Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Anna Mierzejewska, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW - oddala skargę -

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania M. S. do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW nr [...] w G. z dnia [...] lipca 2006 r. oraz do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW nr [...] w W. z dnia [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podniósł, iż wnioskiem z dnia 8 grudnia 2008 r., pełnomocnik M.S. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej ABW) o stwierdzenie nieważności skierowania do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW nr [...] w G. z dnia [...] lipca 2006 r. oraz skierowania do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW nr [...] w W. z dnia [...] lipca 2007 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., Szef ABW odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku strony z dnia 8 grudnia 2008 r. z powodu niedopuszczalności wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych. Organ uznał bowiem, iż objęte wnioskiem skierowania do komisji lekarskiej ABW nie są aktami prawnymi z zakresu administracji publicznej podlegającymi kontroli nadzorczej.

Pismem z dnia 30 stycznia 2009 r. pełnomocnik M. S. wystąpił do Szefa ABW z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego Szef ABW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a., wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Do wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy organ ustali w postępowaniu wstępnym, że w sprawie zachodzą przesłanki podmiotowe niedopuszczalności wszczęcia postępowania, np. brak strony w sprawie lub przesłanki przedmiotowe, np. brak decyzji administracyjnej, której ważność należy poddać ocenie. W rozpatrywanej zaś sprawie występuje niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze przedmiotowym. B. S., będąca pełnomocnikiem M. S., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania organów administracji, która nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też postanowienia bądź innego aktu lub czynności organu z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które to podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Karta skierowania do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW jest tylko czynnością organu o charakterze technicznym, która inicjuje podjęcie postępowania przed właściwą komisją lekarską ABW. A zatem, niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności karty skierowania do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW nr [...] w G. z dnia [...] lipca 2006 r. oraz karty skierowania do Regionalnej Komisji Lekarskiej ABW nr [...] w W. z dnia [...] lipca 2007 r., albowiem nie może dojść do merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, w której brak jest przedmiotu podlegającego badaniu pod kątem kwalifikowanych wad decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych przez pełnomocnika skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które dotyczyły kwestii niezgodności z Konstytucją RP przepisów regulujących tryb skierowania funkcjonariuszy ABW na komisje lekarskie, organ stwierdził, iż zarówno przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.), jak i art. 59 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), są przepisami prawnymi powszechnie obowiązującymi, których konstytucyjność nie została zakwestionowana przez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.

Decyzja Szefa ABW z dnia [...] lutego 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której pełnomocnik strony wystąpił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Szefa ABW z dnia [...] stycznia 2009 r., jako niezgodnych z prawem, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i rozważenie prawnej możliwości orzeczenia nieważności skierowań do RKL ABW z dnia [...] lipca 2006 r. i z dnia [...] lipca 2007 r. Strona skarżąca zarzuciła Szefowi ABW, iż wydając powołane decyzje naruszył: 1) art. 157 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skierowania do komisji lekarskich wystawione przez Dyrektora Biura Kadr ABW nie stanowią decyzji administracyjnych; 2) art. 59 ustawy o ABW w związku z art. 104 k.p.a., poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż norma prawna zawarta w tym przepisie nie pozwala na zakończenie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej o charakterze uznaniowym; 3) art. 8 k.p.a., przez nieuprawnione przyjęcie, że można zwolnić ze służby na podstawie art. 60 ust. 2 pkt 7 ustawy o ABW funkcjonariusza skierowanego do komisji lekarskiej, któremu nie wydano skierowania do komisji lekarskiej i któremu przełożony nie wydał polecenia udania się do komisji, bowiem zdaniem organu skierowanie jest czynnością materialno-techniczną, jednocześnie - zgodnie z praktyką stosowaną w Agencji - wystarczające było przesłanie skierowania wyłącznie do komisji lekarskiej z pominięciem zainteresowanego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skierowanie do komisji lekarskiej, wbrew twierdzeniom Szefa ABW, nie jest pismem wewnętrznym organu stanowiącym czynność tzw. materialno-techniczną, lecz decyzją administracyjną. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie strony, skierowanie do komisji lekarskiej ABW lub MSWiA bądź do lekarza orzecznika ZUS, w celu ustalenia, czy stan zdrowia pracownika pozwala na zatrudnienie go na zajmowanym stanowisku, jest decyzją administracyjną wydaną w oparciu o uznanie administracyjne. Na potwierdzenie zasadności przedstawionej tezy strona powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1376/06, w którym Sąd ocenił instytucję skierowania do lekarza orzecznika ZUS pracownika mianowanego NIK. Dodatkowo strona powołała się na doktrynę prawa pracy i orzecznictwo Sądu Najwyższego w zakresie sposobów kierowania nauczycieli mianowanych do lekarza orzecznika ZUS. Zestawiając powyższe z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW i korespondującym z tym przepisem art. 60 ust. 2 pkt 7 powołanej ustawy oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, strona wywiodła, iż skierowanie do komisji lekarskiej stanowi decyzję administracyjną wydaną w wyniku wszczęcia postępowania na wniosek zainteresowanego lub z urzędu. Użycie natomiast szczególnej nazwy władczego aktu organu administracyjnego (skierowania do komisji lekarskiej) nie zmienia faktu, że przyznanie określonych praw (prawo do zbadania stanu zdrowia), czy nałożenie obowiązków (poddania się badaniom lekarskim), odbywa się poprzez wydanie decyzji administracyjnej, której treść i formę regulują przepisy k.p.a. oraz przepisy procesowe zawarte w ustawach szczególnych i aktach wykonawczych. Zatem nie może ostać się teza organu, iż skierowanie przed komisję jest czynnością materialno-techniczną, bowiem czynności te dotyczą wyłącznie stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego już z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż w myśl utrwalonego orzecznictwa administracyjnego nie można domniemywać podstawy prawnej do działania w formie decyzji administracyjnej. Zatem brak wskazania, czy to w przepisach ustawy, czy w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r., podstawy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie skierowania do komisji lekarskiej ABW uniemożliwia jej wydanie. W przypadku wydania tej decyzji wystąpiłaby okoliczność, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem jej wydanie nastąpiłoby bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W podanym trybie nadzwyczajnym nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ według art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (zobacz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1998, s. 829).

W niniejszej sprawie organ stwierdził, iż przedmiotem objętym żądaniem strony nie jest decyzja administracyjna, czy postanowienie, a więc nie jest możliwe procedowanie w trybie nadzorczym z powodu przyczyn przedmiotowych. Zatem Sąd powinien ocenić, o co wnosi strona skarżąca, czy skierowanie funkcjonariusza ABW na komisję lekarską jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., czy też czynnością o charakterze materialno - techniczną, jak stwierdza Szef ABW.

W świetle art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), funkcjonariusz może być skierowany z urzędu lub na własną prośbę do komisji lekarskiej właściwej Agencji w celu określenia jego stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą. Funkcjonariusz może być również poddany badaniom psychofizjologicznym. O skierowaniu funkcjonariusza na te badania decyduje Szef Agencji.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 ww. ustawy zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie ABW albo AW, podległe Szefowi właściwej Agencji. Na podstawie delegacji ustawowej (art. 45 ust. 2) Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie wykonawcze z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 88, poz. 809 ze zm.). W § 6 tego rozporządzenia szczegółowo określono organy ABW kierujące kandydatów i funkcjonariuszy do regionalnych komisji lekarskich, a także warunki obligatoryjnego i fakultatywnego kierowania na badania oraz kierowania funkcjonariusza na jego pisemny wniosek. W świetle § 7 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, organ kierujący sporządza skierowanie do regionalnej komisji lekarskiej na formularzu karty skierowania kandydata, którego wzór stanowi załącznik nr 2, lub funkcjonariusza, którego wzór stanowi załącznik nr 3 do rozporządzenia. Skierowanie do regionalnej komisji lekarskiej traci ważność po upływie 30 dni od daty pierwszego badania wyznaczonego przez regionalną komisję lekarską.

Przepisy dotyczące kierowania funkcjonariuszy ABW do komisji lekarskiej zostały umieszczone w Rozdziale 5 ustawy zatytułowanym "Służba funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu" w art. 44-65. Przepisy tego rozdziału, regulujące sprawy osobowe funkcjonariuszy, określają w jakich sprawach wydawane są rozkazy personalne, tj.: mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia, delegowania, oddelegowania, zwalniania i odwoływania ze stanowisk służbowych, zawieszania i uchylania zawieszenia w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby oraz stwierdzania wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 50 ust. 1 i 3). Na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 120, poz. 1125) do ww. spraw osobowych zastosowanie mają przepisy k.p.a. W świetle § 3 ust. 2 pkt 1 - 4 powołanego rozporządzenia, rozkazem personalnym - decyzją w rozumieniu k.p.a. rozstrzygane są też sprawy: 1) mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej po upływie okresu służby przygotowawczej lub po skróceniu służby przygotowawczej, 2) przedłużenia okresu służby przygotowawczej, 3) przyznania, podwyższania, obniżania oraz zawieszania wypłaty uposażenia zasadniczego lub dodatków do uposażenia, 4) zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego oraz w celu ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej. Rozkazem personalnym o charakterze wewnętrznego rozstrzygnięcia z zakresu podległości służbowej, niebędącym decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. załatwiane są sprawy wymienione w pkt 5 - 9 ust. 2 § 3, tj.: 5) powierzenia i cofnięcia powierzenia obowiązków służbowych na innym stanowisku, 6) skierowania na przeszkolenie do Centralnego Ośrodka Szkolenia ABW, kursy organizowane przez jednostki organizacyjne ABW oraz inne służby, 7) udzielenia urlopu bezpłatnego lub odmowy jego udzielenia, 8) udzielenia urlopu wychowawczego lub przerwania tego urlopu, 9) zmiany imienia, nazwiska funkcjonariusza albo zmiany ich pisowni, dokonywanych na podstawie akt stanu cywilnego, decyzji starosty lub innego uprawnionego organu.

Analiza powyższych regulacji prawnych pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż skierowanie do właściwej komisji lekarskiej nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. - rozkazem personalnym, nie jest także wewnętrznym rozkazem personalnym wynikającym z podległości służbowej, dotyczącym spraw osobowych. Prawodawca dla wskazanej instytucji przewidział odrębny tryb, odmienny od przepisów k.p.a. Skierowanie do komisji nie stanowi władczego rozstrzygnięcia załatwiającego konkretną sprawę, a jedynie inicjuje postępowanie w sprawie, której celem jest wydanie orzeczenia o zdolności funkcjonariusza do służby. Do takich wniosków prowadzi sformalizowana forma skierowania wg wzoru formularza oraz ograniczona czasowo ważność tego dokumentu. Zwrócić także należy uwagę, iż celem postępowania administracyjnego jest ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej w drodze decyzji. Kompetencja organu do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego. Takim przepisem nie jest art. 59 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, albowiem użycie sformułowania: "o skierowaniu funkcjonariusza na te badania decyduje Szef Agencji" wskazuje na wyrażenie woli organu o charakterze organizacyjnym, nie zaś rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Skierowanie do komisji lekarskiej nie tworzy dla funkcjonariusza indywidualnej sytuacji prawnej, tworzy ją natomiast końcowy wynik postępowania prowadzonego przez komisję lekarską, który przybiera postać orzeczenia. Skoro ustawodawca precyzyjnie określił jakie sprawy osobowe funkcjonariuszy ABW wymagają wydania decyzji administracyjnej i celowo, nie z przeoczenia, nie zastrzegł tej formy prawnej dla skierowania do komisji lekarskiej, to nie jest zasadne twierdzenie strony, że legalizacji dla wydania decyzji administracyjnej należy upatrywać w rozwiązaniach doktrynalnych, czy innych pragmatykach zawodowych.

Skoro żądanie strony o stwierdzenie nieważności skierowania do komisji lekarskiej, w istocie nie dotyczyło decyzji administracyjnej, to nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wniosek strony zawarty w piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2009 r. o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zapytania, czy § 6 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2003 r. w sprawie zdolności fizycznej i psychicznej do służby w ABW w zakresie w jakim upoważnia Dyrektora Biura Kadr ABW do kierowania na komisję lekarską jest zgodny z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 45 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o ABW.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował regulację art. 157 § 3 k.p.a., w sposób poprawny przeprowadził postępowanie administracyjne i uzasadnił zaskarżoną decyzję zgodnie z wymogami określonymi przepisem art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.