Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Województwa Opolskiego – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 30 lipca 2018 r., nr GL.ZUO.3.470.770.2018.SK w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Województwa Opolskiego – Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu kwotę 190 zł (sto dziewięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Informacją roczną z dnia 11 lipca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "PGWWP" lub "organ"), na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566, z późn. zm.- dalej jako "Pw") ustalił Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Opolu (dalej jako "Zarząd Dróg" lub "skarżący") za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 94,37 zł, za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. W informacji podano, że opłata związana jest z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 23 stycznia 2018 r. i została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 Pw i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), dalej jako "rozporządzenie".

W złożonej reklamacji skarżąca podniosła, że kwestionowana opłata roczna została naliczona na podstawie decyzji z dnia 23 stycznia 2018 r., która "nie została wdrożona", co wynika z faktu, że realizacja zadania objętego tą decyzją r., tj. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 414 na odcinku Lubrza – Prudnik w km 52+748 do 54+601" nie została jeszcze rozpoczęta. Tym samym opłatę naliczono bezzasadnie.

Decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. PGWWP określił skarżącemu, za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 94 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia 21 stycznia 2018 r. udzielono skarżącemu pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w ramach zadania "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 414 na określonych odcinkach oraz na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi wojewódzkiej". Ta decyzja stała się ostateczna z dniem 20 lutego 2018 r. i obowiązuje do dnia 31 stycznia 2018 r.

Organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 Pw oraz ust. 3 pkt 7 tej ustawy stwierdzając, że zgodnie z tym ostatnim przepisem usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Opłata stała jest naliczana na podstawie zakresu korzystania z wód, do czego uprawnia obowiązujące pozwolenie wodno-prawne, a nie na podstawie faktycznego korzystania z wód. Wynika to z treści art. 271 ust. 2, 3, 4 i 5 Pw, który nie wyłącza obowiązku naliczania opłaty stałej w sytuacji, gdy przedsięwzięcie nie zostało jeszcze zrealizowane. Zatem bez względu na realizację przedsięwzięcia podmiot podlega opłacie stałej. Fakt ten wpływa na brak obowiązku ponoszenia opłaty zmiennej, ale nie ma znaczenia przy określaniu opłaty stałej.

Zarząd Dróg bezspornie posiada pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi do rzeki Lubrzanka wylotem W1 w ilości Qmax = 431,40 m³/h, co oznacza, że zgodnie z art. 298 ust. 1 Pw obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne nawet w przypadku niezrealizowania inwestycji. Opłata, zdaniem organu, stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska do przyjęcia zasobów wód opadowych i roztopowych w ilości określonej w pozwoleniu wodnoprawnym.

Wysokość opłaty stałej określono na podstawie art. 271 ust. 4 pkt 1 Pw i § 6 rozporządzenia, tj. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł/dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych określonej w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 431,40 m³/h i wynoszącej po przeliczeniu 0,11983333 m³/s.

W złożonej do tut. Sądu skardze Zarząd Dróg wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

- art. 267 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 3a, art. 270 ust. 1 i ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3a i ust. 4 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 1 i 6 Pw przez ich błędne i niewłaściwe zastosowanie skutkujące naliczeniem skarżącemu opłaty stałej za usługi wodne za okres od 20 lutego do 31 grudnia 2018 r. , a nadto naruszenie art. 7 ustawy z dnia Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. ) dalej jako "K.p.a." poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że przepis art. 298 ust. 1 Pw kreuje powinność opłaty stałej za "korzystanie z usługi wodnej" – co stanowi realizację zasady "korzystający/zanieczyszczający płaci", wynikającej z art. 9 ust. 1 Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000 – dalej wskazywanej jako Dyrektywa Ramowa). Pozwolenie wodnoprawne z 21 stycznia 2018 r. zostało wydane dla potrzeb inwestycji drogowej (przebudowy drogi) a przede wszystkim uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej przez Wojewodę Opolskiego.

Żaden przepis ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie nakłada obowiązku uiszczenia opłaty stałej tylko za sam fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego, wprost przeciwnie, przepisy tej ustawy ściśle wiążą obowiązek tej opłaty z faktycznym korzystaniem z usługi przez dany podmiot. Wyraźnie wynika to z brzmienia art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Pw i również przepisy art. 270 ust. 11 i art. 272 ust. 1 pkt 3 lit. a) Pw wprost wskazują na wystąpienie sytuacji "odprowadzania wód opadowych i roztopowych" co oznacza, że musi wystąpić zdarzenie faktyczne w postaci odpływu wód z drogi publicznej do rowu lub kanalizacji deszczowej.

Za prawidłowością stanowiska strony przemawia liczne orzecznictwo sądów administracyjnych - np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 lipca 2018 r., II SA/Ol 343/18. Poglądy tam wywiedzione mają wprost zastosowanie do stanu faktycznego tej sprawy, a skarżący w reklamacji wyraźnie wskazał, że jeszcze nie przystąpił do realizacji inwestycji, nie wystąpił więc skutek w postaci odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Przedmiotowa inwestycja zostanie rozpoczęta pod koniec 2018 r., dopiero po zakończeniu robót wystąpi korzystanie z usługi wodnej w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu podniósł, że skarżący korzysta z usługi wodnej w związku z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 21 stycznia 2018 r., na podstawie którego uzyskał uprawnienie do wprowadzania wód opadowych i roztopowych. Zgodnie zatem z art. 298 pkt 1 Pw został zobowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne. Jak wynika z art. 35 ust. 1 P.w, usługą wodną jest samo tylko zapewnienie możliwości korzystania z wód. Opłata stała jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, czyli każdy podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym jest obowiązany do ponoszenia opłaty stałej za usługi wodne wynikające z danego pozwolenia. Opłata stała stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska naturalnego do przyjęcia wód opadowych i roztopowych określonych w wydanym pozwoleniu wodnoprawnym. Ma ona niejako abonamentowy charakter. Zdaniem organu, nie są skuteczne zarzuty skarżącego wskazującego na brak zrealizowania robót (inwestycji drogowej), z którymi wiąże się faktyczne odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż ta okoliczność nie ma znaczenia w tej sprawie, w której istotny jest tylko fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego będącego decyzją ostateczną i wykonalną; to od uprawnionego podmiotu zależy realizacja robót. Niemniej jednak już z chwilą, gdy pozwolenie wodnoprawne jest ostateczne, skarżący taką możliwość korzystania z usługi wodnej posiada. Gdyby zamiarem ustawodawcy było powiązanie obowiązku uiszczenia opłaty stałej z faktem wykonania urządzeń wodnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, dałby temu wyraz w tekście ustawy. Zdaniem organu, obowiązek uiszczenia opłaty stałej wiąże się tylko z istnieniem w obrocie prawnym decyzji – pozwolenia wodnoprawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "P.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Uregulowania prawne dotyczące rozpatrywanej kwestii spornej, czyli zasadności naliczenia przez organ opłaty stałej z tytułu korzystania przez skarżącego z usługi wodnej, są następujące.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Pw usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego, zwykłego, oraz szczególnego korzystania z wód.

W myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 tej ustawy, usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Stosownie do art. 268 ust. 1 Pw, opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za:

1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) odprowadzanie do wód:

a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast;

b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast.

Według art. 270 ust. 11 Pw, opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Jak stanowi art. 271 ust. 4 pkt 1 Pw, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód.

W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii zasadności naliczenia opłaty stałej w sytuacji, gdy urządzenie mające służyć odprowadzaniu wód, którego dotyczy pozwolenie wodnoprawne nie zostało wykonane, a co za tym idzie nie występuje sytuacja faktycznego wprowadzania do wód - wód opadowych ani roztopowych.

Podstawę ustalenia wysokości opłaty w niniejszej sprawie stanowił art. 271 ust. 4 Pw i § 6 rozporządzenia RM z 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód.

W związku z tym organ, ustalając opłatę za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych, przyjął jednostkową stawkę opłaty w wysokości 2,50 zł, ilość dni w roku – 365 oraz maksymalny zrzut określony w pozwoleniu wodnoprawnym z 21 stycznia 2018 r. wynoszący po przeliczeniu 0,11983333 m³/s.

Przepisy ustawy Prawo wodne nie dostarczają prostej odpowiedzi na pytanie o moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód -wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe zweryfikowanie stanowiska zajętego w niniejszej sprawie przez organ wymaga kompleksowego przeanalizowania przepisów ww. ustawy odnoszących się do powyższych kwestii w świetle uwarunkowań prawodawstwa unijnego.

Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego ww. Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. Odniesienie do niej znalazło się w uzasadnieniu do projektu ustawy Prawo wodne, gdzie stwierdzono, że ta Dyrektywa podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 Pw, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 Pw, jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 Pw). W taki sam sposób nazwano tę usługę wodną w art. 35 ust. 3 pkt 7 Pw stanowiącym zamknięty katalog usług wodnych Stosownie do art. 270 ust. 11 tej ustawy opłata za wskazane usługi wodne składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Zawarta w przywołanym powyżej art. 35 ust. 1 ww. ustawy definicja, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód odpowiada, w odniesieniu do celu usług wodnych, definicji zawartej w art. 2 pkt 38 Dyrektywy Wodnej, zgodnie z którą usługi wodne oznaczają wszystkie usługi, które gospodarstwom domowym, instytucjom publicznym lub każdej działalności gospodarczej umożliwiają korzystanie z wód w określony sposób.

Jak wynika z powyższych przepisów, definicja usług wodnych, z której nie wynikają wyraźnie kryteria pozwalające na zakwalifikowanie określonego korzystania z wód jako usługi wodnej, wymaga każdorazowego sprawdzenia, czy spełnione są kryteria określone w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne, czyli cel usług wodnych, oraz czy dane korzystanie można zaliczyć do katalogu usług z art. 35 ust. 3 ww. ustawy.

W ocenie Sądu, treść art. 35 ust. 3 pkt 7 Pw wyraźnie wskazuje, że usługa w postaci odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych jest immanentnie związana z istnieniem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo istnieniem systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Konsekwencją tego jest regulacja zawarta w art. 268 ust. 1 pkt 3 Pw wskazująca równie dobitnie, że obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych.

Wskazana regulacja prawna pozwala na wyprowadzenie wniosku, że o ile rzeczywiście ta opłata wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłatowego do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41), a także w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 297/2018, LEX nr 2528477, z 25 lipca 2018 r. sygn. akt SA/Gd 295/2018, LEX nr 2527917, z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 325/2018, LEX nr 2525248).

Z powyższego wynika wniosek, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż możliwość korzystania z takiej usługi, zgodnie z ustawą Prawo wodne, aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód.

W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 Pw obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Przy analizie tej normy prawnej nie sposób również pominąć, że z jej brzmienia wprost wynika, iż obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty.

Zdaniem Sądu, o ile zatem pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Tego rodzaju wykładnia przepisów ustawy Prawo wodne odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z tej ustawy, a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 Pw) oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w braku urządzeń wodnych, które ujmowałyby wody opadowe lub roztopowe.

Wskazana wykładnia omawianych przepisów ustawy Prawo wodne uwzględniać również musi charakter opłat za usługi wodne, które są daninami publicznymi, a za takie, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uważa się świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22; L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskie, Komentarz. Tom II, LEX/el. 2016). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa. Wobec tego stosowanie przepisów zobowiązujących do uiszczania opłat za usługi wodne nie może prowadzić do tego, ażeby opłaty te stały się instrumentem nadmiernego fiskalizmu. System opłat za usługi wodne został, zgodnie z Dyrektywą Wodną, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, co oznacza, że ma tylko za zadanie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają podmioty. Równocześnie, wskazany charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Podkreślić bowiem należy, że decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że wobec braku precyzji ustawodawcy zastosować należy interpretację najmniej korzystną dla zobowiązanego z tytułu tej opłaty i dążyć do jak najwcześniejszego ustalenia zaistnienia takiego obowiązku. Takiemu kierunkowi interpretacji sprzeciwia się zasygnalizowany już powyżej charakter norm Prawa wodnego nakładających obowiązek uiszczenia opłat stałych za usługi wodne, które w istocie stanowią daninę publiczną. Klasyfikację tę potwierdza treść art. 300 P.w., który z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skłania to do wniosku, że również przy wykładni analizowanych przepisów należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego.

Uwzględnić też trzeba regułę interpretacyjną zakazującą pomijanie niektórych fragmentów normy prawnej, a zatem należy uwzględnić wszystkie jej elementy (B. Brzeziński - Podstawy wykładni prawa podatkowego Gdańsk 2008 str. 62). Użyte w art. 268 i art. 271 Pw sformułowanie "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód" daje podstawę do stwierdzenia, że nałożenie obowiązku uiszczania opłat może nastąpić dopiero w przypadku rozpoczęcia realizacji uprawnienia do odprowadzania wód - tak rozumieć należy bowiem określenie "odprowadzanych". Jednoznacznie wskazuje ono bowiem na czynność trwającą – a przy tym dodatkowo ma to być "odprowadzanie" w ściśle określony, wskazany przez ustawodawcę sposób – czyli za pomocą systemów kanalizacji deszczowej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy,

że z reklamacji oraz z treści skargi wynika, że Województwo Opolskie Zarząd Dróg Wojewódzkich uzyskało od Wojewody Opolskiego pozwolenie wodnoprawne w dniu 21 stycznia 2018 r. w ramach zadania "Rozbudowa drogi wojewódzkiej na odcinku Lubrza-Prudnik w zakresie: 1) wykonania urządzeń wodnych oraz 2) w zakresie szczególnego korzystania z wód na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia drogi wojewódzkiej nr 414 na ww. odcinku do rzeki Lubrzanka wylotem W1 i do rowu przydrożnego wylotem W2 przy określeniu wartości: Qmaxr, Qmaxh i Qśrd. Skarżący podniósł w skardze, że przedmiotowa inwestycja nie doszła do skutku gdyż znajduje się dopiero na etapie postępowania przetargowe (na rozprawie jego pełnomocnik oświadczył, że dopiero wyłoniono wykonawcę robót). Ponieważ z powodu trwających procedur, niezależnych od strony lecz wymaganych dla tego przedsięwzięcia inwestycja nie została nawet rozpoczęta, wody opadowe i roztopowe nie są odprowadzane do wód, gdyż system kanalizacji deszczowej nie został wybudowany. A zatem urządzenia służące do odprowadzania wód, określone w pozwoleniu wodnoprawnym z 21 stycznia 2018 r., nie powstały.

Taki stan faktyczny czyni nietrafnym – w relacji do przedstawionego powyżej sposobu wykładni przepisów ustawy Prawo wodne mających w sprawie zastosowanie - stanowisko organu, iż opłata stała związana jest wyłącznie z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, a jedynie opłata zmienna zależna jest od okoliczności faktycznych, tj. czy adresat pozwolenia faktycznie realizuje usługę wodną nim objętą. W sytuacji, gdy system kanalizacji deszczowej, za pomocą którego wody roztopowe i opadowe mają być wprowadzone do wód, nie istnieje, brak jest podstaw do pobierania opłaty stałej, bowiem nie istnieje urządzenie wodne tworzące system kanalizacji deszczowej otwartej bądź zamkniętej, które można byłoby uznać za pełniące funkcję, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 3 Pw.

Jednakże wynikający z akt sprawy przedłożonych Sądowi przebieg postępowania a także treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazują, że ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia organ ograniczył wyłącznie do ustalenia istnienia pozwolenia wodnoprawnego, zaniechał analizy okoliczności wynikających z jego treści, a nade wszystko bardzo szczątkowo odniósł się do zarzutów podniesionych w reklamacji i nie wyjaśnił okoliczności w niej wskazywanych. Nie sposób nie dostrzec, że braki postępowania dowodowego wynikały z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia. W konsekwencji organ nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Pomimo bowiem tego, że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak określił opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych do wód za okres od stycznia 2018 r. do grudnia 2018 r. Nie zbadał bowiem, czy w rzeczywistości wystąpiły przesłanki niezbędne do zastosowania art. 268 ust. 1 pkt 3 i 274 ust. 4 pkt 1 Pw oraz § 6 rozporządzenia, przedwcześnie stosując ich dyspozycję do stanu faktycznego, który nie odpowiadał okolicznościom wypełniającym hipotezę tego przepisu.

Wobec twierdzeń podnoszonych przez skarżącego organ winien najpierw zweryfikować jego twierdzenia co do kwestii istnienia urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Obowiązek wykazania tych okoliczności znajduje oparcie w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., z treści których wynika, że ustalenia organów administracji winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego. W przeciwnym wypadku ustalenia należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wydania decyzji. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. Wyniki oceny materiału dowodowego muszą mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika wprost z art. 107 § 3 K.p.a. Sąd administracyjny może bowiem ocenić legalność stanowiska organu dopiero, gdy zostanie ono przedstawione w wyczerpujący sposób w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodać należy, że na zasadzie art. 7 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek rozważyć i wyjaśnić całościowo stan faktyczny i prawny sprawy, szczególnie w aspekcie twierdzeń podnoszonych przez stronę.

Końcowo wskazać należy – choć wobec przedstawionych powyżej rozważań ma to znaczenie drugoplanowe – że organ błędnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż opłatę ustalił stosując iloczyn stawki 2,50 zł na dobę 1m³/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni oraz określoną w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalną ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych wynosząca po przeliczeniu 0,11983333 m³/s. Tymczasem pozwolenie wodnoprawne stało się prawomocne z dniem 20 lutego 2018 r., co oznacza że nie można było uwzględnić ilości 365 dni.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku.

Ponownie rozpatrując reklamację strony organ obowiązany będzie uwzględnić wszystkie przedstawione powyżej uwagi odnoszące się do wykładni przepisów prawa materialnego przytoczonych powyżej w uzasadnieniu wyroku i stosownie do jej wyników zbada – poprzez zażądanie od strony stosownej dokumentacji potwierdzającej, bądź nie, istnienie wskazanych wyżej urządzeń wodnych – czy istnieją podstawy faktyczne do ustalenia takiej opłaty.