Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2025 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. G. z dnia [...] stycznia 2025 r. w zakresie nieujawnienia liczby pacjentów mniejszej niż pięć, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz M. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. M. G.(zwany dalej "Skarżącym") zwrócił się [...] stycznia 2025r. do Ministra Zdrowia (zwane dalej "Zobowiązanym") w trybie dostępu do informacji publicznej o przekazanie danych na temat amputacji kończyn z podziałem na płeć, wiek kończynę poddaną amputacji w latach 2019-2024.

2. Zobowiązany pismem z [...] stycznia 2025r. przekazał Skarżącemu plik w formacie PDF zawierający dane dotyczące liczby pacjentów, u których sprawdzono procedury słownika [...] zawarte w ramach podrozdziału: [...] "[...]" poddaną amputacji, ujęte w tabeli. Zestawienie obejmowało okres od [...].01.2019r. do [...].11.2024r.

Zobowiązany wskazał, że z uwagi na konieczność ochrony danych wrażliwych, w przypadkach gdy liczba pacjentów, u których sprawozdano ww. procedury była mniejsza niż pięć (<5), co potencjalnie mogłoby podważyć ich anonimowość, nie ujawniono dokładnej liczby.

Zobowiązany przeprosił za opóźnienie w realizacji wniosku.

3. Skarżący w piśmie z [...] kwietnia 2025r. wskazał, że choć doszło do przekazania danych o amputacjach, o które wnosił, to były w formacie pdf, który jest praktycznie niemożliwy lub bardzo trudny do obróbki oraz "z zakryciem" dokładnej liczby amputacji (do <5). Skarżący podniósł, że [...] stycznia 2025r. wysłał odpowiedź na pismo z [...] stycznia 2025r., prosząc o dane w formacie edytowalnym (csv lub xlsx) oraz z dokładnymi liczbami amputacji. Skarżący wyjaśnił, że grupy wieku mogą być większe (np. 3- albo 5-letnie), ale do rzetelnej analizy konieczna jest znajomość dokładnej liczby zabiegów.

4. Zobowiązany w piśmie z [...] kwietnia 2025r. wyjaśnił, że po [...] stycznia br. do Departamentu Lecznictwa MZ nie wpłynęła żadna korespondencja związana z ww. wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. Podniósł też, że skoro Skarżący w ww. wniosku nie określił szczegółowo sposobu i formy udostępnienia żądanych danych, to przekazano je zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p."), tzn. w formacie zapewniającym możliwość kopiowania, wydruku lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.

Zobowiązany, odnosząc się do prośby z [...] kwietnia 2025r. załączył plik w formacie MS Excel, zawierający uprzednio udostępnione dane. Wyjaśnił też, że na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczył dostęp do danych, gdy liczba pacjentów, u których sprawozdano ww. procedury była mniejsza niż pięć (<5), z uwagi na potencjalną możliwość ich identyfikacji.

5. Skarżący w piśmie z [...] kwietnia 2025r. wezwał Zobowiązanego do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 16 u.d.i.p. i wyjaśnił, że termin na jej wydanie wynosi maksymalnie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Organ pozostaje w bezczynności, którą to, w przypadku dalszego jej niewydania zgodnie z ww. przepisami, może skontrolować Sąd administracyjny.

6. Zobowiązany w piśmie z [...] kwietnia 2025r. wskazał, że Skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] stycznia 2025r. nie określił szczegółowo sposobu i formy udostępnienia żądanych danych, dlatego przekazano je [...].01.2025r., zgodnie z art. 12 ust. 2 u.d.i.p., w formacie zapewniającym możliwość kopiowania, wydruku lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Udostępnienie ww. informacji wymagało pozyskania danych z podmiotu zewnętrznego (NFZ), więc [...] stycznia 2025r. powiadomiono Skarżącego o przedłużeniu terminu przekazania informacji objętych ww. wnioskiem. Organ wskazał też, że [...] kwietnia 2025r. przesłano Skarżącemu plik w formacie MS Excel, zawierający dane uprzednio.

Skarżący w kolejnym wniosku zażądał przetworzenia dostępnej informacji publicznej "Grupy wieku mogą być większe (np. 3- albo 5-letnie), ale do jakiejkolwiek rzetelnej analizy konieczna jest znajomość dokładnej liczby zabiegów", nie wskazując dlaczego, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przetworzenie informacji publicznej w takim zakresie byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wobec tego dane zostały udostępnione formie nieprzetworzonej.

Organ uznał, że pozostanie bez rozpatrzenia wystąpienie Skarżącego z [...] kwietnia 2025r., bo nie znajduje pokrycia w rzeczywistości.

7. Skarżący pismem z [...] maja 2025r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Zobowiązanego, zarzucając naruszenie: a) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez błędne jego zastosowanie i niezrealizowanie w całości wniosku o udostępnienie informacji; b) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - przez błędne jego zastosowanie i zakwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej, c) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, w sposób i formie w nim wskazanych, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący w uzasadnieniu po przedstawieniu stanu sprawy wskazał, że pismo z [...] kwietnia 2025r., wbrew ocenie organu, nie stanowiło ponownego wniosku o udostępnienie informacji, ale było doprecyzowaniem poprzedniego wniosku z [...] stycznia 2025. Żaden spośród argumentów przywołanych przez organ w piśmie z [...] kwietnia 2025r. nie zasługuje na aprobatę, a posłużenie się nimi świadczy o nieznajomości prawa i przepisów u.d.i.p. Niezrozumiałe jest powoływanie się na potrzebę przetworzenia informacji i konieczność wykazania istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu objętych żądaniem danych. Informacje w formacie edytowalnym zostały bowiem udostępnione, a spór koncentruje się wyłącznie wokół niewydania decyzji odmownej mimo ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy w takiej formie. Minister nie wydając decyzji o odmowie udostępnienia informacji popadł w stan bezczynności, którego nie naprawił pomimo podjęcia próby polubownego rozwiązania sporu po wystosowanym wezwaniu do wydania decyzji. Organ w piśmie z [...] kwietnia 2025 r. powołuje się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale czyni to zwykłym pismem, które nie posiada cech decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji, z powołaniem na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji. Zachowanie organu powinno być uznane za rażące naruszenie prawa i stanowczo potępione. Jak trafnie podkreśla się w literaturze i orzecznictwie, o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa mowa jest wówczas, gdy naruszenie jest oczywiste, znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione racjonalnego uzasadnienia (tak T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 149, teza 14 i przywołany tam judykat). Co więcej, jak trafnie rozstrzygnął NSA utrzymując w mocy orzeczenie sądu I instancji, od pewnej kategorii organów należy oczekiwać większej staranności w rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie informacji: "postępowaniu organu można zarzucić rażące naruszenie prawa. Wprawdzie organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi. Wezwał go, choć niewątpliwie z przekroczeniem terminu, do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanej informacji. Jednak, biorąc pod uwagę, że zobowiązanym do udzielenia informacji był organ administracji rządowej, któremu zasady udzielania informacji powinny być znane, w szczególności zaś terminy procedowania wniosków. Wystosowanie do skarżącego wezwania półtora miesiąca po jego wpływie do organu przemawia o rażącym naruszeniu przez organ prawa. Chociaż po wpływie skargi i niezwłocznie po upływie wyznaczonego skarżącemu terminu, sprawa została załatwiona, to jednak te okoliczności nie wpływają na ocenę zachowania organu" (zob. wyrok NSA z 10.10.2024r., III OSK 519/24, LEX nr 3771552 utrzymujący w mocy wyrok WSA w Gliwicach z 7.11.2023 r., III SAB/Gl 243/23, LEX nr 3630068). Zobowiązanym jest Minister Zdrowia, który dysponuje potężnym aparatem organizacyjnym umożliwiającym rozpatrywanie wniosków o udostępnienie informacji. Z uwagi na jego pozycję w strukturze administracji państwowej, powinien być traktowany jako podmiot szczególnie zobowiązany do prawidłowego stosowania przepisów u.d.i.p. Uchybienie polegające na niewydaniu decyzji odmownej stanowi błąd co do absolutnych fundamentów reżimu informacji publicznej; uchybienie to nie dotyczy kwestii skomplikowanej, nietypowej lub budzącej spory w orzecznictwie, ale stanowi naruszenie jednego z najbardziej podstawowych przepisów ustawy. Skarżący podjął próbę polubownego rozwiązania sporu, wyjaśniając konieczność wydania decyzji odmownej. Organ zlekceważył to i nie wydał decyzji, bez uargumentowania stanowiska i ograniczając się do krótkiego stwierdzenia o rzekomej bezprzedmiotowości wezwania - pozostawiając do domysłu, na jakich podstawach oparł tę tezę. Niewydając decyzji odmownej organ uniemożliwił jej zaskarżenie do Sądu lub skorzystanie z instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bez konieczności angażowania Sądu do rozpoznania skargi na bezczynność. W związku z tym zasadne jest wymierzenie organowi grzywny, która zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów ma charakter nie tylko represyjny, ale również prewencyjny. Naruszenie przez Ministra podstawowego obowiązku, lekceważenie próby polubownego rozwiązania sporu i przedłużanie postępowania skłaniają do refleksji, że wyłącznie konsekwencje finansowe mogą przyczynić się do zmiany w działaniu podmiotu skarżonego w przyszłości.

8. Zobowiązany w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga okazała się częściowo zasadna.

2. Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935, zwana dalej "P.p.s.a."), stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć ponadto na względzie art. 1-2 u.d.i.p., które kształtują prawo do informacji publicznej, zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z ww. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo art. 21 u.d.i.p.

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) ww. organ w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2008r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) ww. organ przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p. - nie podejmuje w terminie wskazanym ww. przepisie stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2013r. sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) ww. organ udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy wprawdzie zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z 27 marca 2012r., sygn. akt I OSK 156/12).

Obowiązkiem Sądu w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest w pierwszej kolejności zbadanie czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócono się, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

4. Zdaniem Sądu w sprawie nie budzi wątpliwości, że Zobowiązany – Minister Zdrowia - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Sąd zauważa ponadto, że pojęcie informacji publicznej zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia niektóre kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu, a tym samym legalnej definicji tego pojęcia. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie odwołuje się do pojęcia sprawowania władzy publicznej, lecz do pojęcia sprawy publicznej, przez co nadaje ona pojęciu informacji publicznej znacznie szersze znaczenie.

W ocenie Sądu, żądane przez Skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej, co nie było w sprawie kwestionowane, gdyż wiązały się z ochroną zdrowia.

5. Sąd, mając powyższe na względzie, jak również biorąc pod uwagę czynności podejmowane przez Zobowiązanego po wniesieniu przez Skarżącego ww. wniosku o udzielenie ww. informacji publicznej z [...] stycznia 2025r., wskazuje, że Zobowiązany dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku ale jedynie w części – nieujawnienia liczby pacjentów mniejszej niż pięć, u których przeprowadzono procedury opisane we wniosku. Wprawdzie w odpowiedzi na ww. wniosek Skarżącego z [...] stycznia 2025r. Zobowiązany powołał się w tym zakresie na konieczność ochrony danych wrażliwych, gdyż ujawnienie danych mogłoby potencjalnie podważyć ich anonimowość, jak równie w kolejnym piśmie skierowanym w związku z uzupełnieniem ww. wniosku, wskazał właściwy przepis – art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który umożliwia odmowę udostępnienia danych - tym niemniej nie sposób uznać, że pismo skierowane do Skarżącego [...] stycznia 2025r. oraz kolejne pismo z [...] kwietnia 2025r. stanowiły o wydaniu decyzji administracyjnej. Taka decyzja nie została wydana do dnia wyrokowania przez Sąd, tym samym należało uznać, że choć odpowiedź organu miała miejsce, po przedłużeniu terminu w trybie art. 13 u.d.i.p., to w terminie nie doszło do rozpatrzenia sprawy we właściwej formie.

W tym kontekście zasadne było zobowiązanie przez Sąd Ministra Zdrowia, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z [...] stycznia 2025r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy sentencji wyroku).

6. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie było to jednak działanie o charakterze rażącym, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013r. sygn. akt II OSK 468/13).

7. W sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu Zobowiązanego, który w terminie z art. 13 u.d.i.p. wyjaśnił Skarżącemu przyczyny, dla których niemożliwe było udostępnienie żądanej przez Skarżącego części informacji, choć uczynił to w nieprawidłowej formie. Organ odpowiadał ponadto na wszystkie pisma kierowane przez Skarżącego w związku z ww. wnioskiem z [...] stycznia 2025r. Podejmowane przez Zobowiązanego działania nie wskazują zatem na rażący charakter bezczynności, choć nie są one zadawalające w sprawie. Tym samym nieuzasadnione było żądanie Skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu, na mocy art. 151 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu nieuzasadniona była również skarga, co do formatu udostępnionych danych. Rację bowiem miał Zobowiązany, wskazując w kierowanych do Skarżącego pismach, że skoro Skarżący w ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie określił szczegółowo sposobu i formy udostępnienia żądanych danych, to przekazano je - zgodnie z art. 12 ust. 2 u.d.i.p. - w formacie zapewniającym możliwość kopiowania, wydruku lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Ponadto należy stwierdzić, że Zobowiązany uwzględnił postulat Skarżącego zawarty w uzupełnieniu pierwotnego wniosku w piśmie z [...] kwietnia 2025r., przesłał Skarżącemu dotychczas udostępnione pliki w nowym formacie - MS Excel. Powyższe wskazuje na potrzebę oddalenia skargi również w tym zakresie, stosownie do art. 151 P.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku).

8. O zasądzeniu na rzecz Skarżącego od Zobowiązanego kosztów postępowania (punkt czwarty sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego wpis od skargi (100 zł).