Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi W. W. i T. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie legalności wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r. o numerze [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia Prezydentowi Miasta R. dla zamierzenia budowlanego pn. "[...]".

Pismem z dnia [...] r. W. W. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu dodatkowych przykanalików kanalizacji na działce stanowiącej jej własność.

W ramach prowadzonego postępowania organ powiatowy przeprowadził w dniu [...]r. kontrolę, w trakcie której ustalił, że inwestycja została zakończona w [...]. Na terenie działki nr 1 znajdują się 2 studzienki kanalizacyjne służące do odprowadzania ścieków z budynków mieszkalnych nr [...] i [...] przy ul. [...] , natomiast na terenie działki nr 2 znajdują się kolejne 2 studzienki kanalizacyjne. Z oświadczenia uczestników kontroli wynikało, że w [...] r. miała miejsce regulacja spadku kanalizacji na odcinku pomiędzy studzienkami, która swoim zakresem obejmowała demontaż istniejących rur, oraz ułożenie w tym samym wykopie nowych rur z zachowaniem normatywnych spadków.

Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. umorzył postępowanie w sprawie realizacji dodatkowych przykanalików kanalizacji sanitarnej na działkach nr 2 i 1 przy ul. [...] [...] w R.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wybudowanie dodatkowych przykanalików miało miejsce w ramach realizacji inwestycji na którą inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Nadto zmiany dokonane w toku budowy, zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy zostały zakwalifikowane jako odstępujące w sposób nieistotny od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła W. W. kwestionując wyjaśnienia inwestora, że zmiany dokonano na wniosek zaineresowanych osób. Wskazała na brak zgody właściciela działek na wybudowanie przykanalików oraz dodatkowych studzienek. Zakwestionowała również przyjęty przez organ charakter zmian jako nieistotnych. Zwróciła także uwagę na niewłaściwe funkcjonowanie kanalizacji, które z uwagi na gromadzenie się nieczystości w studzienkach jest wyjątkowo uciążliwe. Podniosła również, że nie zawarto z właścicielami nieruchomości umów regulujących zasady korzystania z ich nieruchomości, w związku z budową sieci kanalizacji sanitarnej.

Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżona decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie [...]WINB wskazał, że w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowę, a zatem legalnie, została wykonana kanalizacja sanitarna wraz z przykanalikami i pompowniami ścieków. Potwierdził, że podczas realizacji inwestycji odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez korektę tras kanałów głównych w obrębie tej samej działki, korektę tras przykanalików w obrębie tych samych działek, wykonanie dodatkowych przykanalików, jednakże dokonano tego na wniosek zainteresowanych osób. Ponadto zrezygnowano z budowy odcinka kanału [...] - [...] oraz z odcinka kanału [...] - [...]. Powyższe zmiany zostały zakwalifikowane jako nieistotne zarówno przez projektanta jak i inspektora nadzoru inwestorskiego oraz kierownika budowy. Natomiast powiatowy organ nadzoru budowlanego, po zapoznaniu się z dokumentacją załączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy uznał, iż brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu do złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy, a tym samym w ocenie [...]WINB należy uznać, iż zgodził się z dokonaną kwalifikacją odstępstw.

Pismem z dnia 30 grudnia 2015 r. W. W. i T. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając, że [...]WINB podejmując decyzję oparł się jedynie na stanowisku inspektora nadzoru budowlanego, który ocenił odstępstwa od zatwierdzonego projektu jako nieistotne. W pozostałym zakresie podnosząc zarzuty tożsame z tymi, które znalazły się w treści odwołania.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 1 lipca 2016r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że odstępstwo od projektu, które ma istotny wpływ na sposób użytkowania działki oraz zakres realizowania prawa własności, powinno być zakwalifikowane jako istotne odstępstwo. Natomiast w niniejszej sprawie organy nie poczyniły w tym zakresie własnych ustaleń.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących przychylił się do argumentacji zawartej w skardze wniesionej przez W. W. oraz wnosił i wywodził jak w piśmie procesowym z dnia1 lipca 2016r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm. dalej: " k.p.a."), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organ winien dokonać oceny mocy i wiarygodności każdego dowodu oraz wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 107 k.p.a. uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszło do naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...]r., którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie realizacji dodatkowych przykanalików kanalizacji sanitarnej na działkach o nr 2 i 1. Zdaniem organów orzekających w sprawie inwestycja polegająca na budowie sieci kanalizacji sanitarnej zrealizowana została z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże były to odstępstwa nieistotne o czym ma świadczyć stanowisko kierownika budowy.

Zgodnie z treścią art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz.1409 z późn. zm.), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ust. 5 art. 36a stanowi natomiast, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

- zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, prezentowany jest pogląd, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Podkreśla się, że to, czy w danym wypadku odstępstwo, mimo, że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 art. 36a, ma charakter istotny, zależy od okoliczności danej sprawy. Wskazuje się też w orzecznictwie, iż z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność, czy w danej sytuacji dokonane przez inwestora odstąpienie zostanie uznane za istotne czy nieistotne, wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i art. 5 Prawa budowlanego, w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1375/11, z dnia 13 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2527/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Kr 535/11 dostępne na: www.orzeczeniansa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż zakwalifikowanie przez organy odstępstw dokonanych w toku budowy kanalizacji sanitarnej w dzielnicy Popielów jako nieistotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego ocenić należy jako co najmniej przedwczesne. Zauważyć bowiem trzeba, że uzasadnienie decyzji sprowadza się w zasadzie jedynie do przytoczenia stanowiska orzecznictwa w zakresie kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu oraz powołania się na stanowisko projektanta, inspektora nadzoru inwestorskiego oraz kierownika budowy, którzy przyjęli, że dokonane odstępstwa mają charakter nieistotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Tymczasem orzekając w przedmiocie istnienia odstępstw od zatwierdzonego projektu organ nie może poprzestać wyłącznie na ustaleniu okoliczności wskazanych przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. O tym, jaki dane odstępstwo ma charakter winien bowiem decydować całokształt okoliczności konkretnego przypadku. Obowiązkiem organu jest przeprowadzenie szczegółowych rozważań celem ustalenia, czy stwierdzone odstępstwo ma w realiach rozpoznawanego przypadku charakter istotny, czy też nieistotny. Cecha ta winna znajdować uzasadnienie w dodatkowych jeszcze okolicznościach, rzutujących na charakter stwierdzonej zmiany. Kwalifikacja stopnia odstąpienia musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji i wartości wyrażonych w art. 4, 5 i 9 prawa budowlanego. O zakwalifikowaniu przedstawionych przez inwestora zmian decyduje bowiem specyfika planowanej przez niego inwestycji oraz zakres i rodzaj planowanego odstępstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1375/11, CBOSA).

Warto przy tym zaznaczyć, że art. 36a nie przewiduje swoistej gradacji, która umożliwia zmianę charakterystycznego parametru w części inwestycji. Nie wskazuje, iż określona zmiana o charakterze niewielkim (np. o kilkadziesiąt centymetrów) już taką zmianą nie jest. Gdyby zamiarem ustawodawcy było określenie jakiejkolwiek tolerancji odnośnie do wskazanych w art. 36a ust. 5 parametrów, to uczyniłby to wprost, tak jak to robił w § 14 ust. 2 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455), według którego przy realizacji sieci uzbrojenia terenu dopuszczalne jest odstępstwo od uzgodnionego projektu nieprzekraczające 0,30 m dla gruntów zabudowanych lub 0,50 m – dla gruntów rolnych i leśnych, przy zachowaniu przepisów regulujących odległości między poszczególnymi obiektami budowlanymi. W przypadku inwestycji liniowych, do których zaliczyć należy budowę kanalizacji sanitarnej istotny jest zakres objęty projektem zagospodarowania terenu, o który mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy, a więc usytuowanie, obrys, układ projektowanego obiektu i charakterystyczne jego elementy, wymiary, rzędne i wzajemne odległości ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012r. sygn. akt II SA/Gl 352/12).

Poza tym dokonanie kwalifikacji przez projektanta nie ma charakteru wiążącego ani dla organów administracji architektoniczno-budowlanej, ani dla nadzoru budowlanego. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań, a ewentualne szkody poniesione na skutek takiej nieprawidłowej kwalifikacji odstąpienia mogą stać się podstawą do ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych inwestora wobec projektanta.

W rozpoznawanej sprawie organy winny były zatem w szczególności ustalić ponad wszelką wątpliwość w jakim zakresie zmieniły się parametry zrealizowanej sieci kanalizacyjnej, nie ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że doszło do korekty tras oraz przykanalików. Ponadto powinny były ustalić jaki wpływ miały te zmiany na możliwość zagospodarowania działki oraz czy ograniczały i w jakim zakresie sposób korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Winny również odnieść się do argumentów skarżącej, dotyczących braku zgody właścicieli działek na zmiany w zakresie budowy nowych przykanalików. W każdym przypadku charakter danego odstąpienia winien być wnikliwie oceniony przez organ prowadzący postępowanie, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia, inaczej bowiem może zostać ocenione konkretne odstąpienie w zależności od charakteru obiektu budowlanego i jego całkowitych rozmiarów.

W rozpoznawanej sprawie takiej szczegółowej oceny charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu zabrakło, zatem przyjęcie, że odstępstwa były nieistotne nastąpiło przedwcześnie, bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

Ujawnione naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r. z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a.