Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy i Miasta Nowe S. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz skarżącej kwotę (...),- zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.

W dniu 06 marca 2013 r. Rada Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce podjęła uchwałę nr XXX/228/13 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty.

Uchwałą z dnia 03 lipca 2013 r. nr 15/830/2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 07 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113) i art. 91 ust. 1 ustawy z dna 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdziło nieważność § 4 uchwały Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce nr XXX/228/13 z dnia 06 marca 2013 r., jako sprzecznej z art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w zakwestionowanym przepisie uchwały z dnia 06 marca 2013 r. postanowiono, że "Zwalnia się z opłaty czwarte i kolejne dziecko w rodzinie zamieszkującej daną nieruchomość do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku dzieci kontynuujących naukę przez okres jej trwania, nie dłużej niż do ukończenia 25 roku życia". W ocenie Kolegium przepis powyższy ustanowił zwolnienie podmiotowe w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak bowiem wyjaśniono, zwolnienie podmiotowe oznacza wyłączenie z danego podatku lub daniny publicznej pewnej kategorii podmiotów. Równocześnie zwrócono uwagę, że art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przesądza o tym, że gmina jest uprawniona jedynie do zwolnienia przedmiotowego w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a więc zwolnienia, które może dotyczyć jedynie odpadów komunalnych. W związku z powyższym Kolegium Izby stwierdziło, że w § 4 uchwały Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce narusza art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustanawiając niedopuszczalne zwolnienie podmiotowe.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Rada Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce zarzucając jej naruszenie art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, jakoby przepis w § 4 uchwały Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 06 marca 2013 r. ustanawiał niedozwolnone zwolnienie podmiotowe.

W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem wniesionej skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Rozrachunkowej stwierdzającej nieważność § 4 uchwały Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce nr XXX/228/13 z dnia 06 marca 2013 r. Materialnoprawną podstawą stwierdzenia nieważności powyższego przepisu był art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.). Co niezwykle istotne, przepis powyższy był przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, uznał, że art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 konstytucji. Okoliczność powyższa ma podstawowe znaczenie przy ocenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym miejscu zauważyć należy, że zasadą postępowania administracyjnego jest, iż sąd kontroluje legalność zaskarżonego aktu według stany prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zasada powyższa obejmuje jednak sytuację, gdy do zmiany stanu prawnego dochodzi w wyniku działań ustawodawcy. Natomiast inaczej rzecz się ma w sytuacji uchylenia danych przepisów na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Stąd też w orzecznictwie Sądu Najwyższego można napotkać pogląd – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego trafny (por. wyrok: z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67 i postanowienie z 6 kwietnia 2005 r., sygn. SK 8/04, OTK ZU 4/A/2005, poz. 44) – że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. SN I KZP 16/05 z 31 września 2005 r., BPK 5/05). Innymi słowy, w wypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją.

Równocześnie, choć w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 określono, że przepis art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach utraci swoją moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak zwrócić należy uwagę, że sam fakt ogłoszenia wyroku Trybunału, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego danej normy, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku następuje uchylenie domniemania konstytucyjności przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Konieczność takiego postępowania interpretacyjnego, wynika z art. 190 Konstytucji. Stosownie bowiem do treści art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz na zasadach i w trybie określonym w przepisach właściwych dla danego postępowania. Dlatego też byłoby nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia postępowania w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustawodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu. Z tych też względów, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego ukształtowało się jednolite stanowisko, co do tego, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może być stosowany przez sądy i inne organy w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 07 grudnia 2000 r., sygn. akt III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001 nr 10, poz. 331; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05, Baza NSA). Innymi słowy, sąd administracyjny rozpatrujący sprawę w okresie działania klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu czy przepisu może odmówić jego zastosowania z uwagi na obalenie domniemania konstytucyjności tego aktu czy przepisu przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2009 r., sygn. akt I FSK 1672/09, Baza NSA).

Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma norma intertemporalna nakazująca stosowanie prawa obowiązującego w chwili wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, mająca pierwszeństwo przed zasadą tempus regit actum (rozstrzygania według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia). Oznacza to, że skoro Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc przepisu, który leżał u podstaw wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, obowiązkiem Sądu było uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Zostało ono bowiem wydane na podstawie niekonstytucyjnego przepisu.

W tym miejscu należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego było jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie poprzedzająca je uchwała jednostki samorządu terytorialnego. Tak zakreślony przedmiot postępowania powoduje, że w przedmiotowej sprawie Sąd nie był uprawniony do orzekania o zgodności z przepisami prawa uchwały Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 06 marca 2013 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty. Działanie powyższe wykraczałoby bowiem poza przedmiotowy oraz podmiotowy zakres postępowania, który z jednej strony wyznacza zaskarżony akt (rozstrzygnięcie nadzorcze) z drugiej zaś podmiot, który je wydał (Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej). Tym samym fakt uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego nie przesądza o zgodności z prawem powołanej powyżej uchwały, która może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie innych, dostępnych środków prawnych.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie niekonstytucyjnego przepisu art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżony akt nadzoru.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.