Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński (spr.), , Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę -

Minister Zdrowia decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję z dnia [...] maja 2016 r. o odmowie udostępnienia L. P. informacji publicznej.

Podstawę wydania decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, ze zm.)

W uzasadnieniu decyzji Minister Zdrowia wskazał, co następuje:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wnioskodawca wystąpił do Ministra Zdrowia o udostępnienie mu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, oświadczenia o stanie majątkowym M. B. - Dyrektora [...], według stanu na dzień [...] grudnia 2015 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. organ odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej, wskazując na art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze. zm.). Organ nawiązał do wyroku WSA z dnia 23 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 677/14 i zaznaczył, iż M. B. - Dyrektora Departamentu [...] nie wyraził zgody na ujawnienie jego oświadczenia o stanie majątkowym.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, wnioskodawca wskazał na fakt posiadania przez niego ważnego poświadczenia bezpieczeństwa, wydanego na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182., poz. 1288, ze zm.), co w jego ocenie, stanowi brak przeszkód do ujawnienia przez organ żądanego oświadczenia o stanie majątkowym. Ponadto zarzucił, iż ograniczenie prawa do informacji publicznej, zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister podzielił w całości argumentację zawartą w poprzedzającej decyzji.

Polemizując z zarzutami środka odwoławczego, organ wskazał, iż w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanowiona została zasada, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. To ograniczenie, stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, dotyczy informacji zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym, które stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

Błędna jest argumentacja wnioskodawcy, iż posiadanie ważnego poświadczenia bezpieczeństwa, upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych, uprawnia go do wglądu do oświadczenia o stanie majątkowym. Art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi, iż informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. We wniosku brak jest informacji o tym, aby oświadczenie o stanie majątkowym było wnioskodawcy niezbędne do ww. czynności. Zatem wnioskodawca nie spełnia przesłanek art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji publicznych.

Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1749/14 - nikt nie może domagać się udostępnienia informacji niejawnych, nawet jeśli posiada poświadczenie bezpieczeństwa do odpowiedniej klauzuli, jeżeli informacja taka nie jest niezbędna do wykonywania pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych.

L. P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W konkluzji skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi odwołał się do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślił, iż skarżący daję rękojmię zachowania tajemnicy w zakresie dostępu do informacji niejawnych oznaczonych klauzulą "poufne" a udostępnienie do wglądu oświadczenia majątkowego funkcjonariusza publicznego, które jest zastrzeżone klauzulą "zastrzeżone" nie narusza interesów Państwa w zakresie bezpieczeństwa i obronności kraju, ani nie zakłóca funkcjonowania organu w zakresie ochrony informacji niejawnych. Wskazał także na brak konsekwencji organu, który swoje oświadczenia majątkowe ujawnia a niniejszą decyzją odmawia ujawnienia oświadczeń podległych mu funkcjonariuszy publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego, co wynika z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (art. 61 ust. 3). Obywatelskie prawo do informacji nie ma zatem charakteru bezwzględnego. Ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa).

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości, podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, pracodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samych granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę w wolności konstytucyjnej obywatela przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności).

Zasady te zostały rozwinięte w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez określenie trybu i zasady dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazanie podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych oraz przykładowego wskazania przedmiotu informacji publicznych.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu a żądane przez skarżącego informacja - oświadczenie majątkowe osoby piastującej funkcję Dyrektora Departamentu [...] stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy do stosowania w niniejszej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sporna jest natomiast zasadności odmowy udostepnienia tej informacji na podstawie art. 5 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W myśl natomiast art. 5 ust. 1 powyższej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Natomiast zasady i obowiązek składania oświadczeń majątkowych przez określone osoby został uregulowany w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Ustawa ta jest wcześniejsza od ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś jej celem jest ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, w rozumieniu przepisów o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, oraz przez sędziów Trybunału konstytucyjnego (art. 1 ustawy). Zatem jej celem nie jest upublicznienie tych oświadczeń. Oświadczenia majątkowe stały się informacja publiczna na skutek orzecznictwa sądów administracyjnych – porównaj np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2014 r. sygn.. akt II SA/Wa 677/14 oraz powszechnego uznawania dych dokumentów za informacje publiczną.

Dyrektorzy departamentów w urzędach naczelnych podlegają przepisom tej ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (art. 2 pkt 2 ppkt a).

W art. 10 ust. 1 ustawy zawarto informację co powinno stanowić treść rzeczonego oświadczenia, natomiast w ust. 3 wskazano, iż "Informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba uprawniona, zgodnie z ust. 4, 5 lub 6, do odebrania oświadczenia może je ujawnić pomimo braku zgody składającego oświadczenie. Oświadczenie przechowuje się przez 6 lat."

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie treść tego przepisu oraz norma art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w niniejszej spawie decydująca.

W niniejszej sprawie M. B. - Dyrektora Departamentu [...] nie wyraził zgody na ujawnienie jego oświadczenia o stanie majątkowym. Natomiast skarżący jako jedyny powód do żądania dostępu do tego oświadczenia, w ramach szczególnie uzasadnionego przypadku, wskazał fakt dysponowania poświadczeniem bezpieczeństwa o klauzuli "poufne", czyli wyższej niż klauzula "zastrzeżone".

Zatem mając na uwadze treść art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister Zdrowia słusznie odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie tylko trafnie powołano powyższe przepisy, ale dokonano trafnej ich subsumpcji.

Wobec skorzystania przez osobę pełniącą funkcję Dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie z prawa odmowy ujawniania oświadczenia majątkowego oraz wobec wykazania przez skarżącego, jako jedynej szczególnej przyczyny uzasadniającej dostęp do tego oświadczenia majątkowego - fakt legitymowania się przez niego poświadczeniem bezpieczeństwa o klauzuli "poufne" - brak jest w niniejszej spawie szczególnych okoliczności, które mogły by stanowić o możliwości udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej, bez naruszenia norm art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 10 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnej.

Fakt objęcia rzeczonego oświadczenia majątkowego klauzulą "zastrzeżone" wynika wprost z treści art. 10 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Natomiast odnośnie drugiej, wskazanej w tym przepisie przesłanki umożliwiającej udostepnienie powyższego dokumentu – "szczególnie uzasadnionego przypadku", w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ prawidłowo wskazał, iż posiadanie ważnego poświadczenia bezpieczeństwa, upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych, nie uprawnia skarżącego do wglądu do oświadczenia o stanie majątkowym. Art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych stanowi, iż informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. We wniosku brak jest informacji o tym, aby oświadczenie o stanie majątkowym było wnioskodawcy niezbędne do ww. czynności. Zatem wnioskodawca nie spełnia przesłanek art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji publicznych. Trafnie w tym aspekcie sprawy organ przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1749/14 – "nikt nie może domagać się udostępnienia informacji niejawnych, nawet jeśli posiada poświadczenie bezpieczeństwa do odpowiedniej klauzuli, jeżeli informacja taka nie jest niezbędna do wykonywania pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela powyższą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzega wskazaną w skardze niejednolitość praktyki i uregulowań prawnych w zakresie jawności oświadczeń majątkowych.

Przypomnieć tu warto, iż oświadczenie o stanie majątkowym dotyczy majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. W szczególności powinno ono zawierać informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego, a ponadto o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, oraz dane dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji w spółkach lub spółdzielniach, o których mowa w art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Członkowie korpusu służby cywilnej (ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 ze zm.) zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, które je do tego zobowiązują, nie mogą:

- być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego;

- pracować lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność;

- być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych;

- być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą;

- posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek;

- prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.

Zgodnie z przepisami nie są jawne oświadczenia m.in.: prezydenta, premiera, ministrów (i sekretarzy, podsekretarzy stanu), dyrektorów departamentów czy sędziów i prokuratorów. Stanowią one tajemnicę prawnie chronioną. Ich ujawnienie zależy więc od woli ujawnienia tych dokumentów przez samych zainteresowanych. Oświadczenia takie są zamieszczane na stronie BIP dopiero, gdy osoba, która je złożyła, wyraziła na to pisemną zgodę.

Obecnie wiele osób, zobowiązanych ustawowo do składania oświadczeń o stanie majątkowych, ujawnia je dobrowolnie. Ta praktyka stosowana jest często przez radnych, burmistrzów, wójtów czy prezydentów miast.

Ustawowa jawność takich oświadczeń jest także wprowadzana do niektórych pragmatyk służbowych.

Jednakże dopóki obowiązuje norma art. 10 ust. 3 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, nadająca tym oświadczeniom kategorie informacji niejawnej, objętej klauzula "zastrzeżone", udostępnienie takich oświadczeń jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunków wskazanych w powyższym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się wydania zaskarżonej oraz ją poprzedzającej decyzji z naruszeniem prawa, które skutkowałoby ich uchyleniem albo stwierdzeniem nieważności i dlatego na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.