Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..], znak: [..], w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów postanawia: odrzucić skargę.

Postanowieniem z dnia [..], znak: [..], Starosta R. przyznał W. i R. W., prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "A" wynagrodzenie za usunięcie i dozór 61 pojazdów, od Skarbu Państwa – Naczelnika Urzędu Skarbowego w P.

Na powyższe postanowienie Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wniósł zażalenie, podnosząc zarzut naruszenia art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.; dalej: P.r.d.) poprzez błędne uznanie, że Naczelnik jest zobowiązany do ponoszenia kosztów związanych z usunięciem i dozorowaniem pojazdów, podczas gdy przepis ten zobowiązuje do poniesienia wymienionych kosztów starostę.

Postanowieniem z dnia [..], znak: [..], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uwzględniło zażalenie i uchyliło zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wskazania organu właściwego do wypłaty stronom wynagrodzenia. W pozostałej części postanowienie pozostało bez zmian. Kolegium podzieliło stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego, uznając, że organem właściwym do ustalenia i do wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów jest Starosta R.

Na postanowienie Kolegium Starosta R. wniósł skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 130a ust. 10f P.r.d. oraz art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, ze zm.). W ocenie Starosty podmiotem, który powinien ponieść koszty usunięcia i dozoru pojazdów jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako podmiot, który przejął na własność pojazdy objęte dozorem oraz uzyskał korzyść z tytułu likwidacji przedmiotu dozoru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Kluczowym problemem w sprawie jest kwestia zbadania legitymacji skargowej Starosty R.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Poza podmiotami, które działają w interesie innych osób lub interesie publicznym (prokurator, rzecznicy, organizacja społeczna) każdy podmiot występujący ze skarga do sądu musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi.

W badanej sprawie skargę do sądu wniósł Starosta R., który wydał w I instancji postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje jednolity i niekwestionowany pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na podstawie ustawy, czy też w formie porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego.

Pogląd ten obszernie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4 poz. 115) wskazując, że "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy ten organ będzie bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Zatem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej - wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego".

Przedstawiony pogląd jest w pełni akceptowany na gruncie obecnie obowiązujących przepisów, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie (por. przykładowo: wyrok NSA z 17 grudnia 2005 r., I OSK 521/05; wyrok NSA z 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06; postanowienie NSA z 20 listopada 2007 r., I OSK 1648/07; postanowienie NSA z 22 września 2011 r., II GSK 1020/11; postanowienie NSA z 5 października 2011 r., I OSK 1559/11; postanowienie NSA z 14 grudnia 2011 r., II GSK 2293/11; wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r., I OSK 97/11; postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11; postanowienie NSA z 20 marca 2012 r., II OSK 652/12; postanowienie NSA z 20 kwietnia 2012 r., II FSK 527/12; postanowienie NSA z 30 września 2014 r., II OSK 2588/14; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – CBOSA, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Kabat, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 5. Wyd., Warszawa 2013, s. 194-195; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 269-271).

W badanej sprawie postępowanie nie toczyło się w trybie przepisów K.p.a., lecz przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 102 § 2), stosowanych na mocy odesłania zawartego w § 3 pkt 1 lit. b) i c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 46, poz. 237). W ocenie sądu idea wyrażona w przedstawionym poglądzie w pełni znajduje zastosowanie do badanej sprawy, w której pojawia się identyczny problem próby połączenia roli organy wydającego rozstrzygnięcie w I instancji oraz podmiotu wnoszącego skargę do sadu administracyjnego na rozstrzygnięcie wydane w II instancji. Podobne stanowisko, w odniesieniu do organów egzekucyjnych (Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) zajął NSA w postanowieniu z 26 października 2011 r. (II GSK 1070/10, CBOSA; "Skoro dyrektor Oddziału ZUS, działa jako pierwszoinstancyjny organ egzekucyjny, to nie może skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego na postanowienie dyrektora izby skarbowej, działającego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako organ odwoławczy w stosunku do dyrektora będącego organem ZUS").

Należy odnotować linię orzeczniczą, wprowadzającą pewną modyfikację w przedstawionym poglądzie, tam gdzie istnieje możliwość oparcia interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego (ale nie jej organu) na prawie własności lub innym prawie majątkowym tej jednostki również w sprawach, w których organ tej jednostki wydawał rozstrzygnięcie w sprawie w I instancji (np. sprawy dotyczące wpisu w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości stanowiącej własność miasta – por. postanowienie NSA z 21 marca 2013 r., I OSK 2405/11, czy sprawy dotyczące odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność miasta pod drogę postanowienie NSA z 6 maja 2014 r., I OSK 931/14, obydwa: CBOSA). Podobnie da się wykazać istnienie legitymacji skargowej jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy to sama jednostka jest bezpośrednim podmiotem obowiązku, o którym rozstrzyga się w postepowaniu (np. legitymacja do wniesienia przez gminę skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w sytuacji, gdy wójt jest organem I instancji, jeżeli gmina dążyła w drodze uzyskania interpretacji podatkowej do wyjaśnienia swoich obowiązków podatkowych – postanowienie NSA z 10 kwietnia 2014 r., II FSK 542/14, CBOSA).

W obydwu przytoczonych przykładach chodziło o indywidualny, obiektywnie istniejący interes prawny jednostki samorządu terytorialnego, jako podmiotu wyposażonego w osobowość prawną. W badanej sprawie skargę wnosi Starosta R., a nie Powiat R. reprezentowany przez Starostę. Nie ma żadnych wątpliwości, że Starosta nie jest legitymowany do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu II instancji w sytuacji, gdy wydał postanowienie w sprawie w I instancji. Wynika to w oczywisty sposób z przedstawionego wyżej poglądu o zakazie łączenia różnych ról procesowych w tej samej sprawie.

Ustalenia powyższe prowadzą do wniosku, że Starosta R. nie miał legitymacji do wniesienia skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..].

Do rozważenia pozostaje jeszcze kwestia właściwej formy orzeczenia sądu.

Zgodnie z dominującym poglądem brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi oceniony być musi jako brak przesłanki materialnej, której skutkiem jest oddalenie skargi, a nie jej odrzucenie (por. przykładowo: postanowienie NSA z 15 czerwca 2012 r., I OSK 1133/12; postanowienie NSA z 5 lutego 2014 r. II GSK 9/13; postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r. I OSK 1351/14; wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2015 r. II SA/Gl 791/14; wszystkie: CBOSA)

Należy jednak odnotować istnienie linii orzeczniczej, popieranej przez doktrynę, modyfikującej ten pogląd i przyjmującej, że skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (np. organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji) podlega odrzuceniu na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym powoduje oddalenie skargi (por. postanowienie NSA z 27 stycznia 2011 r., II FSK 2500/10; wyrok NSA z 10 marca 2011 r., II OSK 439/10; postanowienie NSA z 12 lipca 2012 r., II FSK 2667/10; postanowienie WSA w Białymstoku z 9 października 2012 r., II SO/Bk 13/12; wyrok WSA w Olsztynie z 20 stycznia 2015 r., II SA/Ol 1131/14).

W badanej sprawie brak legitymacji skargowej Starosty jest oczywisty, wynika wyłącznie z oceny formalnej skargi dokonanej na podstawie utrwalonej linii orzeczniczej i nie wymaga zbadania meritum sprawy. W tej sytuacji kierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie i wydanie wyroku oddalającego skargę jest zbędne. Za właściwsze sąd uznaje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn.

Mając powyższe uwagi na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. Z art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd odrzucił skargę.