Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej oddala skargę

I.

Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ustalił dla [...] (dalej jako Spółka, Skarżąca) opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000zł (sto dwadzieścia pięć tysięcy złotych) z tytułu budowy wolnostojącego nośnika reklamowego o nr [...], usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...] w [...].

II.

Pismem z dnia 24 października 2016 r. Spółka wystąpił do Wojewody [...]z wnioskiem o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej w części (90%) oraz rozłożenie zapłaty pozostałej części na 2 raty płatne w terminie 30 i 60 dni od uprawomocnienia się rozstrzygnięcia w tym zakresie. Spółka wskazała, iż domaga się pomocy de minimis, zaś opłata legalizacyjna jest znacznie zawyżona i przewyższa dochodowość reklam umieszczanych na danych nośniku oraz wartość samego nośnika.

III.

Po uzupełnieniu przez Stronę braków formalnych wniosku, Wojewoda [...] , decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], znak: [...]:

- odmówił umorzenia ustalonej opłaty legalizacyjnej w części,

- rozłożył zapłatę należności z tytułu opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł na 20 miesięcznych rat, jednocześnie ustalając opłatę prolongacyjną w łącznej wysokości 6.449 zł.

W uzasadnieniu organ I instancji skrupulatnie ocenił aktualną sytuację majątkową wnioskodawcy oraz wyjaśnił z jakich względów umorzenie opłaty legalizacyjnej nie jest możliwe, zaś w to miejsce dopuszczalne jest rozłożenie jej na raty.

Wskazał, iż z dołączonych do wniosku rachunków zysków i start oraz bilansów wynika, iż działalność gospodarcza Skarżącej na przełomie 5 lat choć miała wahania, to jednak wykazywała zysk:

- w 2012 r. - 9.219.000 zł,

- w 2013 r. - 8.275.000 zł,

- w 2014 r. - 17.084.000 zł,

- w 2015 r. - 16.595.000 zł,

- w 2016 r. - 26.705.186,21 zł

W okresie 5 analizowanych lat zobowiązania długoterminowe Spółki wykazują tendencje spadkowe, zaś ona sama posiada aktywa obrotowe w łącznej wysokości 112.588.121,55 zł.

W powyższej sytuacji nie ma podstaw - zdaniem Wojewody - do umorzenia należności, zaś interes Spółki przemawia za tym, aby rozłożyć ją na raty.

IV.

W odwołaniu do powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie, a także o sporządzenie opinii przez biegłego rzeczoznawcę na okoliczność wartości rynkowej nośnika reklamowego oraz jego rentowności (dochodowości).

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 67a § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej również jako P.b.) poprzez brak umorzenia należności we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że umorzenie opłaty legalizacyjnej leży w interesie publicznym. Należność jest znacznie zawyżona, odbiegając od innych opłat i kar administracyjnych, a także od wartości inwestycji, czy zysku jaki ona przynosi i zupełnie nie jest współmierna z nakładem pracy jaki wiąże się z legalizacją samowoli budowlanej. Wniesienie opłaty legalizacyjnej w kwocie 125.000 zł stanowić będzie wydatek kilkukrotnie większy od wartości obiektu budowlanego (reklamy). Ponadto reklama ta przynosi dochód w wysokości ok. 5-6 tys. zł, co oznacza, że opłata legalizacyjna stanowi odpowiednio ok. 20-25 krotność średniorocznego dochodu. Tym samym dopiero po ok. 20-25 latach reklama "spłaci" wydatek poniesiony na jej legalizację. W opinii Skarżącej, tak wysoka opłata legalizacyjna w demokratycznym państwie prawa za zalegalizowanie obiektu, który ostatecznie nie narusza żadnych norm prawnych stanowi o przekroczeniu przez ustawodawcę zasady proporcjonalności.

V.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

Organ odwoławczy w pełni podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji Wojewody [...] , przyjmując je jako własne. Jeszcze raz podkreślił, iż sytuacja majątkowa Spółki nie uzasadniała przyznania pomocy poprzez umorzenie, nawet w części, opłaty legalizacyjnej.

Wysokość tej opłaty oblicza się wedle ustalonego w ustawie Prawo budowlane wzoru. Sposób ustalania opłaty legalizacyjnej może powodować sytuację, w której wysokość opłaty przekroczy wartość obiektu w związku z budową którego została ustalona. Jednakże przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie było orzekanie o sprawiedliwości czy słuszności odpowiednich regulacji Prawa budowlanego, lecz rozważenie zasadności przyznania ulgi w spłacie należności. Z tego też względu nieuzasadnione było także występowanie o sporządzenie opinii przez biegłego rzeczoznawcę na okoliczność wartości rynkowej nośnika reklamowego oraz jego rentowności (dochodowości).

Poza właściwością organu pozostaje też rozstrzyganie o ewentualnym przekroczeniu przez ustawodawcę zasady proporcjonalności w konstrukcji opłaty legalizacyjnej, która nie podlega egzekucji administracyjnej, a stan zgodności z prawem może zostać osiągnięty poprzez rozbiórkę obiektu budowlanego, dla legalizacji którego taką opłatę ustalono.

VI.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a. w związku z:

1) art. 67a § 1 pkt 2 i 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak umorzenia opłaty legalizacyjnej w zakresie wnioskowanym przez Skarżącą,

2) art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność wartości rynkowej nośnika reklamowego oraz jego rentowności.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty sformułowane wcześniej w odwołaniu od decyzji Wojewody [...], skupiające się na nieadekwatnej wysokości opłaty legalizacyjnej do poziomu zawinienia Spółki oraz do wartości samowolnie postawionej budowli.

VII.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VIII.

Skarga jest oczywiście bezzasadna.

Na wstępie należy podkreślić, iż niniejsza sprawa dotyczy kontroli postępowania w przedmiocie udzielenia Stronie ulgi w spłacie zobowiązań publicznoprawnych. Nie dotyczy ona natomiast, czego zdaje się nie dostrzegać Skarżąca, kontroli legalności nałożenia opłaty legalizacyjnej objętej wnioskiem o jej umorzenie. Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny tak prawidłowości działań Wojewody i Ministra, jak i dla oceny skuteczności zarzutów sformułowanych w skardze.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 67a § 1 pkt 2 i 3 Ordynacji podatkowej zgodnie z którym, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek bądź też umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Stosownie bowiem do art. 49c ust. 1 P.b. do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie.

Treść powołanego przepisu wskazuje, iż decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej lub rozłożenia jej na raty jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis prawa umożliwia organowi administracyjnemu dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia, w zależności od ustalonych okoliczności sprawy. Decyzja w tym zakresie nie może być jednakże dowolna, ponieważ winna ją poprzedzać dokładna analiza stanu faktycznego, w tym sytuacji majątkowej czy osobistej wnioskodawcy. W ramach tak poczynionych ustaleń organ może przystąpić do zbadania, czy w sprawie występuje ważny interes strony lub interes publiczny uzasadniający przychylenie się do wniosku.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne akty administracji publicznej, jednakże zakres sprawowanej kontroli jest inaczej ukształtowany. Kontrola sądowa takich decyzji zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji oraz czy organ nie przekroczył granic uznania i czy odpowiednio uzasadnił swoje stanowisko.

Kontrola decyzji uznaniowej wymaga sprawdzenia, czy jej wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz dostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego pod kątem przesłanek do umorzenia bądź rozłożenia na raty należności. Sąd kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego - nie jest dowolna.

Istotą uznania administracyjnego jest to, że ustawodawca wprowadzając pojęcie nieostre, niedookreślone, przerzuca na organ administracji publicznej konieczność wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią, zależną od poczynionych ustaleń. W konsekwencji organ jest zobligowany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a co za tym idzie - w tym konkretnym przypadku - do rozważenia istnienia "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego" w kontekście wniosku stron.

W orzecznictwie wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych nie jest on w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych. Właściwy organ, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, ustala czy z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów wynika jego ważny interes, tj. czy zaszły nadzwyczajne zdarzenia losowe lub wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. Ponadto przyjmuje się, że aby można było mówić o "ważnym interesie podatnika" na gruncie konkretnego stanu faktycznego, wnioskodawca musiałby wykazać przed organem, że z uwagi na ww. okoliczności, które zachwiały podstawami jego egzystencji, nie jest w stanie uiścić ustalonej opłaty legalizacyjnej.

Z kolei za "interes publiczny" należy uznać respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. W tak pojmowanym interesie mieści się dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność ochrony dochodów państwa oraz możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych. W tak pojmowanym interesie publiczny należy umieścić taką sytuację, w której np. w przypadku spłaty zaległości podatkowych (w tym przypadku ustalonej opłaty legalizacyjnej) zaszłaby konieczność korzystania przez podatnika z pomocy społecznej lub doszłoby do jego bankructwa, narażającego inne podmioty bądź nawet Skarb Państwa (pośrednio bądź bezpośrednio) na straty.

Rozpoznając niniejszą sprawę organy w sposób wyjątkowo precyzyjny ustaliły sytuację majątkową Skarżącej za okres 5 lat poprzedzających złożenie wniosku. Analiza przeprowadzona w tym zakresie nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż zaszły okoliczności uzasadniające przyznanie ulgi poprzez umorzenie 90% należności. Wobec wykazywania znacznych zysków oraz posiadania stosownych środków zabezpieczających funkcjonowanie Spółki jako swoisty "ukłon" organu I instancji należy również traktować rozłożenie tej należności na raty. W sprawie nie zachodził zatem ważny interes podatnika.

Słusznie także organy uznały, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka interesu publicznego. Uzyskanie ulgi jest odstępstwem od zasady równości, gdyż na mocy decyzji indywidualnej zobowiązany zostaje zwolniony z obowiązku świadczenia wynikającego z ustawy. Skoro sytuacja finansowa Skarżącej jest na tyle dobra i stabilna, że pozwala na poczynienie oszczędności w środkach pieniężnych (na kapitały zapasowe), nie należy przerzucać ponoszenia odpowiedzialności na budżet państwa. W interesie publicznym leży realizowanie należności publicznoprawnych, tym bardziej iż dotyczą one podmiotu, który z brakiem poszanowania prawa rozpoczął proces inwestycyjny, z którego osiąga - jak wykazano - stałe i wysokie dochody. Poza wyjątkowymi i szczególnymi wypadkami nie można zdaniem Sądu dopuścić do powstania społecznego przekonania, że naruszenie przepisów Prawa budowlanego nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych, bowiem wszelkie należności z tego tytułu powstałe można będzie umorzyć.

Końcowo Sąd zauważa, iż w niniejszej sprawie argumenty niekonstytucyjności tak ponoszenia obowiązku jak i wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej nie mogą zostać w ogóle badane. Kwestie tego rodzaju strona mogła podnosić w ramach zażalenia na postanowienie o ustaleniu tej opłaty, zaś po negatywnym rozstrzygnięciu w ramach skargi kierowanej do sądu administracyjnego.

Z podobnych względów, na tle niniejszej sprawy, znaczenia w sprawie nie ma dysproporcja pomiędzy wysokością ustalonej opłaty legalizacyjnej, a dochodami uzyskiwanymi ze spornego obiektu jak i jego wartość. Kwestie te są irrelewantne w niniejszym postępowaniu. Strona może w każdej chwili rozebrać samowolnie wykonany nośnik reklamowy w pełni unikając opłaty legalizacyjnej.

Reasumując, stwierdzić należy, iż organy administracji dokonały prawidłowej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydając swoje rozstrzygnięcia nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę.