Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2026 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie Oddział Gazowniczy w Warszawie z dnia 12 listopada 2025 r., znak PSGWA.ZMSZ.R.763.711(1).25 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie Oddział Gazowniczy w Warszawie na rzecz D. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

II SA/Kr 15/26

UZASADNIENIE

30 września 2025 r. D. S. (dalej: "skarżący") wniósł do Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. w Tarnowie Oddział Zakład Gazowniczy w Warszawie (dalej: "podmiot obowiązany") o udostępnienie informacji publicznej o ustanowieniu i wykonywaniu prawa służebności przesyłu oraz ograniczenia prawa własności w związku z realizacją i eksploatacją przyłącza gazowego na działce nr [...] stanowiącej własność Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. w szczególności za okres 2011-2012:

1) Kopie dokumentów stanowiących podstawę ustanowienia służebności przesyłu (umowy, decyzje lub inne)

2) Czy, w jakiej wysokości i na czyją rzecz wypłacono wynagrodzenie lub odszkodowanie z tytułu ustanowienia służebności przesyłu?

3) Podstawa prawna i forma prawna ograniczenia prawa własności nieruchomości.

Decyzją z 14 października 2025 r., znak: PSGWA.ZMSZ.R.763.648(1).25, wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "udip") oraz art. 9c ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2024 r. poz. 266 ze zm., dalej: "PrEn"), podmiot obowiązany odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i mieszczą się w kategorii "informacji sensytywnych". Powołał się przy tym na "Wytyczne do treści Programów Zgodności opracowywanych przez operatorów systemów dystrybucyjnych i operatora systemu magazynowania" i wskazał, że zgodnie z opracowanym przez niego "Programem zgodności" za "informacje sensytywne" uznaje się informacje dotyczące użytkowników systemu lub potencjalnych użytkowników systemu uzyskane w toku wykonywania działalności podstawowej, które mogą przynosić użytkownikom systemu lub potencjalnym użytkownikom systemu korzyści handlowe. Do tej kategorii zalicza się informacje dotyczące warunków umów, w tym finansowych oraz informacje o systemie zarządzanym przez OSD i działalności podstawowej OSD, które mogą przynosić użytkownikom systemu lub potencjalnym użytkownikom systemu korzyści handlowe, w tym informacje dotyczące infrastruktury sieciowej OSD oraz sposobu zarządzania tą infrastrukturą, niebędące "Informacjami ogólnodostępnymi".

Decyzją z 12 listopada 2025 r., znak: PSGWA.ZMSZ.R.763.711(1).25, wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącego, podmiot obowiązany utrzymał decyzję własną w mocy, wskazując przy tym, że:

- nie gospodaruje nieruchomościami Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (nawet jeśli zawiera dotyczące ich umowy), a o informacje dotyczące gospodarowania nimi należy zwrócić się do odpowiednich organów (m.in. starosty lub organów wykonawczych samorządu);

- art. 9c ust. 4a PrEn rozróżnia "informacje handlowe uzyskane w trakcie wykonywania działalności" i "informacje o własnej działalności, których ujawnienie może powodować korzyści handlowe", więc te pierwsze podlegają ochronie bez warunku powodowania korzyści handlowych.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji, zobowiązanie podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 16 i art 17 udip w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez niewyjaśnienie faktycznych podstaw odmowy i niewskazanie, jakie konkretne elementy żądanej informacji miałyby podlegać ograniczeniu, co uniemożliwiło ocenę zasadności odmowy oraz weryfikację, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki z art. 5 ust. 2 udip;

2) art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niepełny i lakoniczny bez wykazania związku między treścią wniosku a przepisami, bez określenia zakresu informacji objętej rzekomą tajemnicą przedsiębiorstwa i bez uzasadnienia zastosowania art. 9c PrEn;

3) art. 8 kpa przez naruszenie zasady transparentności i jawności informacji o gospodarowaniu majątkiem publicznym, bo – zamiast przedstawić rzetelne uzasadnienie i przeprowadzić stosowne ustalenia – ograniczono dostęp do informacji bez wykazania przesłanek odmowy;

4) art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji bez wszechstronnej analizy materiału dowodowego i bez wskazania, że jakikolwiek materiał został zgromadzony;

5) art. 9 kpa przez nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień co do zakresu odmowy, sposobu jej uzasadnienia i dostępnych środków prawnych, co ograniczyło możliwość skutecznego korzystania z praw strony;

6) art. 1 ust. 1 i art. 6 udip przez przyjęcie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej mimo to, że dotyczą korzystania z nieruchomości publicznej (należącej do jednostki samorządu terytorialnego);

7) art. 5 ust. 2 udip przez powołanie się na rzekomą tajemnicę przedsiębiorstwa bez wykazania przesłanek jej zaistnienia oraz wbrew utrwalonemu orzecznictwu NSA, które jednoznacznie wskazuje, że informacje dotyczące gospodarowania mieniem publicznym nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa;

8) art 9c ust 4a PrEn przez zastosowanie mimo to, że informacja o tytule prawnym do nieruchomości i o wynagrodzeniu za ustanowienie służebności nie stanowi informacji o infrastrukturze krytycznej ani danych technicznych sieci.

W odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany wniósł oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902).

Zgodnie z tą ustawą, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.).

Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 85), czynem nieuczciwej konkurencji jest ujawnienie, wykorzystanie lub pozyskanie cudzych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej co do zasady może powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i odmówić udostępnienia informacji publicznej, ale wyłącznie w takich układach, które wyraźnie takie działanie uzasadniają. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnice przedsiębiorcy jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy wnioskowana informacja obejmuje "informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności." - art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy należy w jej uzasadnieniu jednoznacznie, precyzyjnie i w sposób pełny wykazać, że informacja ta odnosi się do kwestii technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa, względnie, że jest to inna informacja o wartości gospodarczej (element materialny) oraz że nie była dostępna z uwagi na podjęte działania mające zapobiegać jej upowszechnieniu (element formalny), por. wyrok NSA z 11.03.2026 r., III OSK 3090/23, LEX nr 4034189.

Polska Spółka Gazownictwa sp. z o.o. z siedzibą w Tarnowie jest także podmiotem (przedsiębiorstwem energetycznym), którego działalność podlega przepisom ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 266 z późn. zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania publiczne i jest ono podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej. Bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, winno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne (wyrok NSA z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13, LEX nr 1336285, wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1557/13, LEX nr 1557006).

Skarżący wnioskował o udostępnienie informacji dotyczących ustanowienia i wykonywania prawa służebności przesyłu oraz ograniczenia prawa własności w związku z realizacją i eksploatacją przyłącza gazowego na działce nr [...] stanowiącej własność Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. w szczególności za okres 2011-2012 tj. kopii dokumentów stanowiących podstawę ustanowienia służebności przesyłu (umowy, decyzje lub inne); czy, w jakiej wysokości i na czyją rzecz wypłacono wynagrodzenie lub odszkodowanie z tytułu ustanowienia służebności przesyłu; wskazanie podstawy prawnej i formy prawnej ograniczenia prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PSG sp. z o.o. powołała się na przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej wskazane w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy oraz na art. 9c ust. 4a ustawy Prawo energetyczne.

Zgodnie z tym przepisem, operatorzy systemu, o których mowa w ust. 1-3, oraz właściciel sieci przesyłowej są obowiązani zachować poufność informacji handlowych, które uzyskali w trakcie wykonywania działalności oraz zapobiegać ujawnianiu, w sposób dyskryminacyjny, informacji o własnej działalności, które mogą powodować korzyści handlowe. W tym celu właściciel sieci przesyłowej oraz pozostała część przedsiębiorstwa nie mogą korzystać ze wspólnych służb, w szczególności wspólnej obsługi prawnej, za wyjątkiem obsługi administracyjnej lub informatycznej. Obowiązek ten nie dotyczy przedsiębiorstw, o których mowa w art. 9d ust. 7.

Spółka w uzasadnieniu decyzji wskazała na przykłady informacji handlowych, przywołując przy tym komentarz do ustawy Prawo energetyczne autorstwa Z. Murasa, dostępny w programie LEX; przywołała wytyczne URE dot. Programu Zgodności i zawartą tam definicję informacji senstytywnych. Całe uzasadnienie zaskarżonej decyzji ma charakter bardzo ogólny, nie odnoszący się do konkretnego wniosku – złożonego w dniu 27 października 2025 r. przez skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w zasadzie "odpowiednie" dla każdej decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Jednakże spółka PSG w żaden sposób nie wykazała na czym polega wartość gospodarcza żądanych informacji z punktu widzenia reguł uczciwej konkurencji na rynku przedsiębiorców energetycznych. Nie wyjaśniła także, w jaki sposób ujawnienie żądanych informacji (w całości lub w części) może być źródłem korzyści handlowych dla konkurencyjnych podmiotów. Nie wskazała także, jakie działania podjęła w celu utrzymania tych informacji w poufności. Jeżeli spółka uważa, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, to ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, spółka PSG będzie zobowiązana szczegółowo wyżej przywołane okoliczności wyjaśnić i uzasadnić, nie pozostając na dotychczasowym (dużym) stopniu ogólności, ale indywidulanie odnosząc się do treści złożonego wniosku i skutków udostępnienia tych informacji.

Końcowo wskazać należy, że ustawa Prawo energetyczne nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznych. Orzecznictwo sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513; wyrok WSA w Rzeszowie z 5 listopada 2019 r., II SAB/Rz 96/19, LEX nr 276863; wyrok WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2022 r., II SAB/Po 21/22, LEX nr 3362380).

O ile zrozumiała może być odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia/odszkodowania za ustanowienie tytułu prawnego do nieruchomości (np. wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu – o ile taka została ustanowiona), o tyle zupełnie nie jest jasne, dlaczego za tajemnicę przedsiębiorstwa spółka uważa tytuł prawny na podstawie którego z nieruchomości korzysta.

Wobec powyższego, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu zostały uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.