Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 maja 2009 r. sprawy ze skargi R. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 04 września 2008 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. W. z dnia 16 lipca 2008 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę [...],- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga

Decyzją z dnia 16 lipca 2008 r. Wójt Gminy G. W., powołując się na treść art. 59 ust.1, art. 61 ust.1, pkt 1 i ust.5 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. Ś. o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 2 elektrowni wiatrowych o mocy po 600 kW, na działce oznaczonej Nr ewid. [...], położonej w miejscowości G. W., odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla powyższej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rozpoznając wniosek po raz pierwszy, decyzją z dnia 10.04.2008 r. również odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ale decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławczy w Kaliszu decyzją z dnia 27.05.2008r. i sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ winien rozważyć możliwość wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ podtrzymał stanowisko, że budowę przedmiotowych elektrowni wiatrowych nie można zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także innych ustaw, w szczególności ustawy Prawo energetyczne, tak więc sprawa, stosownie do wniosku inwestora, winna być rozpoznawana na podstawie art. 59 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 do ust.5 tej ustawy.

Organ ustalił, że działka objęta wnioskiem oraz działki przylegające w promieniu około 800 m są wolne od zabudowy. Teren ten jest użytkowany rolniczo, a najbliższa zabudowa mieszkaniowo-zagrodowa usytuowana jest od strony północnej oraz wschodniej w odległości około 800 m. Od strony południowej, w odległości około 1000 m realizowana jest stacja przekaźnika telefonii cyfrowej. Zdaniem organu powyższe ustalenia wskazują, że nie jest zachowana zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy, a odnosząc się do art. 61 ust. 2 w/w ustawy, organ wskazał, że poprzednio obowiązujący plan miejscowy nie przewidywał na danym terenie ani w otoczeniu żadnych inwestycji produkcyjnych; teren ten był przeznaczony pod uprawy polowe wraz z rozproszoną zabudową zagrodową.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.Ś., domagając się uchylenia zaskarżonej i wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia 4 września 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji co do braku podstaw do uznania planowanej inwestycji za inwestycję celu publicznego, powołując się na przepisy art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1-9b ustawy o gospodarce nieruchomościami i wskazując, że elektrownia wiatrowa, służąca do wytwarzania energii nie mieści się w definicji celu publicznego wskazanego w art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu odwoławczego, również ustawa Prawo energetyczne nie kwalifikuje elektrowni wiatrowych jako celu publicznego.

Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi R. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W skardze R.Ś. zarzucił naruszenie art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego planowaną inwestycję należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego, bowiem budowa elektrowni wiatrowej zmierza do podniesienia poziomu udziału energii elektrycznej pochodzącej ze źródeł odnawialnych, co jest korzystne dla społeczeństwa i zgodne z dyrektywą Nr 2001/77/EC Parlamentu Europejskiego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności decyzji sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga okazała się zasadna, chociaż nie z powodów w niej wskazanych.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, należy zauważyć, że niniejsza sprawa administracyjna została wszczęta na wniosek skarżącego żądającego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej. Organ administracji publicznej jest związany treścią wniosku, a więc nie mógł prowadzić postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego. Definicja legalna inwestycji celu publicznego zawarta jest w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Będą to zatem zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Nie może tu wchodzić w grę inwestycja niepowiązana wprost z wprowadzeniem takiego celu w życie. Za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego).

Pojęcie celu publicznego nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można odwoływać się do potocznego, czy ogólnego jego znaczenia. Ustawodawca w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił katalog celów publicznych, do których należą:

1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;

1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;

1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;

2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;

3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;

4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;

5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;

6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych;

6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia przez operatora publicznego powszechnych usług pocztowych, a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;

7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;

8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie i składowanie kopalin stanowiących własność Skarbu Państwa oraz węgla brunatnego wydobywanego metodą odkrywkową;

9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;

9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;

9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;

10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Powyższy katalog celów publicznych ma charakter konkretny i zamknięty w tym sensie, że może celem publicznym być tylko cel expresis verbis wyrażony w art. 6 pkt 1-9, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cel określony jako publiczny w innej ustawie. Ponadto musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów określonych w art. 6 (por. wyrok NSA z 10.10.2000 r., II SA/Kr 1010/2000, ONSA 4/2001, poz. 186). Zatem w myśl ustawy o publicznym charakterze inwestycji decyduje wyłącznie fakt realizacji określonych ustawowo celów, o ile ich realizacja służy interesowi publicznemu na poziomie samorządowym lub krajowym.

Zdaniem Sądu ani art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani przepis ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.), lub innej ustawy nie kwalifikuje elektrowni, w tym elektrowni wiatrowej jako celu publicznego ( por. wyrok NSA z dnia 15.05.2008 r. sygn. akt II OSK 548/07).

Zatem skoro wzniesienie przedmiotowej elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, organ winien był rozważyć czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi przewidziane w art. 61 u.p.z.p., który normuje gospodarowanie przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie wymienionych w nim przesłanek, w tym zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2).

Wyjątkiem od stosowania tej zasady jest inwestycja dotycząca urządzeń infrastruktury technicznej (art. 61 ust. 3).

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji legalnej urządzeń infrastruktury technicznej, ale zdaniem Sądu w tym względzie można odnieść się pomocniczo do definicji zawartej w art. 143 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca zaliczył w tym przepisie do urządzeń infrastruktury technicznej budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Według zaś "Uniwersalnego słownika języka polskiego" Wyd. Naukowe PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, Warszawa 2006 infrastruktura to urządzenia i instytucje usługowe (np. w dziedzinie transportu, oświaty, ochrony zdrowia) niezbędne do należytego funkcjonowania życia społecznego i produkcyjnych działów gospodarki. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30.10.2008 r. sygn. akt II SA/Ke 343/08).

Mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, polegającej na budowie 2 elektrowni wiatrowych służących do produkcji energii elektrycznej, niezbędnej do należytego funkcjonowania społecznego i gospodarczego, zasadnym jest, zdaniem składu orzekającego, zaliczenie tego rodzaju urządzeń do urządzeń infrastruktury technicznej o jakiej mowa jest w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Skoro stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy i stąd Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na uwadze wyrażoną wyżej interpretację prawną wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Orzeczenie w pkt II i III znajduje oparcie w art. 200 i 152 p.p.s.a.

/-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga

MK