Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Informacja o tym, jak w kontekście legalności, gospodarności, celowości i rzetelności wygląda realizacja przez spółkę komunalną powierzonych jej do wykonania zadań własnych gminy, a więc zadań o charakterze użyteczności publicznej, jest informacją o sprawach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2020 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Prezesa A Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezesa A Sp. z o.o. w [...] do załatwienia punktu 1 wniosku T. H. z dnia 31 stycznia 2020 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Prezesa A Sp. z o.o. w [...] na rzecz skarżącego T. H. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 31 stycznia 2020 r. T. H. (określany dalej jako "skarżący") wystąpił do A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "1) Kopii audytu w zakresie kontroli zarządczej, który został przeprowadzony w spółce, o którym mowa w uchwale nr [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. wraz z ewentualnymi załącznikami. 2) Kopii umowy podpisanej z firmą, która przeprowadzała wyżej wymieniony audyt.". W odpowiedzi z dnia 13 lutego 2020 r. Prezes A Sp. z o.o. przesłał skan umowy zlecenia z dnia 5 kwietnia 2019 r. oraz umowy powierzenia przetwarzania danych osobowych z dnia 5 kwietnia 2019 r. zawartych z I. K. Jednocześnie poinformowano, że dokument wskazany w punkcie 1 wniosku skarżącego – kopia audytu w zakresie kontroli zarządczej – nie stanowi informacji publicznej i jest dokumentem o charakterze wewnętrznym niezawierającym informacji o sprawach publicznych.

W kolejnym wystąpieniu do A Sp. z o.o. z dnia 13 lutego 2020 r. T. H. wskazał, że o tym czy określony dokument jest dokumentem wewnętrznym nie może stanowić umowa, a jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, powołując się na treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt K 14/13), zwrócił uwagę, że niektóre dokumenty wytwarzane przez audytora, inne niż tylko plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, mogą stanowić informację publiczną i być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Dokumenty te zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu, wyrażają końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w której przeprowadzane były zadania audytowe. W piśmie tym skarżący ponownie wezwał A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do udostępnienia żądanych informacji w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania pod rygorem skierowania skargi na bezczynność do sądu administracyjnego.

W dniu 21 lutego 2020 r. Prezes A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] podtrzymał stanowisko co do charakteru żądanej informacji. Jednocześnie zwrócił uwagę, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r. dotyczy sytuacji prawnej zaistniałej w związku ze stosowaniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która nie ma zastosowania do A Sp. z o.o., będącej spółką prawa handlowego.

Pismem z dnia 27 lutego 2020 r. T. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezesa A Sp. z o.o. w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 lutego 2020 r. dotyczącego udostępnienia dokumentów z przeprowadzonego audytu. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że dokumenty z audytu przeprowadzonego w spółce stanowią dokumenty wewnętrzne niepodlegające udostępnieniu oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. W oparciu o powyższe wniósł o: 1) doręczenie pism drogą elektroniczną, za pośrednictwem adresu ePUAP, 2) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 3) stwierdzenie, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności, 4) zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do dokonania czynności zgodnie z pkt 1 wniosku bądź wydania aktu, w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 5) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę na znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., w którym sąd ten przyjął, że ustawodawca przesądził, iż informacją publiczną jest plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania audytu. Zatem nieudostępnienie tych dokumentów świadczy o tym, że podmiot znajduje się w bezczynności. Trybunał jasno określił, iż niektóre z dokumentów wytwarzanych przez audytora, innych niż plan audytu oraz sprawozdanie z wykonania planu audytu, zawierają rezultaty przeprowadzonego audytu. Wyrażają one końcowe stanowisko audytora w drodze ocen i zaleceń skierowanych do określonych komórek jednostki, w których przeprowadzane były zadania audytowe. Wynika z tego, że dokumenty wytwarzane przez audytora mogą stanowić informację publiczną i mogą być objęte zakresem prawa do informacji publicznej jako dokumenty, o których mowa w art. 61 ust. 2 Konstytucji. Dalej skarżący, opierając się na poglądach formułowanych w nauce oraz w orzecznictwie sądowym, wywiódł, że dokumenty z audytu stanowią informację w sprawie publicznej. W jego ocenie, sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi, (tak NSA w Warszawie w wyrokach z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1932/18 oraz z dnia 22 czerwca 2018 r. I OSK 218/18).

Dalej skarżący wywiódł, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury, wypracowanym na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie oraz pkt 5 lit. c ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających a także informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego.

Skarżący podkreślił, że A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest spółką komunalną, w której 100% udziałowcem jest Gmina[...] . Jak wynika z udostępnionej umowy z dnia 5 kwietnia 2019 r., podpisanej przez spółkę, jej przedmiotem jest przeprowadzenie audytu wewnętrznego w spółce. Z § 1 ust. 1 umowy wynika, iż przez audyt wewnętrzny rozumie się "ogół działań prowadzonych przez Wykonawcę skutkujący uzyskanie obiektywnej i niezależnej oceny funkcjonowania Spółki pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności". Bezsporne jest również, że audyt został sfinansowany ze środków publicznych (12.000,00 zł brutto), co z kolei wynika z § 4 ust. 1 umowy. Zdaniem skarżącego, charakteru publicznego danej informacji nie może wyłączyć umowa cywilnoprawna.

Odnosząc się natomiast do stanowiska Spółki, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie mają zastosowania w sprawie, a zatem również wspomniany wyrok TK, ponieważ spółka prawa handlowego nie podlega przepisom tej ustawy, skarżący uznał, że nie ma znaczenia, czy był to audyt w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ograniczają bowiem wyników kontroli wyłącznie do wyników audytu prowadzonego w trybie ustawy o finansach publicznych. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu oraz jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. W ocenie skarżącego, istotny w niniejszej sprawie jest również fakt, że audyt został sporządzony przez podmiot zewnętrzny, co wyklucza wątpliwą konstrukcję dokumentu wewnętrznego. Przypomniał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych" (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, tak też w wyrokach NSA z dnia 17 października 2010 r., o sygn. akt: I OSK 674/13, sygn. akt I OSK 952/13, CBOSA). Dokument wewnętrzny to taki, który został sporządzony na rzecz podmiotu, który go wytworzył, nie został on skierowany do podmiotu zewnętrznego (także innego podmiotu) oraz posiada on tylko charakter konsultacyjny. W tym zakresie przesłanki, aby uznać dany dokument za dokument wewnętrzny powinny być spełnione łącznie. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, to podmiot zewnętrzny przeprowadził audyt, który został następnie udostępniony spółce. Zdaniem skarżącego, gdyby nawet przyjąć, iż dokument, o którego udostępnienie wystąpił skarżący byłby uznany za dokument wewnętrzny, nie oznacza to, że nie można go udostępnić, ponieważ dokument wewnętrzny, jeżeli zawiera dane publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - podlega udostępnieniu.

Końcowo skarżący podkreślił, że w przypadku, gdy wniosek dotyczy dokumentów wewnętrznych organ powinien poinformować wnioskodawcę, że nie stanowią one informacji publicznej. Pismo informujące powinno mieć szczegółowe i obszerne uzasadnienie, które pozwalałoby obronić postępowanie organu w przypadku skargi na bezczynność. W niniejszej sprawie brak jest takiego wyjaśnienia, co oczywiście koliduje z ogólną zasadą postępowania administracyjnego - pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prezes A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie. Nie kwestionuje, iż zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielania takiej informacji. Jednak w jego ocenie, żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy i art. 61 Konstytucji RP, albowiem nie zawiera informacji o charakterze informacji publicznych, a tym samym stanowi informację wewnętrzną, wytworzoną co prawda przez podmiot zewnętrzny, ale działający na zlecenie podmiotu zobowiązanego. Nadto wynik audytu stanowi jedynie ekspertyzę i opinię zewnętrzną, która ma na celu wyłącznie zgromadzenie niezbędnych informacji dotyczących spółki, mogących w przyszłości stanowić materiał pomocniczy w procesie reorganizacji. Wytworzony na zlecenie przez podmiot zewnętrzny dokument to raport, zawierający ocenę funkcjonowania przedsiębiorstwa zlecającego pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności nie stanowi informacji publicznej, ponieważ zawarte w nim informacje mają służyć poprawie funkcjonowania tego przedsiębiorstwa, są niejako wskazówką, rzetelną i obiektywną informacją dla zarządu spółki. Co więcej, podmiot zobowiązany nie stanowi podmiotu finansów publicznych, a wynik audytu przeprowadzonego na podstawie umowy z podmiotem zewnętrznym jest skierowany wyłącznie do podmiotu zobowiązanego, dlatego też zasadnym jest przyjęcie, iż jest on dokumentem posiadającym charakter wewnętrzny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości rozpoznając sprawę sądowoadministracyjną, czyli poprzez kontrolę działalności, bezczynności oraz przewlekłego działania organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.) - zwanej dalej u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. W art. 3 § 2 P.p.s.a. został określony zakres rzeczowy sprawy sądowoadministracyjnej. Ustawodawca wymienia tam formy działania oraz zaniechania organów wykonujących administrację publiczną, które zostały poddane kontroli sądów administracyjnych. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej kognicji sądów administracyjnych podlega decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.), czynność udostępnienia informacji publicznej jako inna niż decyzja i postanowienie czynności z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (działanie) przez organ wykonujący administrację publiczną w zakresie udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Zatem skarga T. H. jest formalnie dopuszczalna, dotyczy bowiem bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W tym szczególnym przypadku tak oznaczony przez skarżącego przedmiot skargi wyznacza przedmiot rozpoznania w sprawie sądowoadministracyjnej – bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w nauce prawa przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. (zob.: T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. W sprawach z zakresu udostępnienia informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2017 r. II SAB/Wa 803/16, CBOSA). W przypadku, gdy T. H. złożył do A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten – w jego ocenie - nie został należycie – to znaczy w jednej z form przewidzianych w ustawie - rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu formalne prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Przy czym skarga ta nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., gdyż - zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - dalej jako K.p.a., stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p., w tym do czynności materialno-technicznych, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., za wyjątkiem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a., który wskazuje, że w tym przypadku: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie ziszczenia się podmiotowych i przedmiotowych przesłanek udostępnienia informacji publicznej. Należało zatem ustalić czy adresat wniosku T. H. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania tego rodzaju informacji oraz czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232), oraz partie polityczne. A Sp. z o.o. jest osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego – Gmina [...], ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji konsumentów, i która wykonuje działania (zadania) z zakresu gminnej gospodarki komunalnej, co oznacza, że została spełniona podmiotowa przesłanka z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zaistnienie przedmiotowej przesłanki zastosowania przepisów u.d.i.p. zależy od tego czy zakres wnioskowanych przez T. H. do udostępnienia informacji (treści) mieści się w kategorii informacji publicznej (informacji udostępnianej na zasadach określonych w tej ustawie).

Definicja informacji publicznej została określona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. Przykładowe wyliczenie spraw, które uznaje się za informacje publiczne oznacza, że dla prawidłowego ustalenia jego znaczenia należy uwzględnić także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Należy podkreślić, że ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem, który można wykorzystać, w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Dostęp do informacji w sprawach publicznych ma na celu nie tylko zapewnienie szerokiego dostępu do informacji, ale także zapewnienie społecznej (powszechnej) kontroli nad sposobem i trybem załatwiania spraw w znaczeniu ogólnym oraz nad funkcjonowaniem organów (podmiotów) władzy publicznej w sferach często niepoddanych ustawowo zinstytucjonalizowanym formom kontroli podejmowanej przez inne organy państwa. Inaczej jest już jednak w sprawach indywidualnych (karnych, cywilnych, administracyjnych, egzekucyjnych), tam bowiem prawo przewiduje odpowiednie zwyczajne i nadzwyczajne środki zaskarżenia, środki nadzoru oraz odwołalność, które służą tej kontroli. Często więc sprawy indywidualne są ze swej natury pozbawione elementu publicznego w tym znaczeniu, że nie dotyczą spraw ogółu (spraw powszechnych). Chociaż może zdarzyć się, że sprawa indywidualna zawiera również element publiczny (np.: sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, sprawa komunalizacji majątku państwowego, sprawa udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorcy itp.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący występował do A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "1) Kopii audytu w zakresie kontroli zarządczej, który został przeprowadzony w spółce, o którym mowa w uchwale nr [...] z dnia 28 stycznia 2019 r. wraz z ewentualnymi załącznikami. 2) Kopii umowy podpisanej z firmą, która przeprowadzała wyżej wymieniony audyt.". Otrzymał kopię żądanej umowy, natomiast odmówiono mu wydania kopii audytu w zakresie kontroli zarządczej, gdyż jest dokumentem o charakterze wewnętrznym nie zawierającym informacji o sprawach publicznych.

Przedmiot działalności A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] obejmuje w całości wykonywanie zadań własnych gminy (zadań o charakterze użyteczności publicznej), a więc zadań publicznych.

Przepis art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) - zwanej dalej jako "u.s.g.", stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 712 z późn. zm.) - zwanej dalej jako "u.g.k.". Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, wskazując w art. 2, że w szczególności gospodarka ta może być prowadzona w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.g.k. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stanowią o wyborze sposobu i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jednostka samorządu terytorialnego jest legitymowana do uzyskiwania statusu wspólnika w spółkach prawa handlowego poprzez tworzenie takich spółek lub przystąpienie do już istniejących. Uprawnienie to (art. 9 i 10 u.g.k.) nie może być odczytywane w oderwaniu od istoty gospodarki komunalnej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Istotę tę określa się w treści art. 1 ust. 1 in fine u.g.k. stwierdzając, że polega ona na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Przy uwzględnieniu treści art. 1 ust. 1 i 2 u.s.g. oznacza to, że gospodarka komunalna gminy polega na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy zamieszkującej jej terytorium. W świetle przywołanych uregulowań można bezspornie wskazać, że istnieje przepis prawa, który pozwala gminie przystąpić do spółki prawa handlowego, jeżeli spółka taka będzie zajmować się wykonywaniem ciążących na niej zadań własnych. Zadania te muszą być wykonywane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a więc mieszkańców tej gminy.

Gmina [...] utworzyła A w formie organizacyjnoprawnej spółki prawa handlowego (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością), obejmując w niej 100% udziałów. Zadania wykonywane przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] obejmują między innymi sprawy utrzymania i zarządzania cmentarzami, budowy, remontu i modernizacji dróg, utrzymania czystości i porządku w gminie, a więc niezaprzeczalnie zadanie własne gminy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Informacja o tym, jak w kontekście legalności, gospodarności, celowości i rzetelności wygląda realizacja przez spółkę komunalną powierzonych jej do wykonania zadań własnych gminy, a więc zadań o charakterze użyteczności publicznej, jest informacją o sprawach publicznych. Dlatego wydanie "kopii audytu" jest w rozpoznawanym przypadku formą udostępnienia informacji publicznej. Przy czym nie musi tu chodzić o audyt w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.), co do którego charakteru wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r. (sygn. akt K 14/13). To zresztą – jak słusznie wywodzi skarżący – nie ma znaczenia, gdyż przepisy u.d.i.p. nie ograniczają wyników kontroli – jako informacji publicznej – wyłącznie do wyników audytu przeprowadzonego w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych. W realiach rozpoznawanej sprawy w § 1 ust. 1 umowy z dnia 5 kwietnia 2019 r., zawartej między A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] a I. K., wynika, że "audytem wewnętrznym" określono "ogół działań prowadzonych przez Wykonawcę skutkujących uzyskaniem obiektywnej i niezależnej oceny funkcjonowania Spółki pod względem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności". Treść tego zapisu wskazuje wyraźnie, że była to w istocie, sfinansowana ze środków publicznych, kontrola legalności, celowości, gospodarności i rzetelności wykonywania zadań własnych gminy w sferze użyteczności publicznej, a w szczególności wydatkowania środków publicznych powierzonych spółce komunalnej przez gminę [...] jako ich dysponenta.

Błędne jest również stanowisko organu, że "audyt" jest dokumentem wewnętrznym i z tego względu informacja o jego treści nie może zostać udostępniona. Sąd w tym miejscu nie rozstrzyga, czy ten konkretny "audyt" w istocie stanowi dokument wewnętrzny, gdyż na tym etapie byłoby to przedwczesne. Niemniej należy podkreślić, że prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35).

Kopia "audytu", której udostępnienia żąda skarżący T. H. stanowi dokumentację przebiegu i efektów kontroli działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywanej przez ten podmiot działalności publicznej. Skoro art. 6 ust. 1 pkt 4 lit..a tiret drugi u.d.i.p. zawiera sformułowanie, że informacją publiczną jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, to tym samym prawidłowo skarżący zarzuca bezczynność wobec uznania przez organ, że posiadany przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] "audyt", będący sprawozdaniem z czynności kontrolnych i doradczych, sporządzony przez podmiot zewnętrzny nie jest informacją publiczną. Aby uzasadnić tę tezę organ winien wykazać na czym opiera swe twierdzenia, bowiem jedynie sygnalizacja, iż jest to dokument wewnętrzny nie daje możliwości oceny stanowiska organu. Kontrola sądowa w zakresie oceny czy bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a w zasadzie jej odmowy udzielenia nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W przypadku nieudzielenia żądanych informacji ze wskazaniem, iż nie stanowią one informacji publicznej organ musi szczegółowo wskazać, z czego wywodzi swoje twierdzenia o takim charakterze informacji i w czym znajduje to uzasadnienie i oparcie. Dopiero powyższe w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwia sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek oceny, iż żądane dokumenty podsumowujące czynności doradcze nie stanowią informacji publicznej. Tymczasem skoro ustawodawca jasno i wyraźnie konkretyzuje zakres i przedmiot informacji publicznej, a nawet w sposób dookreślony zawęża poprzez użycie sformułowania, iż w szczególności dane publiczne to dokumentacja przebiegu i efektów kontroli nie sposób uznać, iż odmienne twierdzenie nie poparte dowodami źródłowymi stanowi o braku bezczynności organu. Poza tym - jak wyżej wskazano - przepisy u.d.i.p. determinują sposób i formę załatwienia wniosku (sprawy) o udostępnienie informacji publicznej. Jest to: 1) czynność udostępnienia informacji publicznej, 2) decyzja o odmowie jej udostępnienia, 3) decyzja o umorzeniu postępowania. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ załatwił wniosek T. H. jedynie pismem odmownym o lakonicznej treści, którego nie można uznać za jedną ze wskazanych prawnych form działania organu. W tych okolicznościach faktycznych Sąd uznał, że doszło do bezczynności Prezesa A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie załatwienia punktu 1 wniosku T. H. z dnia 31 stycznia 2020 r., bowiem organ ten nie rozpoznał w prawidłowy sposób wniosku strony o udostępnienie jej informacji publicznej.

Organ, ponownie rozpoznając wniosek strony, musi przeanalizować czy wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącemu, czy też zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W takim przypadku organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji w procesowej formie decyzji. W ocenie Sądu, wnioskowany dokument w postaci kopii "audytu" stanowi informację publiczną. Gdyby jednak znalazły się w nim dane objęte tajemnicą prawnie chronioną bądź dane osobowe osób prywatnych, wówczas takie informacje podlegałyby ograniczeniu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał Prezesa A Sp. z o.o. w [....] do załatwienia punktu 1 wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2020 r. w terminie 14 dni.

Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt II, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ był przekonany o prawidłowym załatwieniu wniosku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz T. H. kwotę 100 zł, obejmującą uiszczony wpis od skargi.