Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr LV/443/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wronki w rejonie ulic: Nowa, Aleja Wyzwolenia, Działkowa, Warzywna i Sadowa 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej przewidziano w niej, zgodnie z rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały, poszerzenie drogi 3KDD pod projektowany plac do zawracania samochodów na działce nr [...]; 2. Zasądza od Miasta i Gminy Wronki na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...]zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

IV SA/Po [...]

Uzasadnienie

K. S. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr LV/443/2018 Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. w rejonie ulic: N., Aleja [...], Działkowa, Warzywna i Sadowa, (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2018r, poz. 6866).

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a., o zasądzenie od Burmistrza Miasta i Gminy W. na jego rzecz na podstawie art.200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a.

Organowi administracji, który zatwierdził zaskarżoną uchwałę, zarzucił naruszenie jego interesu prawnego zgodnie z art. 101 §1 ustawy z dnia 08.03.1990r o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 994, dalej: "u.s.g.") polegającego na wydzieleniu z jego działki nr [...] zatoki do zawracania pojazdów o powierzchni 66.4 m2.

Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że ma wątpliwości prawne związane z argumentacją dotyczącą niemożliwości zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez placu do zawracania na ulicy [...] (3KDD) i zastosowaniem §125 punkt 2 "Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r w sprawie warunków, jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie" (Dz. U. 2016 poz. 124, dalej zwanym "rozporządzeniem").

Ponadto skarżący wskazał, że taki projekt placu do zawracania nie uwzględnia bezpieczeństwa ludzi - mieszkańców ulicy oraz gości. Ulica [...] jest pozbawiona chodników i posiada nawierzchnię brukową. Osoba wychodzą z posesji skarżącego na ulicę Sadową lub spacerująca lewą stroną ulicy (w obrębie zatoki) nie będzie widzieć nadjeżdżającego pojazdu ze względu na płot i nasadzenia. Równocześnie osoba kierująca pojazdem, chcąc zawrócić, musi najpierw skręcić w prawo pod samo ogrodzenie (furtkę, bramę), ale jednocześnie nie widzi sytuacji w zatoce. Tym samym istnieje tu niebezpieczeństwo zagrożenia zdrowia lub nawet życia. Dotyczy to przede wszystkim dzieci lub osób starszych. Podobne problemy wystąpią w przypadku wyjazdu z posesji lub garażu (cofania).

Skarżący wskazał również na niezgodność z punktem przytoczonego rozporządzenia w zakresie warunków widoczności na skrzyżowaniach i zjazdach.

Skarżący wskazał, że możliwe są inne rozwiązania, które przedstawił organowi na konsultacjach w dniu 11.07.2018 r. w Urzędzie Miasta i Gminy W.. Skarżący przedstawił propozycję projektu zatoki, która byłaby naturalnym przedłużeniem ulicy [...] (3KDD), usytuowana centralnie, doskonale widoczna i na niezabudowanej działce. Skarżący poinformował, że z jego działki, uprzednio były już wydzielone 4 m na całej szerokości (łącznie ok.88 m2) przy projektowaniu drogi 3KDD (ul. Sadowa). Wynika to z faktu, że działka [...] miała pierwotnie być podzielona na dwie równe działki i sprzedana dwóm różnym osobom przez poprzedniego właściciela. W tym celu z działek [...] wydzielono po 4 metry na przedłużenie ulicy [...] (3KDD), aby mieć dostęp (drogę) do drugiej potencjalnie wydzielonej z 2182 działki. Rodzina skarżącego postanowiła kupić działkę nr [...] w całości i później podzielić, gdy wyniknie taka potrzeba.

Według skarżącego plan zatoki określony w zaskarżonym planie miejscowym oprócz zmniejszenia powierzchni działki zmienia również jej kształt. Działka o kształcie foremnym staje się działką nieforemną, co w sposób istotny zmniejsza możliwości jej zagospodarowania. Linia frontowa z prostej staje się linią łamaną (zygzak) co utrudnia lub wręcz uniemożliwia usytuowanie przesuwnej bramy wjazdowej oraz furtki, nie wspominając o estetyce takiego rozwiązania. Spowoduje to, że działka straci na funkcjonalności i znacząco obniży się jej wartość. Zmienia się również linia zabudowy.

W ocenie skarżącego organ niewłaściwie zastosował §125 punkt 2 Rozporządzenia, jako argument konieczny do zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości; o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym (oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ wskazał, że skarżący do ww. projektu planu złożył uwagi z dnia 18.07.2018r., w których informował o problemach jakie mogą wyniknąć dla niego oraz mieszkańców ul. [...] przy tak zaprojektowanym placu do zawracania (zatoki). Powyższe uwagi nie zostały uwzględnione przez Burmistrza, jak również przez Radę.

Organ odnosząc się do prób negocjacji skarżącego co do treści zaskarżonej uchwały wskazał, że nie negocjuje się treści przepisów prawnych po ich opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym.

Organ wskazał, że § 125 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie nakazuje, aby w wypadkach nieprzelotowego zakończenia drogi wykonać plac do zawracania samochodów.

W ocenie organu nietrafny jest zarzut skarżącego, że projekt placu do zawracania (zatoki) nie uwzględnia bezpieczeństwa ludzi, ponieważ jego zdaniem osoby idące ul. [...] nie będą widzieć nadjeżdżających samochodów ze względu na płoty i nasadzenia, gdyż płoty i nasadzenia znajdują się nie na środku ulicy lub planowanej zatoce, lecz za pasem drogowym. To samo dotyczy cofania z posesji lub garażu, ponieważ w ocenie organu nikt rozsądny tak jak na skrzyżowaniu, tak samo na placu do zawracania samochodów - nie będzie na nie wjeżdżał tyłem, czego zresztą zabrania Prawo o ruchu drogowym.

Skarżący przytoczył też treść § 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia, który stanowi o widoczności wjazdu na drogę. Jego zdaniem nie będzie widoczności przy wjeździe na zatokę. Organ zwrócił uwagę na fakt, że § 113 ust. 7 pkt 2 mówi o wjeździe na drogę, a nie o wjeździe na plac do zawracania samochodów. W ocenie organu samochód wykonujący manewr zawracania na placu do zawracania porusza się z prędkością, która nie jest niebezpieczna dla innych uczestników ruchu lub osób idących ulicą.

Zdaniem skarżącego sens placu do zawracania (zatoki) mija się z celem, gdyż właściciele nieruchomości przyległych do tej zatoki będą na niej parkować swoje samochody i blokować możliwość swobodnego zawracania. Odnosząc się do tego twierdzenia organ zwrócił uwagę na fakt, że Prawo o ruchu drogowym zabrania parkowania na rondach, placach do zawracania samochodów i skrzyżowaniach, a jak to nie pomoże, to gmina jako zarządca ulicy ustawi przed placem do zawracania - znak drogowy, zakaz parkowania.

Organ wskazał, że nie ma racji skarżący, twierdząc, że z projektowanego w planie placu do zawracania wynikają wyłącznie dwie niekorzystne dla niego rzeczy : tj. poszerzenie wjazdu na działkę sąsiednią nr [...], co zwiększy jej wartość oraz powstanie parkingu dla innych pojazdów - jego kosztem w wyniku pomniejszenia wartości jego działki, gdyż:

- działka nr [...] oprócz bezpośredniego połączenia z ul. [...], ma również połączenie bezpośrednie z ul. [...],

- w zatoce nie powstanie parking, ponieważ na placu do zawracania nie wolno będzie parkować pojazdów,

- wartość działki skarżącego nie ulegnie zmniejszeniu, gdyż w przypadku faktycznego wydzielenia z działki skarżącego części gruntu do utworzenia placu do zawracania, gmina zapłaci skarżącemu cenę wynikającą z art. 98 ust. 3 wzw. z art. 97 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2018r., poz. 2204, dalej "u.g.n."), a podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1, można również dokonać na koszt jednostki organizacyjnej, która będzie realizowała cel publiczny, czyli gminy W..

Organ wskazał, że w błędzie jest skarżący twierdząc, że to on poniesie koszty związane z przebudową ul. [...], a więc wykonania placu do zawracania, gdyż poniesie je zarządca tej ulicy, czyli gmina.

Według organu bezzasadnie twierdzi skarżący, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy W. nie ma mowy o potrzebie zmian w strukturze ulic osiedlowych przed zatwierdzeniem planu miejscowego, gdyż nie można studium porównywać do obecnie obowiązujących planów zagospodarowania. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest osobnym, samodzielnym aktem planistycznym wytyczającym kierunki rozwoju przestrzennego na terenie, który obejmuje, stanowiącym podstawę uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego.

Organ wskazał również, że szerokość działki przyjmuje się jako szerokość frontu tej działki.

Skarżący sugeruje, że lokalizacja placu do zawracania, przyjęta w zaskarżonej uchwale spowoduje, że linia frontowa działki z prostej stanie się linią łamaną (zygzak), co jego zdaniem utrudni lub wręcz uniemożliwi usytuowanie przesuwnej bramy wjazdowej oraz furtki, co spowoduje, że działka straci na funkcjonalności i znacząco obniży jej wartość. W ocenie organu ten wywód nie znajduje żadnego uzasadnienia, gdyż przy szerokości działki wynoszącej 22 m. bez żadnych problemów można zainstalować bramę przesuwną i furtkę.

W ocenie organu nie znajduje także żadnego uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że cofnięcie linii zabudowy spowoduje trudne do przewidzenia problemy podczas procesu inwestycyjnego, gdyż plan przewiduje jedną linię zabudowy wzdłuż całej ulicy [...], która umożliwi zabudowę nieruchomości skarżącego, tym bardziej, że na działce skarżącego zaplanowano tylko nieprzekraczalną linię zabudowy, która daje skarżącemu większą swobodę w zabudowie jego działki - w stosunku do działek sąsiednich.

Organ podkreślił, że wyznaczenie placu do zawracania na północnych obrzeżach nieruchomości skarżącego było koniecznością związaną z faktem, że ul. [...] jest drogą nieprzejezdną, której koniec znajduje się na wysokości tej nieruchomości. Pojazdy, które poruszają się po tej drodze muszą mieć możliwość zawracania, a w tym celu najbardziej racjonalne było wyznaczenie placu do zawracania na północnej części nieruchomości zlokalizowanej na końcu nieprzejezdnej drogi, gdyż działki naprzeciwko nieruchomości skarżącego są zabudowane, więc nie można było na nich zlokalizować placu do zawracania. Nie można więc twierdzić, że plac do zawracania został wyznaczony w miejscowym planie w sposób arbitralny i dowolny.

Skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę w piśmie z 03.01.2019r. wskazując, że pierwsza zaprezentowana mapa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej zwanego m.p.z.p. (załącznik nr 1), została przedstawiona 24.01.2018 i skarżący nie zgłaszał do niej żadnych zastrzeżeń. Przedłużenie drogi 1KDW (ul. Sadowa) znajduje się tutaj na wschodniej części działki [...] Natomiast pismo z dnia 24.04.2018 to dokument (propozycja zbiorowa) podpisana przez 29 mieszkańców w celu wprowadzenia w uchwale i projektowanym obszarze m.p.z.p. zapisu o jednolitej zabudowie jednorodzinnej (M2) i jednocześnie sprzeciw wobec możliwości budowy obiektów handlowych lub produkcyjnych o powierzchni 300m2 umieszczonych w przedłożonej uchwale i nie ma związku z przedmiotem skargi. Pierwsze uwagi skarżący zgłosił w dniu 26.04.2018 do drugiej wersji m.p.z.p., która przesuwała drogę 3KDD na zachodnią część działki [...] (przy granicy z jego działką 2182). Ten plan zakładał ścięcie narożników jego działki (dwa trójkąty o wielkości 5x5x7m) w miejscach gdzie znajduje się elektryczna skrzynka zasilająca dom, skrzynka rozdzielcza Telekomunikacji Polskiej, brama przesuwna na jego posesję oraz płot klinkierowy. Dodatkowo zwężono ulicę 3KDD do 6 metrów wzdłuż jego granicy, co jego zdaniem stwarzało zagrożenie przy mijaniu, wjeździe oraz wyjeździe na połączeniu z ulicą Działkową. Ponadto za kilka lat mogłoby wiązać się z dodatkowymi problemami gdyby jednak trzeba było poszerzyć ulicę do 8 metrów - do szerokości ulicy [...], (załącznik nr [...]).

Na rozprawie w dniu 23 maja 2019 r. stawili się skarżący oraz pełnomocnik organu - radca prawny Z. P..

Skarżący wskazał, że wnosi i wywodzi jak w skardze z tym, że precyzując przedmiot zaskarżenia wskazał, iż skarży plan jedynie w części dotyczącej usytuowania spornej zatoki.

Pełnomocnik organu administracji wskazał, że wnosi i wywodzi jak w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie wyjaśnił, że wymiary zatoki określono dla samochodów ciężarowych na potrzeby jeżdżących przedmiotową drogą śmieciarek i ewentualnie także wozów bojowych straży pożarnej. Bez tej zatoki wymienione pojazdy nie miałyby możliwości zawrócenia na ulicy [...]. Na pytanie Sądu: dlaczego nie wyznaczono zatoki na terenie działki nr [...] jak to skarżący uwidocznił na szkicu sporządzonym na stronie 9 skargi, pełnomocnik organu wyjaśnił, że taką propozycję skarżący zgłosił dopiero w skardze dlatego wcześniej nie była ona ujawniana. Wskazał, że pierwotnie rozważano połączenie ulicy [...] przez działkę nr [...], jednak na skutek sprzeciwu skarżącego ostatecznie nie doszło do takiego wytyczenia drogi. Pełnomocnik organu wskazał, że działka nr [...] stanowi własność innej osoby fizycznej i rozważano też możliwość usytuowania na niej placu do zawracania. Pełnomocnik organu nie wiedział, czy urbaniści rozważali lokalizację zatoczki na działce nr [...]. Wskazał, że wie z relacji pracownika organu, który zajmuje się planami miejscowymi, że taki wariant był rozważany, ale od niego odstąpiono, gdyż wiązałoby się to w ingerencję w inną działkę (2183) i koniecznością ścięcia dwóch innych działek (2181,2182).

Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika organu skarżący wyjaśnił, że nie miał zastrzeżeń do wcześniej planowanej lokalizacji drogi-łącznika przy granicy swojej działki nr [...], tylko kwestionował związaną z tym wielkość skosów, który przy jego działce miał mieć wymiary 5 metrów na 5 metrów i jego wykonanie wiązałoby się z koniecznością przeniesienia skrzynek telekomunikacyjnych i elektrycznych co w ocenie skarżącego nie było wykonalne.

Skarżący wnioskował – jeśli idzie o lokalizację zatoki – o możliwie równomierne obciążenie wszystkich sąsiadów w związku z urządzeniem tej zatoki. W ocenie skarżącego gmina wybrała wariant polegający na urządzeniu zatoki wyłącznie kosztem jego działki, aby rzeczywiście prowadzić spór tylko z jednym podmiotem i nie angażować w niego pozostałych sąsiadów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2018r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm, dalej: "u.s.g.") obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rada Miasta i Gminy Wronki nr LV/443/2018 z dnia 30.08.2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W. w rejonie ulic: N., Aleja [...], Działkowa, Warzywna i Sadowa. Uchwałę jako akt prawa miejscowego opublikowano w dniu 10.09.2018r. w Dzienniku Urzędowym Województwa W., pod pozycją [...].

Skarżący jest właścicielem działki we W. przy ul. [...], numer działki 2182 objętej zaskarżona uchwałą, zatem ma legitymację (interes prawny) do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W zaskarżonej uchwale zaplanowano wydzielenie zatoki do zawracania - z części w/w działki skarżącego o powierzchni 56 m2 - przy ogólnej powierzchni tej działki [...] m2, z czym skarżący się nie zgadza.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie wbrew twierdzeniom skarżącego znajdują zastosowanie regulacje rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 02.03.1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r. poz. 124 ze zm.). Sąd podkreśla, że zgodnie z § 195 ww. rozporządzenia: "Przepisów rozporządzenia nie stosuje się do dróg, wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji.". Organ wyjaśnił pismem z 23.04.2019r., że wobec przedmiotowej drogi oznaczonej jako 3KDD nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę, ani nie został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji, przed wejściem w życie rozporządzenia, czyli przed 29 maja 1999 r. Oznacza to, że ww. rozporządzenie mogło mieć zastosowanie.

Ulica [...] jest drogą publiczną, więc mają do niej zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 7 tego aktu prawnego przedmiotową drogę należało zakwalifikować jako drogę publiczną klasy D o charakterze dojazdowym. Zgodnie z § 125 ust. 1 rozporządzenia: w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D (do której należy również ul. [...]) - wykonuje się plac do zawracania samochodów.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest dokonanie oceny, czy zgodne z prawem było zaprojektowanie placu do zawracania samochodów w formie wskazanej w załączniku graficznym do uchwały, zakładającej wykonanie placu poprzez wydzielenie zatoki do zawracania - z części działki skarżącego (nr [...]) o powierzchni 56 m2.

Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy", nie należy jednak rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

Zważyć przy tym należy, że prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym, jako, że doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. I tak dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwaną dalej : u.p.z.p.

Ze względu na to, że z mocy przepisów u.p.z.p. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, dostępny w CBOSA).

W sytuacji zatem, gdy postanowienia planistyczne tak daleko wkraczać będą w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów prywatnych, a jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, to rozważenie konkurencyjnych interesów członków wspólnoty samorządowej i samej wspólnoty winno poprzedzać wnikliwe rozważenie wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem, przeanalizowanie rozwiązań wariantowych i szczegółowe uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych.

Powyższe znajduje potwierdzenie w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., w myśl którego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niewątpliwie upoważniła gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Jednakże ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego.

Niewątpliwe jest w sprawie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości może ograniczać i "naruszać" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Jednakże uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu.

W niniejszej sprawie kluczowe jest to, że organ nie dokonał oceny rozwiązań wariantowych w zakresie projektowanego placu do zawracania pojazdów. Rozważania takie nie wynikają z akt administracyjnych sprawy. Brak jest w uzasadnieniu uchwały rozważań organu dotyczących oceny innych rozwiązań lokalizacji placu do zawracania do drodze [...]

Sąd wskazuje również, że załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały zawiera tabelę z rozstrzygnięciem uwag złożonych do projektu uchwały. W tabeli tej wskazano, że 20 lipca 2018 r. wpłynęła uwaga dotycząca rezygnacji z projektowanej zatoki na ulicy 3KDD, wydzielonej z działki nr [...]. Organ w tabeli wskazał, że zgodnie z § 123 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w przypadku nieprzelotowego zakończenia drogi dojazdowej wykonuje się plac do zawracania samochodów w kształcie kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że takie rozpatrzenie uwagi skarżącego jest niepełne i nierzetelne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że § 125 ww. rozporządzenia składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Zgodnie z § 125 ust. 1 w wypadku nieprzelotowego zakończenia drogi klasy L lub D wykonuje się plac do zawracania samochodów. Natomiast zgodnie z § 125 ust. 2 ww. rozporządzenia plac do zawracania samochodów powinien spełniać następujące warunki:

1) dla samochodów osobowych - mieć promień nie mniejszy niż 6,0 m,

2) dla samochodów ciężarowych - mieć promień nie mniejszy niż 9,0 m lub kształt kwadratu o wymiarach nie mniejszych niż 12,5 m x 12,5 m.

Ponadto zgodnie z § 125 ust. 3 rozporządzenia plac do zawracania samochodów może mieć inne wymiary i kształt w planie, jeśli będą spełnione warunki zawracania samochodów, o których mowa w ust. 2.

Należy więc wskazać, że organ w sposób wybiórczy odniósł się do regulacji § 125 rozporządzenia i wskazał wyłącznie jeden wariant, czyli kształt placu do zawracania jako kwadrat o wymiarach 12,5m x 12,5 m, pomijając zupełnie kwestie rozwiązań alternatywnych. Skarżący o takie alternatywne rozwiązania wnioskował (wbrew twierdzeniom pełnomocnika organu) już na etapie procedury planistycznej, a nie dopiero w trakcie postępowania sądowego. Świadczą o tym chociażby jego wnioski podczas dyskusji publicznej w dniu 11 lipca 2018 r. (k. 415 akt administracyjnych), gdzie m.in. wnioskował o przesunięcie placu do zawracania na działkę nr [...] oraz w piśmie z dnia 18 lipca 2018 r. (k. 477 akt administracyjnych).

Ponadto mimo braku rozważenia przez organ innego rozwiązania projektowanego placu do zawracania, Sąd wskazuje, że zaprojektowany plac nie ma kształtu kwadratu, tylko kształt wielokąta (wraz ze ściętym narożnikiem działki skarżącego). Tym bardziej takie rozwiązanie jest niezgodne z wyjaśnieniem organu wskazanym w załączniku nr [...] do uchwały.

Zaskarżona uchwała w obecnej formie w zasadzie wymyka się kontroli Sądu w zakresie merytorycznej oceny zaprojektowanego placu do zawracania, ponieważ brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia przemawiającego za wskazanym rozwiązaniem projektowym.

Zgodnie z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP") uchybienie zasadom techniki prawodawczej może być zakwalifikowane jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

W ocenie Sądu orzekającego regułą legislacyjną – o ile nie "rudymentarną", to z pewnością bardzo istotną – jest, statuowany w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09; z 25.09.2018 r., II OSK 1666/18 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

Wprawdzie w aktach administracyjnych znajduje się uzasadnienie zaskarżonej uchwały jednakże jest ono lakoniczne i ma charakter ogólny. Odnosi się przede wszystkim do obowiązujących przepisów i wymagań. Pomimo, że przedmiotowy plan obejmuje relatywnie niewielki obszar, co ułatwiało sporządzenie bardziej szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, odnośnie uwag i wniosków mieszkańców jedynie odnotowano fakt ich złożenia i sposób załatwienia. W połączeniu ze wspomnianym wyżej niepełnym i nierzetelnym rozpoznaniem uwag uniemożliwiało to prawidłową kontrolę zasadności lub niezasadności przyjętego w planie usytuowania spornego placu do zawracania.

Zdaniem skarżącego, są możliwe inne propozycje lokalizacji placu do zawracania, określanej przez niego zatoką. Proponuje on, aby usytuować go w większej części na sąsiedniej, niezabudowanej działce nr [...], przy wykorzystaniu części działki nr [...] W ocenie Sądu organ powinien wziąć pod uwagę i ocenić alternatywną propozycję budowy zatoki na ulicy, którą w toku sprawy w aktach administracyjnych przedstawił skarżący i ewentualnie ją uwzględnić lub szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie jest możliwe jej uwzględnienie.

Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku wykorzystania przez organ planistyczny możliwości ograniczenia prawa własności podmiotów prywatnych, decyzja o takim ograniczeniu powinna być szczegółowo uzasadniona (w uzasadnieniu do uchwały lub w załączniku do uchwały), ponieważ w innym przypadku pozbawia się właścicieli poczucia bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (por. wyrok NSA z 9 lutego 2010 r., sygn. II OSK 1959/09, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podkreśla raz jeszcze, że sytuacja, w której postanowienia planistyczne tak daleko wkraczać będą w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów prywatnych, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, powinna być poprzedzona wnikliwym rozważeniem wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem, przeanalizowanie rozwiązań wariantowych i szczegółowe uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych.

W ocenie Sądu o naruszeniu posiadanego przez skarżącego interesu prawnego, mającego swe oparcie w przepisie art.140 k.c. (prawo własności) - świadczy zaprojektowanie placu do zawracania na drodze 3KDD częściowo na terenie nieruchomości należącej do skarżącego (nr [...]) z pominięciem wariantów alternatywnych.

Skarżona uchwała wprowadzając tego typu postanowienia w kwestii zagospodarowania nieruchomości skarżącego, narusza interes prawny skarżącego, gdyż niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącemu prawo własności (art.140 k.c.), a które jak to już wyżej Sąd zauważył, podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów dotyczących parkowania pojazdów w zatoce Sąd uznał je za bezzasadne. Kwestie te regulowane są przez przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ ma rację, że w przypadku faktycznego wydzielenia z działki skarżącego części gruntu do utworzenia placu do zawracania, gmina zapłaci skarżącemu cenę wynikającą z art. 98 ust. 3 w zw. z art. 97 ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r., poz. 2204), a podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 97 ust. 3 pkt 1, można również dokonać na koszt jednostki organizacyjnej, która będzie realizowała cel publiczny, czyli gminy W.. W błędzie jest również skarżący twierdząc, że to on poniesie koszty związane z przebudową ul. [...], a więc wykonania placu do zawracania, gdyż poniesie je zarządca tej ulicy, czyli gmina.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącego, przekroczyła granice władztwa planistycznego w takim stopniu, który w ocenie sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej przewidziano w niej, zgodnie z rysunkiem planu stanowiącym załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały, poszerzenie drogi 3KDD pod projektowany plac do zawracania samochodów na działce nr [...].

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, jak orzekł w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.