Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1158/13 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1158/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], w przedmiocie pomocy na dożywianie.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Wójta Gminy N. z dnia [...] lipca 2013 r. odmówiono Z. W. przyznania świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Organ podkreślił brak współpracy strony i – powołując się na akta innych spraw – wskazał, że Z. W. posiada stały dochód, z którego powinien wygospodarować środki na zaspokojenie potrzeb objętych wnioskiem, a ponadto nie udokumentował swojej trudnej sytuacji życiowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, tj. przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z T. W. w celu ustalenia sytuacji życiowej jej męża, który mimo dwukrotnych prób nie doszedł do skutku, bowiem pracownicy socjalni nie zostali przez stronę wpuszczeni do budynku. Z. W. w piśmie z dnia 11 października 2013 r. zarzucił pracownikom socjalnym, iż nachodzą go z Policją i fałszują dokumenty w sprawie.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Kolegium podkreśliło, że pomimo wielokrotnych prób nie udało się przeprowadzić wywiadu środowiskowego ze Z. W. ani jego żoną, że nie przedstawił on aktualnego odcinka emerytury z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, zatem organ I instancji prawidłowo ustalił dochód na podstawie posiadanego odcinka z grudnia 2012 r. Organ stwierdził, że Z. W. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i z tego powodu ma przyznane specjalistyczne usługi opiekuńcze, jest jednak osobą sprawną fizycznie, sam prowadzi swoje sprawy przed organami administracyjnymi, sądami, utrzymuje dobre kontakty z żoną. Z uwagi na stały dochód i brak udokumentowanych wydatków Kolegium uznało, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania świadczenia, a nadto z akt sprawy jednoznacznie wynika brak woli współpracy wnioskodawcy z pracownikami socjalnymi w celu rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej, co dodatkowo przemawia za odmową przyznania świadczenia.

Oddalając skargę Z. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał: W sprawie nie można zarzucić organom obu instancji naruszenia przepisów dot. przyznania świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy podjęły wszelkie możliwe czynności (w tym w trybie art. 136 k.p.a.) w celu ustalenia aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, w szczególności wielokrotnie podejmowano próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z nim, z jego żoną, które jednak okazały się bezskuteczne z przyczyn leżących po stronie skarżącego, który bezzasadnie odmawiał kontaktu z pracownikami organu I instancji. Skarżący, wbrew wezwaniu, nie przedłożył dokumentów wskazujących na jego aktualną sytuację życiową, a zatem organy uprawnione były do ustalenia tej sytuacji na podstawie dokumentów posiadanych w związku z innymi sprawami skarżącego. Organy ustaliły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe będące przesłanką przyznania świadczenia, jednak mając na uwadze, że posiada on stały dochód oraz często korzysta z pomocy społecznej, jest przy tym zaradny życiowo, odmówiły przyznania mu świadczenia. W sprawie zasadnie wskazano na brak współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi, podkreślając w szczególności uniemożliwianie przez niego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co w świetle art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej może stanowić samodzielną podstawę odmowy przyznania świadczeń, także na konieczność udzielania pomocy innym osobom potrzebującym, znajdującym się w gorszej, niż skarżący, sytuacji. Zarówno przeprowadzone postępowanie, jak i wydane w jego wyniku rozstrzygniecie, które nie nosi cech dowolności – nie naruszają obowiązujących przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. W., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi. Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący winien współpracować z pracownikami socjalnymi w aspekcie rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej, a tym samym uznanie, iż działania Z. W. nie noszą takich cech, podczas gdy skarżący przedstawia organowi wszelakie rachunki, zaświadczenia lekarskie, a odmowa wpuszczenia pracowników opieki społecznej wraz z funkcjonariuszami Policji stanowi jego prawo, bowiem brak jest podstaw ku temu by przeprowadzać wywiad środowiskowy u schorowanego człowieka w podeszłym wieku w asyście funkcjonariuszy Policji z uwagi na obawę o własne bezpieczeństwo pracowników socjalnych, wzbudzającym tym samym poczucie zagrożenia u Z. W.;

2) ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 i poprzez jego błędną wykładnię, a to uznanie, iż przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych w asyście Policji nie kłóci się z literą prawa podczas gdy wyżej wymienione rozporządzenie stanowi, iż wywiad środowiskowy winien być przeprowadzany przez pracowników opieki społecznej, a przybranie do tejże czynności funkcjonariuszy Policji jawiło się jako bezzasadne, zaś sprzeciw beneficjenta opieki społecznej w tym przedmiocie winien być uwzględniony;

3) art. 3 pkt 11 lit. c/ ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżącemu nie przysługuje świadczenie pieniężne z przeznaczeniem na zakup żywności, podczas gdy z treści wyżej wymienionego przepisu wynika, iż trudna sytuacja życiowa skarżącego stanowi podstawę do objęcia go pomocą w zakresie dożywiania;

4) art. 121 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zachodziła konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w asyście funkcjonariuszy Policji, podczas gdy ustawodawca mając na względzie objęcie pracowników opieki społecznej specjalną ochroną przewidział, iż przysługuje im ochrona prawna przewidziana dla funkcjonariuszy publicznych, zatem wkraczanie na teren skarżącego w obecności Policji było całkowicie nieuzasadnione, a w konsekwencji skutkowało odmówieniem przez Z. W. wpuszczenia ich do domu;

5) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż istnieje szereg okoliczności przemawiających za tym, iż Z. W. nie przysługuje prawo do otrzymania pomocy na dożywianie, pomimo tego iż spełnia kryterium dochodowe wskazane w tymże przepisie, co samo w sobie wyklucza możliwość posiadania przez Z. W. wystarczających środków, które to mógłby przeznaczyć na wyżywienie;

II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

1) art. 80 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów, przejawiającym się w przyjęciu, iż skarżący nie wywiązuje się z nałożonego na niego w drodze ustawy obowiązku, tj. nie współpracuje z pracownikami socjalnymi obranymi do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podczas gdy z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż pracownicy socjalni przybywali do Z. W. w asyście Policji, naruszając tym samym konstytucyjną przyrodzoną i niezbywalną godność skarżącego, wzbudzając jednocześnie w nim poczucie zagrożenia, co przełożyło się na odmowę współpracy ze strony Z. W., a co zostało pominięte przez Sąd ferujący zaskarżany wyrok;

2) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż organy administracji publicznej podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyznania Z. W. świadczenia z przeznaczeniem na zakup żywności, podczas gdy organy administracji publicznej podejmując "wszelkie czynności" zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przedsięwzięły również czynności, które wykraczają poza ramy ustawowe, które to nie stanowią o konieczności ingerencji Policji w przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego, tym samym nieuwzględnienie tego, iż organy administracji publicznej prowadziły przedmiotowe postępowanie w sposób sprzeczny z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., a także uznania, iż organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, podczas gdy brak jest podstaw do czynienia takich ustaleń;

3) art. 67 § 1 k.p.a. w zw. z art. 72 k.p.a. poprzez dokonanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie w oparciu o materiał dowodowy z notatek służbowych sporządzonych przez pracownice Ośrodka Pomocy Społecznej w N., podczas gdy notatka służbowa nie może zastępować dowodu z protokołu, który to pracownicy zobowiązani byli sporządzić z przeprowadzonych czynności, a czego nie uczynili, co w konsekwencji wyłącza możliwość powoływania się na rzeczony dowód przy orzekaniu co do istoty sprawy przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji oraz Sąd ferujący zaskarżony wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione.

Świadczenie pieniężne z przeznaczeniem na zakup żywności, w myśl art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259), "ustawa", przysługuje osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), "ustawa o pomocy", w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w jej art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Na mocy art. 7 powyższej ustawy do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ustawa o pomocy w art. 4 nakazuje osobom korzystającym z pomocy społecznej współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

W niniejszej sprawie organy obu instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie stwierdzili, że dochód Z. W. ubiegającego się o świadczenie pieniężne z przeznaczeniem na zakup żywności, jest niższy, niż kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania takiego świadczenia dla osoby samotnie gospodarującej (813 zł) zatem spełnił on ustawową przesłankę do przyznania świadczenia. Podstawą odmowy przyznania świadczenia był natomiast fakt, iż uzyskuje on stały dochód, nie przedłożył dokumentów wskazujących na aktualną sytuację życiową, a także odmówił współpracy z pracownikami socjalnymi. Skarżący dwukrotnie bowiem nie wpuścił pracowników socjalnych celem przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, wymaganego do wydania decyzji, zgodnie z art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy. Takie zachowanie można było potraktować jako niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu i brak współdziałania, co z kolei mogło stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania świadczenia, o czym stanowi art. 107 ust. 4a oraz art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy.

Bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że pracownikom opieki społecznej towarzyszyli policjanci, co zdaniem skarżącego wzbudziło u niego poczucie zagrożenia. Na pracownikach socjalnych ciąży obowiązek przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub dokonania jego aktualizacji, jednak żaden z przepisów ustawy o pomocy nie zakazuje asysty funkcjonariuszy Policji pracownikom socjalnym przy dokonywaniu tych czynności. Skarżący nie wykazał dlaczego obecność Policji miałaby sprawiać u niego poczucie zagrożenia, a trudno zgodzić się z twierdzeniem, że wizyty pracowników socjalnych wraz z funkcjonariuszami Policji w celu przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego, o czym został skarżący zawiadomiony, stanowią niedopuszczalne nękanie i zakłócają jego spokój, czy wręcz naruszają jego godność. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący zarzucał pracownikom socjalnym m.in. fałszowanie sporządzanych przez nich wywiadów środowiskowych, zatem obecność funkcjonariuszy Policji przy dokonywaniu powyższej czynności leżała także w jego interesie.

Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że nie tylko brak współpracy Z. W. spowodował decyzję odmowną, lecz także fakt, iż uzyskuje on stały dochód – emeryturę, a także korzysta z różnych świadczeń opieki społecznej. Udzielenie pomocy w zakresie dożywiania zależy od uznania organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że działanie organów pomocy społecznej mieściło się w granicach uznania administracyjnego i zostało należycie umotywowane.

Z tych względów za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 2 i art. 121 ust. 2 ustawy o pomocy oraz art.3 pkt 11 lit. c i art. 5 ust. 1 ustawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Podkreślić należy, że chociaż zarzuty procesowe nie zostały poprawnie sformułowane, gdyż skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej, to mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należało uznać, że zarzuty te powinny być tak rozumiane, iż – zdaniem autora skargi kasacyjnej – Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji prowadziły postępowanie administracyjne z ich naruszeniem.

Odnosząc się zatem do tak rozumianych zarzutów procesowych, należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Z akt sprawy wynika, że organy podejmowały próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, zaś jego nieprzeprowadzenie było skutkiem postawy skarżącego, który uniemożliwił przeprowadzenie tej czynności procesowej, o czym również mowa wyżej. Natomiast oparcie się przez organy na dokumentacji zgromadzonej w innych sprawach skarżącego kasacyjnie, prowadzonych przez organy nie może być uznane za postępowanie błędne. Przepisy procedury administracyjnej właśnie takie wykorzystanie dowodów dopuszczają.

W sprawie jej istotą było to, czy organy obu instancji rozpatrując sprawę Z. W. nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Stwierdzić należy, zgadzając się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż nie miało to miejsca. Rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, wynika z materiału sprawy, prawidłowo zebranego w postępowaniu, a tylko przekroczenie granic uznania, tj. wydanie rozstrzygnięcia wbrew ustalonemu stanowi faktycznemu, wbrew ustawowym przesłankom nosi takie znamiona.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O wynagrodzeniu adwokata udzielającego pomocy prawnej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.