Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. i W. P. "[...]" s.c. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 205/10 w sprawie ze skargi W. P. i W. P. "[...]" s.c. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2010 r. nr SKO.41/156/SD/2010 w przedmiocie nadpłaty za korzystanie ze środowiska 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2010 r. nr SKO.41/156/SD/2010 oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 17 lutego 2009 r. nr RŚ.VI.AF.7644/10/2/08, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz W. P. i W. P. kwotę 837 (słownie: osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 13 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 205/10, po rozpoznaniu skargi [...] s. c. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nadpłaty za korzystanie ze środowiska skargę oddalił.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie po rozpoznaniu odwołania W. P., działającego w imieniu Spółki cywilnej [...] - utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] lutego 2009r., znak: [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty za korzystanie ze środowiska.

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek W. P. z dnia [...] grudnia 2008 r., zgłoszony na podstawie art.72 § 2 ordynacji podatkowej - o stwierdzenie nadpłaty w kwocie 7.556,43 zł stanowiącej część uiszczonej w podwyższonej wysokości opłaty za korzystanie ze środowiska za II półrocze 2007r., ze wskazaniem, że nadpłata dotyczy wyłącznie okresu od 1 lipca 2007r. do 30 października 2007r. oraz o zaliczenie nadpłaty na poczet przyszłych należności za korzystanie ze środowiska (art.76 § 1 ordynacji).

W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że wspólnicy, jako prowadzący cegielnię, byli zobowiązani do uzyskania w terminie do dnia 31 grudnia 2006r. pozwolenia zintegrowanego na korzystanie ze środowiska, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych lub środowiska jako całości (Dz.U. Nr 122, poz. 1055) oraz z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz.U. Nr 177, poz. 1736). Z uwagi jednak na konieczność odtworzenia i uzyskania dokumentacji, wykonanie badań oraz opracowań i związane z tymi czynnościami znaczne wydatki finansowe, wspólnicy w dniu 9 stycznia 2007r. wystąpili - na mocy art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 ze zmianami) - do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o "przedłużenie terminu do uzyskania pozwolenia zintegrowanego do dnia 30 października 2007r."

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. WIOŚ uwzględnił wniosek, wyznaczając wspólnikom ostateczny termin do uzyskania pozwolenia na dzień 30 października 2007r.

W konsekwencji tej decyzji wspólnicy uznali, że do dnia 30 października 2007r. nie muszą posiadać decyzji o pozwoleniu zintegrowanym i uiścili należną "zwykłą", a nie podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska za II kwartał 2007r., którą mieliby obowiązek uiścić w przypadku braku pozwolenia zintegrowanego (art. 276 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś.). Wniosek o uzyskanie pozwolenia złożyli natomiast w połowie września 2007r., a uzyskali je dopiero decyzją z dnia 6 stycznia 2008r.

W związku jednak ze stanowiskiem Marszałka Województwa Lubelskiego, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2007r., na którą powoływali się wspólnicy, wydana na podstawie art. 17 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954) w zw. z art. 367 ust. 2 p.o.ś., nie zwalniała ich z obowiązku wniesienia opłaty podwyższonej, wspólnicy skorygowali wykaz informacji oraz uiścili opłatę za całe II półrocze 2007r. w kwocie żądanej przez organ.

Następnie wspólnicy doszli do wniosku, powołując się na inne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, dotyczące podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej i formalnoprawnej, że stanowisko Marszałka było wadliwe, a uiszczona opłata podwyższona za okres od 1 lipca 2007r. do 30 października 2007r. jest nienależna - i wystąpili z żądaniem zwrotu nadpłaty za ten okres.

Wspólnicy wyrazili pogląd, że przesłanką do naliczenia opłaty podwyższonej jest jedynie takie działanie podmiotu korzystającego ze środowiska, które można zakwalifikować jako działanie świadomie niezgodne z prawem i mające charakter zaniedbania, tymczasem w ich przypadku tak nie było, bowiem posiadali decyzję WIOŚ o przedłużeniu terminu do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, która jest "inną decyzją" w rozumieniu art. 276 ust. 1 p.o.ś.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Marszałek Województwa Lubelskiego odmówił stwierdzenia nadpłaty, wskazując, że termin na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego jest terminem prawa materialnego i nie może być w jakimkolwiek postępowaniu przedłużany ani skracany. Stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jakie zapadło w oparciu o art.17 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska jest zatem w tym zakresie bez znaczenia. Marszałek zwrócił uwagę, że opłaty podwyższone są środkiem represyjnym, a więc nie można zaaprobować działania Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który sanuje stan naruszenia prawa (nieuzyskania wymaganego pozwolenia). Decyzja WIOŚ miała więc jedynie na celu zobowiązanie strony do usunięcia stanu naruszającego obowiązujący porządek prawny. W przypadku bowiem stwierdzenia braku pozwolenia zintegrowanego inspekcja ochrony środowiska nie musi wstrzymywać użytkowania instalacji, ale na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska, może ustalić termin usunięcia naruszenia, polegającego na braku stosownego pozwolenia. Obowiązek naliczenia opłaty podwyższonej skorelowany jest natomiast wyłącznie z brakiem wymaganego pozwolenia, nie zaś z decyzją wydaną na podstawie art. 17 ustawy z 18 maja 2005r. Zdaniem Marszałka Województwa Lubelskiego, nie mają przy tym znaczenia okoliczności, które były przyczyną nieuzyskania pozwolenia w terminie. Nie ma zatem podstaw do uznania, że wspólnicy opłatę podwyższoną wnieśli nienależnie, a więc wniosek o zwrot nadpłaty nie mógł być uwzględniony.

Po ponownym rozpoznaniu (wskutek wyroku WSA w Lublinie z dnia 25 września 2009r., II SA/Lu 275/09) odwołania W. P. i W. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] lutego 2009r.

Kolegium wyjaśniło, że w toku postępowania ustalono, iż Spółka [...] do dnia 27 grudnia 2007r. prowadziła działalność gospodarczą polegającą na produkcji wyrobów ceramicznych związaną z wprowadzaniem do powietrza gazów lub płynów pomimo braku wymaganego na podstawie art. 180 pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 201 p.o.ś. i ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002r. - pozwolenia zintegrowanego, co uzasadniało - zgodnie z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz art. 292 p.o.ś. w zw. z art. 14 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw - ustalenie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska.

Wprawdzie ostatecznie Spółka uzyskała wymagane pozwolenie zintegrowane, ale zbyt późno, bowiem dopiero w dniu 6 lutego 2008r., podczas gdy w świetle obowiązujących przepisów Spółka miała je obowiązek uzyskać w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 2006r., z uwagi na to, że przed dniem 31 października 2000r. rozpoczęła użytkowanie instalacji powodującej wprowadzanie do środowiska gazów lub pyłów. (art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 100, poz. 1089 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (ust. 3 pkt 5 załącznika).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie uwzględniło stanowiska skarżącej Spółki co do terminu uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Kolegium stwierdziło, że termin 31 grudnia 2006r. na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego tj. dla Spółki użytkującej instalacje powodujące wprowadzanie do środowiska gazów lub pyłów przed dniem 31 października 2000r. - ma charakter materialnoprawny i nie może być zmieniony. Żadna decyzja organu administracyjnego, a więc również i decyzja WIOŚ, na którą się powołują skarżący, nie może zatem ustalać dłuższego niż ustawowy terminu na uzyskanie pozwolenia zintegrowanego.

Ponadto, zdaniem Kolegium, decyzja WIOŚ nie jest "inną" decyzją w rozumieniu art. 276 ust. 1 p.o.ś.. Decyzja ta bowiem została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, odsyłającym do art. 365 ust. 1 p.o.ś., regulującego postępowanie inne niż postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty (podwyższonej) za brak pozwolenia zintegrowanego. Decyzje wydawane na podstawie art. 365 p.o.ś. wydawane są w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu użytkującego instalację bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, nie sanują zatem czasowo braku takiego pozwolenia w okresie od 1 stycznia 2007r. do 31 października 2007r., lecz mają jedynie na celu zapobieżenie wstrzymywania w tym czasie prowadzenia działalności gospodarczej.

Kolegium zauważyło również, że Spółka [...] uzyskała pozwolenie zintegrowane dopiero w dniu 6 lutego 2008r., a więc po upływie terminu wynikającego z wydanej decyzji WIOŚ, tj. po dniu 30 października 2007r.

W tej sytuacji ustalenie opłaty za korzystanie ze środowiska na podstawie art. 288 w zw. z art. 276 p.o.ś. było uzasadnione, a wniosek o zwrot tytułem nadpłaty kwoty 7556,43 zł nie mógł być przez organ I instancji uwzględniony, skoro w świetle powyższych argumentów uiszczonej przez Spółkę opłaty w podwyższonej wysokości nie można uznać za podlegające zwrotowi świadczenie nienależne.

Skargę do sądu administracyjnego wniósł w imieniu Spółki [...] W. P., domagając się uchylenia decyzji obu organów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w związku z art. 281 ust. 1 p.o.ś., odsyłającym do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w zakresie ponoszenia opłat (a więc i nadpłat) za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych - przez nadpłatę należy rozumieć sytuację, w której podmiot korzystający ze środowiska uiścił opłatę w wyżej wysokości niż był zobowiązany lub gdy w ogóle nie był do tego zobowiązany na podstawie przepisów ustawy o ochronie środowiska. ("odpowiednie" stosowanie art. 72 § 1 ust. 1 ordynacji).

W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się więc do ustalenia, w jakim trybie i w jakiej wysokości skarżący był zobowiązany do uiszczenia opłaty za korzystanie ze środowiska.

Zasady i przesłanki uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska zostały uregulowane w Tytule V ustawy Prawo ochrony środowiska – "Środki finansowo – prawne", obejmującym art. 272 – 321. W przepisie art. 273 (Dział I. Przepisy ogólne) postanowiono, że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za 1) wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, 3) pobór wód, 4) składowanie odpadów.

Dla oceny zasadności wniosku o zwrot nadpłaty uiszczonej za II półrocze 2007r. istotne zdaniem Sądu pierwszej instancji jest ustalenie czy skarżący zobowiązany był w tym okresie do uiszczenia zwykłej, czy też podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska, a więc ustalenie jakiego rodzaju działalność prowadził w tym okresie i czy wymagało to uzyskania przed jej rozpoczęciem właściwej decyzji.

Bezspornym jest, że skarżący, jako wspólnik Spółki [...] prowadził w II półroczu 2007r. działalność gospodarczą polegającą na produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalania, o zdolności produkcyjnej ponad 75 ton na dobę lub o pojemności pieca przekraczającej 4m3 i gęstości ponad 300 kg wyrobu na m3 pieca. Była to więc zarówno działalność związana z wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza, jak i działalność z zastosowaniem instalacji zaliczonej na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 lipca 2002r. (Dz.U. z 2002r., Nr 122, poz. 1055) do instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (ust. 3 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia).

Zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś., prowadzenie takiej instalacji wymagało uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

Wprawdzie cyt. ustawa w art. 181 ust. 1 pkt 2 oraz art. 220 - 229 zezwala na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w oparciu o samodzielną decyzję o pozwoleniu na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, to jednak w przypadku działalności polegającej na prowadzeniu instalacji, której funkcjonowanie ze względu na rodzaj i skalę może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, co ma miejsce w niniejszej sprawie, samodzielna decyzja o wprowadzaniu gazów lub pyłów do powietrza nie jest wystarczająca, lecz konieczne jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Wynika to wprost z art. 201 ust. 1 poś, a także z art. 193 ust. 2 poś, który stanowi, iż pozwolenia, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 2 - 4 poś (m.in. pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza) (...) wygasają w części dotyczącej instalacji wymagającej pozwolenia zintegrowanego z chwilą upływu terminu, w którym prowadzący instalację powinien uzyskać pozwolenie zintegrowane, chyba że prowadzący instalację uzyskał pozwolenie zintegrowane przed tym terminem. Ostatni z wymienionych przepisów w sposób jednoznaczny wyklucza więc możliwość prowadzenia takiej działalności po terminie wymaganym do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, nawet gdyby podmiot korzystający ze środowiska posiadał wcześniej wydaną decyzję bądź nawet kilka decyzji, spośród wymienionych w art. 181 ust. 1 pkt 2 - 4. Pozwolenie zintegrowane obejmuje bowiem wszystkie formy korzystania ze środowiska wyliczone w art. 292 p.o.ś.

W konsekwencji oznacza to, że dla podmiotów, które prowadzą działalność wymagającą uzyskania pozwolenia zintegrowanego – jak to ma miejsce w przypadku skarżącego - wymagane jest takie pozwolenie i żadna inna decyzja pozwolenia tego nie może zastąpić.

Słusznie przy tym organy rozpoznające niniejszą sprawę ustaliły, że w przypadku skarżącego, powinien on był uzyskać pozwolenie zintegrowane najpóźniej do dnia 31 grudnia 2006r., co wynikało z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 roku w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. Nr 177, poz. 1736), wydanego na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.)

Jak wynika z akt sprawy, skarżący w II półroczu 2007r. takiego pozwolenia zintegrowanego nie posiadał, uzyskał je bowiem dopiero w dniu 6 lutego 2008r.

Skarżący nie kwestionuje, że nie posiadał w tym czasie formalnej decyzji o pozwoleniu zintegrowanym, podnosi jednak, że w okresie od 1 lipca do 30 października 2007r. korzystał ze środowiska na podstawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 16 stycznia 2007r. Decyzją tą organ ustalił wspólnikom Spółki [...] na dzień 30 października 2007r. termin do usunięcia naruszenia polegającego na braku pozwolenia zintegrowanego (...) W przekonaniu skarżącego, decyzja ta w istocie zastępowała pozwolenie zintegrowane, bowiem była "inną" decyzją w rozumieniu art. 276 p.o.ś

W ocenie Sądu, stanowisko wyrażone przez skarżącego, nie jest słuszne. Jak bowiem wynika z akt sprawy, decyzja WIOŚ została wydana na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954). Stosownie do treści tego przepisu, w przypadku, o którym mowa w art. 365 ust. 1 p.o.ś., stosuje się odpowiednio przepisy art. 367 ust. 2 - 4 tej ustawy, jednak ustalony termin usunięcia naruszenia nie może upływać później niż w dniu 30 października 2007 roku.

Przepis art. 365 p.o.ś. stanowi, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie instalacji eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, natomiast zgodnie z art. 367 ust. 2, w przypadku o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, tj. w razie wprowadzania przez podmiot korzystający ze środowiska substancji lub energii do środowiska bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, organ ten może - na wniosek prowadzącego instalację - w drodze decyzji ustalić termin usunięcia naruszenia; dopiero w razie nieusunięcia naruszenia w wyznaczonym terminie organ wstrzyma użytkowanie instalacji. Odpowiednie stosowanie art. 367 ust. 2 - 4 p.o.ś. do użytkowania instalacji wymagającej nie jakiegokolwiek pozwolenia, lecz pozwolenia zintegrowanego (które, jak wyżej wskazano, nie może być zastąpione żadnym innym czy innymi szczegółowymi pozwoleniami) oznacza, że organ stwierdziwszy użytkowanie instalacji bez tego pozwolenia nie musi natychmiast wstrzymywać użytkowania, lecz może - na wniosek – ustalić termin usunięcia naruszenia, a więc w tym wypadku - termin uzyskania pozwolenia zintegrowanego, najpóźniej jednak do dnia 30 października 2007r.

Słusznie organy administracyjne rozpatrujące niniejszą sprawę uznały, że decyzja WIOŚ z dnia [...] stycznia 2007r. wydana w trybie powołanego przepisu nie zastąpiła pozwolenia zintegrowanego, a w konsekwencji skarżący miał obowiązek uiścić podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska, zgodnie z art. 276 p.o.ś.

Bezspornym jest, że działalność skarżącego wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego, które nie może być zastąpione żadną inną decyzją czy decyzjami, i którego skarżący w II półroczu 2007r. nie posiadał.

Z art. 276 ust. 2 p.o.ś. wynika jednoznacznie, że opłaty podwyższone należy uiścić wówczas, gdy podmiot korzystający ze środowiska – czyni to bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. W niniejszej sprawie wymagane było pozwolenie zintegrowane, a nie inna decyzja, bowiem już z nazwy działu IV "Pozwolenia na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii" wynika, że korzystanie ze środowiska polegające na eksploatacji instalacji powodującej wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (a także wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi oraz wytwarzanie odpadów), wymaga pozwolenia, a nie "innej" decyzji. Opłata podwyższona należy się wprawdzie także za korzystanie ze środowiska bez uzyskania "innej" decyzji, ale tylko wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu wymagana była "inna" decyzja. Przepis art. 293 p.o.ś., który jest uszczegółowieniem przepisu art. 276 p.o.ś., wskazuje jako "inne decyzje" - decyzję zatwierdzającą instrukcję eksploatacji środowiska w zakresie składowania odpadów i decyzję określającą sposób i miejsce magazynowania,

Natomiast decyzja WIOŚ, wydawana w trybie art. 365 ust. 2 p.o.ś. nie jest "inną" wymaganą decyzją, bowiem ma ona charakter fakultatywny, skoro może, a nie musi być wydana.

Ponadto, Sąd w składzie niniejszym nie podziela poglądu wyrażonego w sprawie II SA/Rz 759/09, natomiast podziela przytoczone przez organy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarte w wyroku z dnia 17 września 2009r., II Sa/Łd 386/09, iż decyzja wydawana na podstawie art. 365 ust. 2 p.o.ś., to decyzja wydawana w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotów korzystających ze środowiska – uregulowanej w Tytule VI p.o.ś. – "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" w samodzielnym Dziale III "Odpowiedzialność administracyjna" i ma na celu jedynie zapobieżenie wstrzymaniu użytkowania instalacji, w żadnym zaś razie nie zastępuje wymaganego pozwolenia bądź – należy dodać - wymaganej "innej" decyzji.

Skoro więc decyzja wydana na podstawie art. 365 ust. 2 p.o.ś. jest zupełnie innego rodzaju decyzją niż decyzja "wymagana" (będącą pozwoleniem bądź inną decyzją) w rozumieniu art. 276 ust. 2 p.o.ś., to bezprzedmiotowe jest rozważanie czy decyzja ta tj. decyzja wydana w trybie art. 365 ust. 2 może wydłużyć termin uzyskania wymaganego pozwolenia, w tym także wymaganego pozwolenia zintegrowanego.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że skarżący jako wspólnik Spółki [...] w związku z tym, że nie posiadał wymaganego pozwolenia zintegrowanego, zobowiązany był do uiszczenia podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska w II półroczu 2007r., a żądanie zwrotu nadpłaty jest nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył ustanowiony przez wspólników spółki [...] s.c.– pełnomocnik, zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 276 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że użyty w tym przepisie termin "inna decyzja" ogranicza się wyłącznie do decyzji określonych w art. 293 p.o.ś. i nie obejmuje decyzji wydanych na podstawie art. 367 ust. 2-4 p.o.ś. w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 113, poz. 954 ze zm. ).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje to, że prowadzona przez skarżących działalność wymagała uzyskania pozwolenia zintegrowanego o którym mowa w art. 201 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, które to pozwolenie skarżący winni byli uzyskać najpóźniej do dnia 31 grudnia 2006 roku.

Nie ulega również wątpliwości, że pozwolenie zintegrowane skarżący uzyskali dopiero w dniu 6 lutego 2008 r. Nie kwestionują oni przy tym, braku pozwolenia zintegrowanego w wyżej wymienionym okresie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było natomiast to, czy w okresie od 1 lipca do 30 października 2007 roku zobowiązani oni byli do uiszczania opłaty podwyższonej zgodnie z art. 276 p.o.ś., albowiem decyzją Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 16 stycznia 2007 r. organ ustalił wspólnikom Spółki [...] termin do usunięcia naruszenia polegającego na braku pozwolenia zintegrowanego (...) na dzień 30 października 2007 r.

Dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii zasadnicze znaczenie ma wykładnia przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś.. Zgodnie z tym przepisem podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekający w niniejszej sprawie jak i organy administracji publicznej obu instancji dokonując wykładni powyżej wskazanego przepisu uznały, że decyzja ustalająca wspólnikom Spółki [...] termin do usunięcia naruszenia polegającego na braku pozwolenia zintegrowanego (...) nie może być uznana za "inną decyzję" w rozumieniu art. 276 ust. 1 p.o.ś. co uniemożliwiałoby nałożenie na podmiot opłaty podwyższonej.

Takiej wykładni art. 276 ust. 1 p.o.ś. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela.

Skoro ustawodawca ustanawiając w art. 276 ust. 1 p.o.ś. sankcję w postaci opłaty podwyższonej za korzystnie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub "innej decyzji" jednocześnie nie zdefiniował pojęcia "inna decyzja", co może prowadzić do rozbieżnych interpretacji zakresu tego pojęcia, to zakładając racjonalność ustawodawcy nie można dokonanej zaskarżonym wyrokiem wykładni uznać za prawidłową. Należy podkreślić, że w ustawie Prawo ochrony środowiska, ustawodawca wielokrotnie posługuje się techniką odesłania do innego, wskazanego wprost przepisu, określając o jaką decyzję chodzi (czego przykładem jest art. 239), co pozwala zakładać, że gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie pojęcia "inna decyzja" to dokonałby wprost odesłania do decyzji z art. 292, 293 p.o.ś.

Mieć także trzeba na względzie, że w art. 3 pkt 29 P.o.ś. ustawodawca wskazał, że ilekroć w ustawie jest mowa o "pozwoleniu, bez podania jego rodzaju- rozumie się przez to pozwolenie na wprowadzanie do środowiska substancji lub energii, o którym mowa a art. 181 ust.1", zaś w art. 181 ust. 1 wymienione zostały pozwolenia: zintegrowane, na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, na wytwarzanie odpadów. Prowadzi to do wniosku, że w art. 276 ust. 1 mowa jest o pozwoleniu w rozumieniu art. 3 pkt 29 w związku z art. 181 ust. 1 i o "innej decyzji", a więc takiej, która nie jest wymieniona w art. 181 ust. 1, a to z kolei czyni chybioną argumentację powołującą się na art. 292 i 293 jak przykłady "innej decyzji".

Dla dokonania prawidłowej wykładni art. 276 p.o.ś. niezbędne jest rozważenie charakteru prawnego opłaty, o której mowa w art. 276 ustawy-Prawo ochrony środowiska. (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 939/10, LEX nr 1081963). Ustawodawca posługuje się pojęciem : "opłata", "opłata podwyższona" oraz "administracyjna kara pieniężna". Zgodnie z art. 273 ust. 1 opłata jest ponoszona za korzystanie ze środowiska, a stosownie do art. 273 ust. 2 administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska ustalonych decyzją w zakresie określonym w tym przepisie. W art. 276 ust. 1 ustawodawca wprowadził "opłatę podwyższoną" nakładając na podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska. Omawiana ustawa w art. 276 ust. 2 stanowi, że w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną.

Opłata w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska to pewna danina publiczna jaką określony w ustawie podmiot powinien ponieść z tytułu gospodarczego korzystania ze środowiska, a zatem świadczenie powszechne, przymusowe, pieniężne, bezzwrotne, ustalane jednostronnie i w tym przypadku nieekwiwalentne, pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych.

Opłata podwyższona natomiast, nazywana też opłatą sankcyjną oraz kara pieniężna, to przewidziane w sytuacjach określonych ustawą środki odpowiedzialności administracyjnej, o charakterze represyjnym, stosowane w razie określonego prawem naruszenia. Wskazuje się przy tym na związanie opłaty podwyższonej z brakiem decyzji, zaś kary pieniężnej z naruszeniem decyzji. Innymi słowy, opłata podwyższona (w części dotyczącej owego podwyższenia) jest sankcją za brak wymaganej decyzji, administracyjna kara pieniężna jest sankcją za naruszenie wymagań decyzji. (por. W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, wyd. Difin SA, Warszawa 2009, s.28, ). Przy sankcyjnym charakterze opłaty podwyższonej, właśnie z uwagi na ten element jej represyjności nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i praworządności (art. 7 Konstytucji RP) byłaby taka wykładnia przepisu prawa, która stanowiłaby obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej w sytuacji niedookreślonej przez ustawodawcę. W świetle powyższych zasad konstytucyjnych, nie znajduje uzasadnienia sytuacja, w której w wyniku wykładni nieprecyzyjnego przepisu prawa, zawęża się pojęcie "inna decyzja" użyte w art. 276 ust. 1 do zakresu pojęciowego nie wskazanego w tym przepisie, co w konsekwencji prowadzi do nałożenia sankcji w postaci opłaty podwyższonej na podmiot korzystający ze środowiska wprawdzie bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego, ale w warunkach udzielonej mu przez organ właściwy do wstrzymania tego rodzaju działalności "prolongaty" przejawiającej się w zakreśleniu, w sposób przewidziany prawem i prawa tego nienaruszający, ostatecznego terminu do usunięcia naruszenia w postaci braku stosownego pozwolenia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznał skargę, i uznając, że organy obu instancji naruszyły prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy na podstawie art.. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2010 r., nr SKO.41/156/SD/2010 oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia 17 lutego 2009r., znak: RŚ.VI.AF.7644/10/2/08.

O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.