Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Kancelarię Prezydenta RP do rozpatrzenia wniosku B. W. z dnia [...] grudnia 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Kancelarii Prezydenta RP na rzecz skarżącego B.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

B. W. pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r.

Zarzucając Kancelarii Prezydenta RP naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.), poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Kancelarię Prezydenta RP, że przedmiotem złożonego wniosku nie było udostępnienie informacji publicznej, a także art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w 14-to dniowym terminie, skarżący wniósł o zobowiązanie Kancelarii Prezydenta RP do załatwienia wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż w dniu [...] grudnia 2015 r. skierował do Kancelarii Prezydenta RP wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym podanie imion i nazwisk autorów opinii/ekspertyz, których nieudostępnienie było przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 2130/11 (chodzi o opinie prawne/ekspertyzy, które były podstawą podjęcia przez Prezydenta RP decyzji o podpisaniu ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, tzw. ustawy o OFE).

W dniu [...] stycznia 2016 r. doręczono zainteresowanemu pismo datowane na [...] stycznia 2016 r. (sygn. [...]), w którym Dyrektor Biura Prawa i Ustroju poinformował, że na temat funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych Kancelaria Prezydenta RP zamówiła cztery wskazane w tym piśmie opinie oraz zwróciła się o "precyzyjne określenie - w terminie 7 dni - w stosunku do których opinii i ekspertyz, domaga się Pan dostępu do danych osobowych wykonawców w postaci imion i nazwisk". W odpowiedzi skarżący (pismem z dnia [...] stycznia 2016 r.) sprecyzował, iż domaga się udostępnienia imion i nazwisk autora w odniesieniu do wszystkich ekspertyz i opinii, których nieudostępnienie było przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 2130/11. Wskazał także, że jeżeli w tym zakresie znajdują się tylko te opinie i ekspertyzy, które wymienione zostały w piśmie z Kancelarii Prezydenta RP z dnia [...] stycznia 2016 r. to wnosi o udostępnienie imion i nazwisk autorów wszystkich tych opinii i ekspertyz.

W dniu [...] lutego 2016 r., doręczono skarżącemu pismo datowane na [...] stycznia 2016 r., w którym stwierdzono m.in., że ekspertyzy tudzież opinie "nie stanowią informacji publicznej", a następnie, że ",żądane przez Pana informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i tym samym brak jest podstaw do ich udostępnienia".

Nie zgadzając się ze stanowiskiem Kancelarii Prezydenta RP, co do znaczenia okoliczności, że opinie zostały zamówione przed rozpoczęciem procesu legislacyjnego, skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt I lit. b u.d.i.p., pytanie o zamierzenia organów mogą też dotyczyć projektowania aktów normatywnych. Ustawa mówi bowiem o "projektowaniu aktów normatywnych", a nie o "projektach aktów normatywnych". Oznacza to, że nie chodzi tu o projekty, nad którymi prace legislacyjne zakończyły się, lecz o sam fakt prac nad treścią projektów. Zakres informacji podawanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego, obejmuje nie tylko podanie informacji, że takie prace mają miejsce, ale również powinien obejmować szczegółowe dane dotyczące zakresu przedmiotowego lub tekstu projektu osób odpowiedzialnych za pracę nad projektem, a także udostępnienie, jeżeli jest to możliwe, treści ustaleń bądź założeń projektu (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda. Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005. s. 169-170, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2213/13). Zaś informacje, o których udostępnienie skarżący się zwrócił, mają związek z przebiegiem procesu legislacyjnego. Zwłaszcza zaś z jego ostatnią fazą - zaakceptowania treści ustawy przez Prezydenta RP, poprzez uczynienie przez niego użytku z kompetencji do podpisania ustawy, zawetowania ustawy, tudzież skierowania jej do Trybunału Konstytucyjnego w ramach tzw. prewencyjnej kontroli zgodności określonej ustawy z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Proces legislacyjny w demokratycznym państwie prawa musi polegać daleko idącej transparentności. Ma to związek z tym, że rezultaty procesu legislacyjnego mają istotne znaczenie dla obywatelek, obywateli i innych podmiotów działających w państwie, co sprawia, że te osoby i podmioty mają prawo do wiedzy o procesie stanowienia prawa.

Zdaniem skarżącego, informacja o imionach i nazwiskach autorów ekspertyz/opinii zamawianych przez Prezydenta RP stanowi informację publiczną i jest istotną informacją z punktu widzenia procesu legislacyjnego oraz znajduje się w zakresie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Autorzy wskazanych ekspertyz byli zarazem stronami umów cywilnoprawnych, których przedmiotem było sporządzenie tychże ekspertyz. Jawne są informacje o stronach umów cywilnoprawnych, zawieranych przez szeroko pojęte podmioty publiczne. Zamawianie ekspertyz przez Kancelarię Prezydenta RP ma także związek z gospodarką finansami publicznymi, która jest jawna, o czym stanowi expressis verbis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157. poz. 1240, ze zm.). Podlega ona zatem daleko idącej transparentności.

Skarżący podkreślił, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12, publik. Legalis nr 546154) przyjął, iż "dla osoby żądającej dostępu do informacji publicznej, związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno byłoby w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób w rozważanej sytuacji stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób (art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". Wskutek tego orzeczenia oraz późniejszej działalności orzeczniczej sądów administracyjnych obecnie nie ma wątpliwości, że jawnymi są informacje o umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, zwłaszcza informacje o kontrahencie jednostki sektora finansów publicznych oraz o kwocie, jaką uzyskali ci kontrahenci na podstawie zawartych umów. Osoby takie musza liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe.

W odpowiedzi na skargę r. pr. P. P., reprezentująca Kancelarię Prezydenta RP, wniosła o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek zawarty w piśmie procesowym jej autorka wskazała, iż w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowanej do skarżącego w dniu [...] stycznia 2016 r. organ poinformował, że na temat funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych Kancelaria Prezydenta RP zamówiła cztery opinie, tj.:

1) ekspertyzę naukową (opinię) w zakresie: projektu z dnia [...] stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych;

2) opinię do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych" w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

3) opinię prawną dotyczącą projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z dnia [...] stycznia 2011 r.;

4) opinię o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych.

Organ poinformował skarżącego, że opinie te zostały sporządzone przed rozpoczęciem procesu legislacyjnego i wpłynięciem do Sejmu projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, które miało miejsce w dniu [...] marca 2011 r. Opinie te mając jedynie charakter poznawczy nie odnosiły się wprost do przyszłych działań i zamierzeń Prezydenta RP. Opinie te zgodnie z wytycznymi interpretacyjnymi, wyrażonymi przez NSA przedstawionymi w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11 nie posiadają waloru informacji publicznej w sytuacji, w której nie dotyczą konkretnego aktu będącego przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą ale nie muszą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu podniosła m.in., że podpisanie ustawy przez Prezydenta RP jest jednym z konstytucyjnych wymagań dojścia do skutku ustawy, będąc odpowiednikiem analogicznej czynności głów innych państw określonej, jako "promulgacja". Prezydent RP podpisuje ustawę w ciągu 21 dni (a przypadku ustawy uchwalonej w trybie pilnym oraz ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym - w ciągu 7 dni), od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 122 ust. 2, art. 123 ust. 3 oraz art. 224 ust. Konstytucji). W myśl art. 122 ust. 3 Konstytucji, przed podpisaniem ustawy, Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją. Ponadto stosownie do art. 122 ust. 5 Konstytucji, jeśli Prezydent nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym powyżej trybie prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy, może z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia (weto ustawy). Zarówno podpisanie ustawy, jak i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją w trybie kontroli prewencyjnej albo skierowanie ustawy do ponownego rozpatrzenia przez Sejm, stanowią, stosownie do art. 144 ust. 3 Konstytucji, prerogatywy Prezydenta.

Prezydent RP korzysta z prerogatyw na podstawie osobistego rozeznania, kierując się własnym uznaniem, wykonując uprawnienia dyskrecjonalne, a nie po zasięgnięciu lub na podstawie opinii/ekspertyz prawnych. Z tego względu realizacja wniosku skarżącego, złożonego do organu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie była możliwa.

W ocenie Kancelarii Prezydenta RP, wniosek skarżącego nie znajduje oparcia w przepisach art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej również i z tej przyczyny, że opinie prawne wskazane skarżącemu w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. nie są - w okolicznościach przedmiotowej sprawy — objęte pojęciem "informacji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09 podkreślił, że nie każda opinia prawna, nawet sporządzona bezpośrednio przez organ administracji publicznej, jest informacją publiczną. O tym czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy, decyduje cel, w jakim została sporządzona. Z powołanego orzeczenia wynika, że opinia prawna - zawierająca informacje, które mogły ale nie musiały zostać wykorzystane przez organ w przyszłości, w celu zainicjowania określonego postępowania - nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy. Tym samym opinie prawne sporządzone np. w celu zbadania zasadności zainicjowania przez organ określonego postępowania nie są objęte zakresem ustawy.

Wskazane w sprawie opinie odnoszące się do materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych stanowią z jednej strony opracowania dotyczące systemu ubezpieczeń społecznych bądź wycinka tego systemu, a z drugiej strony — są to jurydyczne rozważania autorów dotyczące możliwego kierunku wykładni prawa oraz stosowania danej regulacji w przyszłości. Opinie te wyrażają również osobiste poglądy autorów w kwestii ewentualnej zasadności wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego bądź przestawienia Sejmowi RP ustawy do ponownego rozpatrzenia. Poglądy i wnioski autorów opinii są przy tym w wielu przypadkach rozbieżne lub niejednoznaczne. Opinie te mają, co oczywiste, walor poznawczy, jednakże w stosunku do żadnej z nich nie da się stwierdzić, że była dokumentem służącym wprost, bezpośrednio do załatwienia konkretnej sprawy (a takie kryteria wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie jako niezbędne do zakwalifikowania dokumentu, opinii do kategorii informacji publicznej). Każda z opinii była, przedstawionym Prezydentowi RP, głosem w dyskusji, w ramach ścierania się różnych poglądów i koncepcji dotyczących możliwej przyszłej wykładni i potencjalnych skutków ewentualnej regulacji w przedmiotowej materii. Natomiast decyzja Prezydenta RP dotycząca losów przedstawionej Prezydentowi RP do podpisu ustawy nie została oparta na jednej, dwóch itd. z przedstawionych Prezydentowi RP opinii, nie była też wypadkową tych opinii, gdyż zgodnie z Konstytucją RP, jako realizacja prerogatywy prezydenckiej miała podstawę w osobistym przeświadczeniu, własnym uznaniu Prezydenta RP co do celowości i konieczności skorzystania z jednej z przyznanych Prezydentowi RP - na mocy Ustawy Zasadniczej - kompetencji.

Podsumowując autorka odpowiedzi na skargę stwierdziła, że skoro wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej to w sprawie niniejszej nie może dojść ani do jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej, ani też do odmowy udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Wobec pisemnego poinformowania wnioskodawcy w wymaganym terminie o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, nie można podzielić zarzutu bezczynności organu w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. – uczestnik postępowania – przychyliło się do argumentów podniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w ust. 1 stanowi, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej.

W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W analizowanym przypadku nie budzi wątpliwości, iż Kancelaria Prezydenta RP jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś spór dotyczy tego, czy żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

Skarżący przedmiotem swego wniosku o udostępnienie informacji publicznej uczynił imiona i nazwiska autorów opinii/ekspertyz, które były podstawą podjęcia przez Prezydenta RP decyzji o podpisaniu ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych, tzw. ustawy o OFE.

Z uwagi na tak zakreślony przedmiot żądania skarżącego trzeba zwrócić w sprawie uwagę na dwa aspekty.

Jednym z nich jest to, że autorzy opinii/ekspertyz przygotowywanych dla organu administracji publicznej (podmiotu publicznego), są stronami umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami realizującymi zadania publiczne. Zatem, na co zasadnie zwrócił uwagę skarżący i uczestnik postępowania, osoby takie muszą liczyć się z ujawnieniem swych personaliów. Nie powielając argumentacji przedstawionej w skardze należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o konieczności udostępnienia informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych wraz z danymi osobowymi podmiotów otrzymujących zapłatę ze środków publicznych. Uzasadniając takie stanowisko, sądy wskazują, że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają wymuszać transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniem organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (zob. wyroki NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 916/12, publik. LEX nr 1394107 oraz z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14 – Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Warszawa 2016, s. 116-117). W wyroku z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 447/13 WSA w Gdańsku (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uznał, że osoba fizyczna zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia zachowa prawo do prywatności. Należy uznać, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Prawo do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego człowieka. Imię i nazwisko zasadniczo należy do sfery prywatnej człowieka, jednak w pewnych sytuacjach staje się "sprawą publiczną". Ma to miejsce wówczas, gdy osoba fizyczna decyduje się na zawarcie umów z podmiotem publicznym, w wyniku której otrzyma wynagrodzenie ze środków publicznych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zaprezentowany pogląd podziela, a więc już tylko z tego względu, że autorzy przedmiotowych opinii i ekspertyz są stronami umów z podmiotem publicznym, ich dane stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Drugi aspekt sprawy jest ściśle związany z autorstwem sporządzonych na zamówienie Kancelarii Prezydenta RP opinii i ekspertyz dotyczących projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych". Personalia autora takiego opracowania są równie ważne jak wywód w nim przeprowadzony, jak też wnioski płynące z dokonaj analizy, bowiem to autorytet eksperta, jego wiedza specjalistyczna, posiadany tytuł naukowy, uznanie w środowisku naukowym, nadają opracowaniu odpowiednią rangę i wymowę stanowiska przezeń przedstawionego.

Co do charakteru przedmiotowych opinii i ekspertyz wypowiedział się NSA w powołanym przez organ wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 2130/11, w którego uzasadnieniu na tle art. 122 Konstytucji RP Sąd ten wskazał, iż: "... przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji osoba sprawująca ten urząd powinna mieć pewien zasób wiedzy co do dziedziny czy przedmiotu, którego uchwalone akty prawne dotyczą. Może w związku z tym, ze względu na ogromną różnorodność uchwalanego prawa, korzystać z opinii ekspertów. Opinie te nie są jednak informacją publiczną jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian. Odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony Sejmowi. Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie. Jednak w państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się Prezydent RP wykonując swoje uprawnienia określone w art. 122 Konstytucji, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu prawnego. Proces legislacyjny na etapie jego trwania przed Sejmem i Senatem jest jawny dla opinii publicznej, a opinie i ekspertyzy są dla niej dostępne. Z żadnego zapisu ani Konstytucji, ani też ustawy nie wynika aby Kancelaria Prezydenta lub sam prezydent RP podlegali w tym zakresie odmiennemu traktowaniu, a prawo do informacji publicznej podlegało ze względu na podmiot, którego ta informacja dotyczy jakimś ograniczeniom. Jeżeli ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p.".

Wymaga podkreślenia, iż NSA w powyższym uzasadnieniu wyroku podkreślił, iż: "Jednak opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" jaką jest kwestia przyszłych świadczeń emerytalnych i proponowanego kształtu aktu prawnego". Nadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawie pokrewnym. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez najwyższy organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Sąd II instancji przywołał orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie IV CKN 458/00, w którym wskazano, że materiałem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej".

Z odpowiedzi udzielonej skarżącemu pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. jednoznacznie wynika, iż Kancelaria Prezydenta RP zamówiła ekspertyzę naukową i 3 opinie dotyczące projektu z dnia [...] stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. Nie chodzi więc tu o charakter poznawczy, na co powołuje się Kancelaria Prezydenta RP, lecz o analizę prawną konkretnych (już zmaterializowanych) zmian szeregu ustaw wchodzących w skład systemu ubezpieczeń społecznych. Przedmiotem zlecenia nie były więc poszczególne zagadnienia, których poznanie przybliża pewną materię, pozwala zrozumieć i wyrobić zdanie na określony temat, lecz dotyczy oceny eksperckiej konkretnych zmian w przepisach prawa i to w ujęciu kompleksowym (ocena ekspercka dotyczyła już opracowanego projektu zmian do ustaw). Nie sposób wobec tego twierdzić, iż przedmiotowe opnie i ekspertyza nie posłużyły Prezydentowi RP do podjęcia decyzji o sposobie skorzystanie z przysługujących Prezydentowi RP prerogatyw. To że ww. opnie i ekspertyza sporządzone zostały przed rozpoczęciem procesy legislacyjnego, nie ma istotnego znaczenia w sprawie, skoro były one przydatne (z uwagi na ocenę konkretnego projektu, a nie abstrakcyjnego zagadnienia) dla podjęcia decyzji o podpisaniu ustawy zmieniającej przez Prezydenta RP. Zgodnie z komunikatem dostępnym na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP (http: //www.prezydent.pl - wg. stanu na dzień 12 maja 2013 r.; źródło – glosa Bochentyn A. Szlachetko J.H. Glosa do wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11) jedną z przesłanek, którymi kierował się Prezydent RP podejmując decyzję o podpisaniu ustawy o OFE, były zamówione przez Kancelarię, rzetelne ekspertyzy prawne, które nie wskazywały na zagrożenie niezgodności tej ustawy z Konstytucją RP. Zatem stanowisko Sądu zajęte w niniejszej sprawie koresponduje także z powyższej przedstawioną oceną NSA, iż "opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.".

Mając powyższe na uwadze skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że żądanie zawarte w piśmie skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowi informację publiczną.

W zaistniałym zaś stanie rzeczy wniosek skarżącego do dnia rozpoznania przez Sąd nie został rozpatrzony w formie przypisanej prawem. Bowiem podmiot obowiązany – Kancelaria Prezydenta RP, nie udostępniła wnioskowanej informacji oraz nie wydała decyzji odmownej. Oznacza to, iż skarżony podmiot pozostaje w bezczynności, co obligowało Sąd do orzeczenia jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Co zaś się tyczy oceny postaci bezczynności Kancelarii Prezydenta RP w niniejszej sprawie, należy wskazać na dominujący w orzecznictwie pogląd, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanym przypadku dostrzec należy, że wniosek skarżącego nie został pozostawiony bez odpowiedzi. Stwierdzona bezczynność wynikała natomiast z błędnej wykładni przepisów ustawy i nieprawidłowego przeświadczenia organu, że postępowanie mogło zakończyć się powiadomieniem skarżącego o braku możliwości uwzględnienia wniosku, który nie dotyczył informacji publicznej. Wobec tego, Sąd stwierdził w pkt 2 sentencji wyroku, iż bezczynność nie miała postaci rażącego naruszenia prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.