Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Danuta Małysz, Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej w L., uchylił decyzję nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] o stwierdzeniu u J. T. choroby zawodowej "zespół cieśni w obrębie nadgarstka", wymienionej w poz. 20 pkt 1 wykazu chorób określonych w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że słuszne są zarzuty naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 2351 i 2352 kodeksu pracy.

Organ odwoławczy wskazał, że za podstawę wystąpienia u skarżącej zespołu cieśni w obrębie nadgarstka uznano obciążenie nadgarstka w czasie pracy na stanowisku malarza budowlanego w okresie od 20 października 1976 r. do 3 maja 1981 r. i od 5 grudnia 1985 r. do 30 listopada 1990 r. Z orzeczenia lekarskiego Nr 5116/156/10 wydanego przez WOMP w L. wynika natomiast, że pierwsze udokumentowane objawy cieśni w obrębie nadgarstka u skarżącej wystąpiły w 2003 r., a więc po 13 latach od ustania narażenia. Tymczasem okres od ustania narażenia do wystąpienia udokumentowanych objawów dla zespołu cieśni w obrębie nadgarstka wynosi 1 rok. Uznając prace na stanowisku malarza do roku 1990 r. za przyczynę rozpoznanego schorzenia organ pierwszej instancji naruszył więc art. 2352 kodeksu pracy.

Organ odwoławczy stwierdził również, że czynności wykonywane przez J. T. na stanowisku inspektora w dziale ogólnogospodarczym w okresie od 1995 r. do 2003 r. nie mogą być zaliczone do czynności monotypowych. W okresie tym, jak to wynika z protokołu kontroli, do obowiązków skarżącej należało: przygotowywanie korespondencji Spółdzielni do wysyłki, kserowanie na kserokopiarkach dokumentacji oraz druków wykorzystywanych w działalności Spółdzielni, stemplowanie numeratorem metalowym druków ścisłego zarachowania, archiwizowanie dokumentacji, obsługa centrali telefonicznej, wydawanie pracownikom odzieży roboczej, obsługa komputera.

W ocenie organu żadna z wymienionych, różnorodnych czynności, nie ma cech monotypowości, ani nie powoduje przeciążenia stawu nadgarstkowego prawego.

Organ odwoławczy uznał, że wydając decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej organ pierwszej instancji nie dokonał wnikliwej analizy wykonywanych przez skarżącą czynności pod kątem przeciążenia nadgarstków, a oceny narażenia zawodowego dokonał wbrew kryteriom wskazanym w pkt 13 karty oceny narażenia zawodowego.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia tj. WOMP w L. bezkrytycznie przyjęto ocenę narażenia opracowaną przez Zastępcę Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L., naruszając przepis § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

Organ odwoławczy wskazał, że przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji powinien sporządzić ocenę narażenia zawodowego uwzględniającą obowiązujące przepisy oraz chronometraż wykonywania poszczególnych czynności wynikających z zakresu obowiązków wymienionych w protokole kontroli. Powinien ponadto ustalić, czy czynności te mogły być przyczyną schorzenia rozpoznanego jako choroba zawodowa. Organ odwoławczy zalecił również, by organ pierwszej instancji uzyskał orzeczenie lekarskie z jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia i skonsultował je w jednostce orzeczniczej drugiego stopnia.

Na wymienioną wyżej decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] grudnia 2010 r. J. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, domagając się uchylenia decyzji.

Skarżąca zarzuciła, że Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L. bezpodstawnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Podniosła, że organ pierwszej instancji sporządził kartę narażenia zawodowego zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie III SA/Lu 321/09. Ponadto skarżąca podniosła, że zmuszana była przez pracodawcę do nadmiernie intensywnej pracy, co zostało potwierdzone wyrokami sądów pracy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter. Z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. w dotychczasowym brzmieniu wynika bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, który czyni sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi odwoławczemu na zastosowanie art. 136 k.p.a.

Natomiast konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części zachodzi wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej (większej, pokaźnej) części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa.

Dokonując wykładni art. 138 § 2 k.p.a. należy uwzględnić również brzmienie przepisu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a więc wykazać, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy będzie mógł sam je usunąć, przeprowadzając dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Tylko wówczas, gdy to nie będzie możliwe, dopuszczalne jest przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym stanowi naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Uzupełnienie przez organ odwoławczy dowodów i materiałów w sprawie na podstawie art. 136 k.p.a. następuje, gdy zamierza on uchylić decyzję organu pierwszej instancji i rozstrzygnąć sprawę we własnym zakresie, a postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest co do zasady prawidłowe i wymaga jedynie uzupełnienia tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami.

Tak więc organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez przepis art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego jest niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy wówczas, gdy rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy powołał wprawdzie jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał jednak przesłanek określonych w tym przepisie. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o tym, dlaczego organ ten zdecydował się na wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego nie rozstrzygnął sprawy we własnym zakresie, a tym samym dlaczego uznał, że sprawa powinna być powtórnie rozpoznana przez organ pierwszej instancji. Brak jest jakichkolwiek rozważań zarówno co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, jak i wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, iż nie może przeprowadzić postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Uchybienia te wskazują na to, że organ odwoławczy nie rozważył, czy przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające umożliwia wydanie decyzji reformatoryjnej. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w skrócie p.p.s.a., w brzmieniu z daty wydania decyzji, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Uchylając wyrokiem z dnia 20 października 2009 r. (sygn. III SA/Lu 321/09) decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2008 r. oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał wiążącej oceny prawnej, wskazując na wady przeprowadzonego przez organy postępowania oraz konieczność opracowania w pierwszej kolejności przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. oceny narażenia zawodowego zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Sąd wskazał następnie, że obowiązkiem organu - po opracowaniu oceny narażenia zawodowego - będzie skierowanie skarżącej do jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie III SA/Lu 321/09 sporządził wymaganą przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. kartę oceny narażenia zawodowego (k. 261-263) i skierował skarżącą na badania do jednostki orzeczniczej pierwszego stopnia (k.260). Organ ten wykonał zatem wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Odmienne zalecenia, zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego naruszają w tej sytuacji przepis art. 153 p.p.s.a.

Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Naruszenie to spowodowało bowiem wydanie decyzji kasacyjnej mimo niewykazania przesłanek zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozważy, czy ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny umożliwia wydanie decyzji reformatoryjnej, czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza pojęcie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

Organ odwoławczy mieć będzie na uwadze, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 138 § 2 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie. W nowym stanie prawnym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.