Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skarg R. P. oraz A. W., J. M., L. K., M. P., M. E. i M. R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. W., J. M., L. K., M. P., M. E. i M. R. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Administracji i Spraw Wewnętrznych utrzymał w mocy postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej we wsi [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości, stanowiącej integralną część decyzji.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] wystąpili A. W., J. M., L. K., M. P., M. E. i M. R. We wniosku wskazano, że orzeczeniem z dnia [...] marca 1947 r. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] stwierdził, że nieruchomość ziemska "[...] " gminy [...], powiatu [...], własność H. E., o obszarze ogólnym [...] ha [...] m2, w tym użytków rolnych [...] ha [...] m2, oraz nieruchomość ziemska "[...] ", gminy [...], powiatu [...], własność R. E., o obszarze ogólnym [...] ha [...] m2, w tym użytków rolnych [...] ha [...] m2, nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r. uchylono orzeczenie z dnia [...] marca 1947 r. i jednocześnie uznano, że nieruchomość ziemska [...] o obszarze [...] ha [...] m2, w tym [...] ha [...] m2 użytków rolnych, własność R. E., położona w gminie [...], pow. [...], podlega przejęciu na cele reformy rolnej.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1949 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w części dotyczącej nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...].

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją wystąpili Wójt Gminy [...] w imieniu Gminy [...] oraz Starosta [...] w imieniu Skarbu Państwa.

Dodatkowo Starosta [...] w imieniu Skarbu Państwa wystąpił z wnioskiem o zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie powyższy wniosek został wycofany.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., w części dotyczącej nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej we wsi [...] w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości, stanowiącej integralną część decyzji.

Nawiązując do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Starostę [...], Minister wskazał, że w dniu [...] sierpnia 1939 r. została zawarta w [...] pomiędzy R. E. i jego bratem H. E. umowa przeniesienia własności nieruchomości położonej we wsi [...] gmina [...], o powierzchni [...] ha [...] m2.

Z treści wniosku Starosty [...] z dnia 23 czerwca 2015 r. wynika, iż w dniu 19 czerwca 2015 r. Starosta [...] skierował pozew do Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzenie nieważności umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia [...] sierpnia 1939 r. W ww. pozwie strona skarżąca wskazała, iż orzeczenie sądu w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej umowy przesądzi o tytule prawnym Skarbu Państwa do nieruchomości położonej w [...], obejmującej wówczas łącznie [...] ha [...] m2.

Zarządzeniem z dnia [...] lipca 2015 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] postanowił o zwrocie wniesionego pozwu. Następnie Skarb Państwa - Starosta [...], pozwem z dnia 29 lipca 2015 r. ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1939 r.

Pismem z dnia 30 września 2015 r., Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa poinformowała, że w dniu 28 września 2015 r. złożony został do Sądu Okręgowego w [...] pozew o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] sierpnia 1939 r. dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości położonej we wsi [...] gmina [...] o powierzchni [...] ha [...] m2.

Zdaniem Ministra kluczowe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest ustalenie czyją własnością była nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r.

W przedmiotowej sprawie za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kluczowe dla niniejszego postępowania, Minister uznał postępowanie sądowe dotyczące stwierdzenia nieważności umowy przeniesienia własności nieruchomości położonej we wsi [...] gmina [...], o powierzchni [...] ha [...] m2, z dnia [...] sierpnia 1939 r. Powyższe zagadnienie prawne, które ujawniło się w toku postępowania, dotyczy w ocenie Ministra istotnej dla niniejszej sprawy przesłanki, bowiem umowa przeniesienia własności oddziałuje na ustalenia dotyczące stanu prawnego i ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania. Umowa przeniesienia z dnia [...] sierpnia 1939 r. była podstawą uznania niepodpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w efekcie wpływała na stan nieruchomości w dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. Minister dodał, że okoliczność związana z przeniesieniem własności nieruchomości nie może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej; bez wątpliwości istnieje natomiast związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej a wspomnianym zagadnieniem wstępnym.

Minister wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostanie podjęte z urzędu lub na wniosek strony po ustaniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania, tj. po przedłożeniu prawomocnego postanowienia sądu.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zawieszenia postępowania złożyli A. W., J. M., L. K., M. P., M. E. i M. R. oraz R. P.

Minister Administracji i Spraw Wewnętrznych ponownie rozpatrując sprawę niniejszą przywołując treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził, że istotnym elementem instytucji zawieszenia postępowania w trybie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (dot. np. stwierdzenia nieważności), a zagadnieniem wstępnym.

Zdaniem Ministra umowa przeniesienia własności oddziałuje na ustalenia dotyczące stanu prawnego i ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania. Okoliczność związana z przeniesieniem własności nieruchomości nie może zostać oceniona we własnym zakresie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Odnosząc się do kwestii oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku Gminy [...] o zawieszenie postępowania sądowego w sprawie zbadania legalności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r., w związku z toczącym się przed Sądem Okręgowym w [...] postępowaniem o stwierdzenie nieważności umowy z dnia [...] sierpnia 1939 r., Minister zauważył, że powyższy wyrok nie dotyczył wniosku Gminy [...] o zawieszenie niniejszego postępowania i nie jest wiążący do rozpatrzenia ww. wniosku.

Skargi na postanowienie Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: A. W., J. M., L. K., M. P., M. E. i M. R. oraz R. P.

W skargach zaskarżonemu postanowieniu zarzucono obrazę art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że powództwo Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa nie jest zagadnieniem wstępnym odnośnie komunalizacji mienia, gdyż skutkiem takiego powództwa nie będzie konwalidacja postępowania komunalizacyjnego. W ocenie skarżących sprawa cywilna o stwierdzenie nieważności przedwojennego aktu notarialnego nie jest w sprawie komunalizacyjnej prejudykatem.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 29 września 2016 r. sprawy ze skargi R. P. o sygn. akt I SA/Wa 1186/16 oraz A. W., J. M.. L. K., M. P., M. E. i M. R. o sygn. akt I SA/Wa 1187/16 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargi należy uznać za zasadne.

Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest orzeczeniem o charakterze procesowym, co powoduje, że zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie odnosi się do kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ musi tym samym ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11).

Inaczej mówiąc, zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma znaczenie dla prowadzonej sprawy administracyjnej wówczas, gdy ma charakter prawny i dotyczy rozstrzygnięcia istotnej dla prowadzonej sprawy przesłanki, bez rozstrzygnięcia której organ prowadzący postępowanie nie może rozpatrywać prowadzonej sprawy (podjąć dalszych czynności procesowych, ocenić w sposób wszechstronny całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego) i wydać decyzji. Zagadnieniem wstępnym dla danej sprawy są przede wszystkim otwarte przed innym organem bądź sądem zagadnienia prawne stanowiące brakujący element sprawy indywidualnej odnoszący się do sfery podmiotowej lub przedmiotowej prowadzonej sprawy. Związek zagadnienia wstępnego z prowadzoną sprawą musi być bezpośredni, a więc tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji, której organ w sprawie głównej nie może ominąć wykorzystując własne kompetencje.

W ocenie Sądu, wskazywane przez Ministra Administracji i Spraw Wewnętrznych w zaskarżonym postanowieniu zagadnienie nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnienie ważności umowy z dnia [...] sierpnia 1939 r. nie miało w rozpoznawanej sprawie charakteru rozstrzygającego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1887/15 przyszły wyrok Sądu Okręgowego w [...], nawet w przypadku ustalenia, że ww. umowa była nieważna w momencie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z 1944 r., może mieć jedynie znaczenie w kwestii ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego orzeczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] marca 1947 r. Pogląd ten Sąd w składzie orzekającym podziela. W związku z tym zdaniem Sądu wyrok sądu powszechnego dotyczący nawet ewentualnego stwierdzenia nieważności umowy przeniesienia własności z dnia [...] sierpnia 1939 r. nie ma żadnego znaczenia na obecnym etapie postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja orzekająca o niepodpadaniu nieruchomości stanowiących przedmiot decyzji komunalizacyjnej pod działanie dekretu o reformie rolnej. Z tych samych przyczyn nie ulegnie zmianie krąg stron niniejszego postępowania ani stan prawny nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 819/12 w sytuacji istnienia sporu czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy o reformie rolnej, ustalenia winny być czynione nie w postepowaniu dotyczącym komunalizacji mienia, a w postępowaniu szczególnym przewidzianym w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Sąd zwraca uwagę, że związek przyczynowo-skutkowy istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Nie można bowiem pominąć tego, że zasadą naczelną postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania w sposób szybki i ekonomiczny (art. 12 § 1 k.p.a.). Zasadą jest zatem prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie toku postępowania np. poprzez jego zawieszenie. Gdyby przyjąć szerokie rozumienie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak tego chce Minister, wówczas doszłoby do swoistego paraliżu procesowego w prowadzonej przez organ sprawie. Inicjowanie przez strony o spornych interesach nowych postępowań czy to administracyjnych czy to sądowych wprowadziłoby stan permanentnego zawieszenia postępowania, mimo ustalonego stanu prawnego umożliwiającego zakończenie sprawy w sprawie prowadzonej przez organ.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.