. nie został rozpatrzony w sposób wymagany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to jest skarżącemu nie udzielono żądanej informacji jak również nie wydano decyzji o odmowie jej udzielenia.

Sąd wskazał, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Sz 80/05.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła Straż Miejska [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i jej odrzucenie, względnie oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a nadto nie zastosowanie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji uznanie, że informacja o wysokości nagrody pieniężnej przyznanej strażnikowi miejskiemu Straży Miejskiej [...] stanowi informację publiczną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie wydaje się tożsamy ze stanem faktycznym rozpoznawanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na który powołał się Sąd pierwszej instancji. Wskazano, że orzeczenie to najprawdopodobniej dotyczyło znacznie mniejszej formacji, która znajdowała się w strukturach urzędu gminy, co ewentualnie mogło usprawiedliwiać uznanie strażnika miejskiego jako osoby zatrudnionej w strukturze organów samorządowych. W mniejszych gminach zatrudnieni strażnicy miejscy są bowiem pracownikami urzędu gminy. O zatrudnieniu strażnika decyduje wtedy wójt (burmistrz), który zostaje jego przełożonym. Natomiast w dużych gminach, takich jak [...], straże miejskie (gminne) tworzone są jako odrębne jednostki organizacyjne na prawach samodzielnej jednostki budżetowej. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w W. Prezydent W. powołuje jedynie kierującego Strażą Miejską [...] Komendanta Straży Miejskiej, natomiast nie ma wpływu na zatrudnienie i wynagrodzenie innych pracowników tej wyodrębnionej jednostki organizacyjnej. W tych sprawach autonomiczne decyzje podejmuje Komendant jako kierownik zakładu pracy (pracodawca) w ramach budżetu przyznanego Straży Miejskiej [...] przez Radę W.

W związku z tym skarżąca kasacyjnie uznała, że o ile – w ramach kontrowersyjnej interpretacji rozszerzającej – można uznać pracowników urzędu gminy jako osoby zatrudnione w strukturze organu, o tyle nie ma podstaw do kolejnego rozszerzania tej wykładni na dalsze struktury organizacyjne, których pracownicy (poza samym kierownikiem jednostki) nie podlegają w żaden sposób organowi gminy, co zdaniem autora skargi kasacyjnej ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie można zatem, w jego ocenie – uznać, że każdy z prawie dwóch tysięcy pracowników zatrudnionych w Straży Miejskiej [...] jest formalnie zatrudniony w strukturze organu samorządowego. W ocenie wnoszącego niniejszą skargę kasacyjną, za informację publiczną można by było uznać globalne wynagrodzenie pracowników Straży Miejskiej [...] lub poszczególnych kategorii osób w niej zatrudnionych, ale nie składniki wynagrodzenia poszczególnych indywidualnych osób.

Autor skargi kasacyjnej podał, że okoliczności niniejszej sprawy wskazują, iż informacje, o które zabiega wnioskodawca, nie mają znaczenia publicznego i mają być spożytkowane do celów prywatnych, bowiem ubiegający się o informację o wysokości składników wynagrodzenia konkretnej osoby zatrudnionej w Straży Miejskiej znajduje się z nią w osobistym konflikcie, natomiast pracodawca, jakim jest Straż Miejska [...], nie ma żadnego interesu ani prawnego ani faktycznego, aby pogłębiać ten konflikt.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. J. wniósł o podtrzymanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2010 r., poszerzając nieco swoją wcześniejszą argumentację. Stwierdził, że uznanie, iż znajduje się on w osobistym konflikcie z Zastępcą [...] Straży Miejskiej [...] i że udzielenie informacji publicznej służyć ma celom prywatnym, jest niczym niepopartą sugestią, która ma stanowić wybieg usprawiedliwiający nieudzielenie takiej informacji.

A. J. uznał ponadto, że fakt, iż jest on pracownikiem Straży Miejskiej [...], nie może mieć wpływu na ograniczenie jego obywatelskiego prawa, którym jest prawo do uzyskania informacji publicznych, a w szczególności w zakresie wydatkowania środków finansowych przez szeroko rozumiane organy władzy publicznej.

Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne lub odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 ustawy.

Natomiast art. 5 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje wyjątki od zasady udostępnienia informacji publicznej stanowiąc między innymi, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy czym podkreślić należy, że przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej tryb dotyczący rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej polegający na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia powinien być zastosowany tylko wtedy, gdy żądana informacja okaże się informacją publiczną.

W niniejszej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej dotyczyło ilości i wysokości poszczególnych nagród finansowych wypłaconych Z. W. – Zastępcy Komendanta [...] Straży Miejskiej [...] – w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 30 listopada 2009 r. Uznać zatem należy, że dotyczyło informacji ad personam, a to nie stanowi informacji publicznej

Uznać należy, że nie jest trafne powołanie się przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 80/05, gdyż dotyczył on innego stanu faktycznego, niż w niniejszej sprawie. Tam wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczył bowiem działania straży miejskiej, a nie informacji ad personam, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią bowiem informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej wyżej ustawy odstąpiono od zasądzenia kosztów.