Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej Platforma Obywatelska RP od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 416/13 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność partii politycznej Platforma Obywatelska RP w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 czerwca 2013r. oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 416/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał partię polityczną Platforma Obywatelska RP z siedzibą w Warszawie do rozpoznania wniosku S. z dnia 19 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd ten stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od partii politycznej na rzecz S. zasądzono zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 19 czerwca 2013 r. S. zwróciła się do partii politycznej Platforma Obywatelska RP z siedzibą w Warszawie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie umów podpisanych w celu przeprowadzenia na zlecenie Platformy Obywatelskiej RP badań opinii społecznej oraz wyników tych badań za okres od stycznia do końca maja 2013 r.

Platforma Obywatelska RP w piśmie z dnia 3 lipca 2013 r., podała, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie S. wniosło skargę do WSA w Warszawie zarzucając partii bezczynność. Według strony skarżącej, Platforma Obywatelska RP naruszyła art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (powoływana jako: u.d.i.p.).

W odpowiedzi na skargę Platforma Obywatelska RP wniosła o jej oddalenie. Partia podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na wniosek, przedstawiając przy tym dodatkową argumentację.

Zdaniem PO, treść umów zawartych przez partię z podmiotami prywatnymi nie jest "sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Umowy na wykonywanie badań społecznych zamawianych i finansowanych przez partię (jak przez każdy inny podmiot), nie stanowią działalności publicznej. Badania takie są opłacane przez partie, zaś formułowane na ich podstawie raporty stanowią przedmiot praw majątkowych partii i brak jest uzasadnienia dla żądania, by te - opłacone przez partię ze środków własnych dobra intelektualne - wchodziły do domeny publicznej i były powszechnie udostępniane.

Partia powołała się na treść art. 6 ust. 5 u.d.i.p., wskazując, iż wśród podmiotów dysponujących majątkiem publicznym wymienionych w tym przepisie nie figurują partie polityczne.

Według stanowiska PO, spośród informacji dotyczących podmiotów innych, niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a zatem organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie, w jakim wspomniane podmioty (chodzi tu m.in. o partie polityczne) nie dysponują majątkiem państwowym bądź komunalnym, podejmowane przez nie działania nie stanowią "spraw publicznych". Ponadto stwierdzono, że partie polityczne i związki zawodowe nie wykonują zadań publicznych, z czym wiązałby się również obowiązek udostępnienia informacji publicznej.

Partia podała, iż w jej ocenie istotą sprawy, jest przejęcie przez stronę skarżącą wartości majątkowych i intelektualnych opłaconych przez partię polityczną. Nadto PO wskazała, iż umowy o przeprowadzenie badań z reguły zawierają klauzule poufności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Motywując swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał na treść art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. argumentując, iż w świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych.

Sąd wywiódł, iż informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Podkreślono przy tym, iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, do grona podmiotów, które mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznych należy także zaliczyć związki zawodowe oraz partie polityczne. Według argumentacji Sądu, stanowisko to potwierdza wynikająca z art. 11 ust. 2 Konstytucji RP zasada jawności finansowania partii politycznych, powtórzona w art. 23a ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych - Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924 (powoływana jako: u.p.p.), która odnosi się do źródeł finansowania. Wynika z niej zakaz utajniania finansów partyjnych oraz odpowiadający mu nakaz ujawniania informacji finansowych o działalności partii. Jawność finansowania działalności partyjnej traktowana jest jako instrument zwalczania korupcji i innych negatywnych zjawisk, stwarzających zagrożenia dla stabilności politycznej państwa i demokratycznej gry wyborczej. Mając to na uwadze WSA stwierdził, iż partie polityczne są zobligowane do ujawnienia wszelkich informacji związanych ze źródłami i sposobami gromadzenia środków finansowych oraz wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania.

Sąd podkreślił, iż biorąc pod uwagę podstawy działania partii politycznych, należy uznać za słuszne i pożądane, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących finansów partii politycznych. Stanowisko takie wynika w szczególności z faktu, że zasoby pieniężne poszczególnych ugrupowań składają się w znacznej mierze ze środków publicznych (subwencji lub dotacji, kreowanych m.in. z wpływów podatkowych). Uwaga ta dotyczy zwłaszcza partii wchodzących do parlamentu. Tym samym obywatele, którzy co najmniej w sposób pośredni (poprzez płacenie podatków) umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych ugrupowań, powinni mieć prawo do weryfikacji, źródeł i sposobów gromadzenia oraz wydatkowania pieniędzy.

Podzielając poglądy prezentowane w piśmiennictwie WSA zauważył, iż w obecnym systemie prawnym, uprawnienie do pozyskania tego typu informacji można wywieść z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. M. Bidziński, Jawność finansowania partii politycznych Analiza porównawcza /w:/ Obywatelskie prawo do informacji, pod red. Teresy Gradockiej, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 192).

Zdaniem WSA, w tym kontekście bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. odsyła jedynie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, a nie do jej art. 4 ust. 2, który wymienia związki zawodowe i ich organizacje i partie polityczne, skoro zagadnienie jawności działania tych podmiotów zostało unormowane w odrębnych aktach prawnych.

Sąd I instancji zauważył również, iż zagadnienie związania partii politycznych obowiązkami informacyjnymi, wynikającymi z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt. I OSK 513/13. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, iż ustawodawca obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez partie polityczne zawarł w art. 4 ust. 2 ustawy. Art. 1 u.d.i.p. wprowadza natomiast ogólną zasadę uznającą każdą informację o sprawach publicznych za informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przewidzianym tą ustawą.

Wskazując na otwarty charakter katalogu określonego w art. 6 u.d.i.p. Sąd zwrócił uwagę, iż w judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

Zdaniem WSA, nie budzi wątpliwości, że każda partia spełnia funkcje publiczne.

Skoro zatem działalność partii politycznych, w tym zwłaszcza dotacje budżetowe, może stanowić przedmiot informacji publicznej, tym samym żądana przez S. informacja w zakresie umów podpisanych w celu przeprowadzenia na zlecenie Platformy Obywatelskiej RP badań opinii społecznej oraz wyników tych badań za okres od stycznia do końca maja 2013 roku, spełnia warunki informacji publicznej, dotyczy bowiem działania partii politycznej wykonującej funkcje publiczne, zwłaszcza iż żądana informacja dotyczy partii parlamentarnej.

Według Sądu I instancji, zagadnienie transparentności działania partii politycznych w zakresie ich finansowania przenosi się wprost na zagadnienie wydatkowania zgromadzonych przez partie środków finansowych. Umowy zawarte przez te partie z innymi podmiotami, w tym umowy dotyczące badań opinii publicznej, mieszczą się w pojęciu przedmiotu informacji publicznej, obrazują bowiem cel na który dana partia wydaje określone środki finansowe.

Zdaniem WSA, wyniki takich badań są dowodem wykonania umów, mają zatem znaczenie dla oceny sposobu wydatkowania przez partie polityczne środków finansowych.

Według przedstawionej argumentacji, badania opinii publicznej, z uwagi na swój przedmiot, odnoszą się wprost do społeczeństwa, opisu jakiegoś aspektu jego poglądów czy ocen i z tego względu zawierają w sobie element publiczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się również do praktyki posługiwania się takimi badaniami w życiu społeczno-politycznym wskazując, iż przymiot powszechności powoływania się na tego typu badania w działalności partii politycznych nakazuje zakwalifikowanie wyników badań opinii publicznej jako informacji publicznej. Sąd zaznaczył przy tym, że o zakresie udostępnienia takiej specyficznej informacji publicznej decydują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odniesieniu do argumentów partii dotyczących ewentualnej klauzuli poufności w jaką zaopatrzono żądaną umowę i ochrony praw do wyników badań przeprowadzonych w wykonaniu umowy, Sąd wskazał, iż , iż odmowa udostępnienia informacji publicznej może przybrać tylko takie formy, które określa ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała cech rażących. Partia udzieliła bowiem bez zbędnej zwłoki odpowiedzi, tyle, że odpowiedź ta pod względem prawnym okazała się chybiona. W badanym przypadku bezczynność była wynikiem błędnej interpretacji prawa w zakresie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji i kwalifikacji żądanej informacji w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze kasacyjnej partia zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj.:

a) art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez nieprawidłowe uznanie, iż informacje objęte wnioskiem strony spełniają kryteria definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i dotyczą sprawy publicznej oraz nieuwzględnienie zastosowanego przez ustawodawcę rozróżnienia podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 art. 4 u.d.i.p. i zakresu ich ustawowych obowiązków w udostępnianiu informacji publicznej;

b) art. 23a u.p.p. poprzez uznanie, iż stanowi on źródło obowiązku ujawniania przez partię polityczną publicznie celów i podstawy wydatkowania gromadzonych środków finansowych i sposobu dysponowania przez partię jej majątkiem, a także art. 34 ust. 1 u.p.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten statuuje procedurę obligatoryjnego przekazywania informacji do domeny publicznej, co eliminuje możliwość składania w tym zakresie dodatkowo wniosków na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 149 §1 p.p.s.a., pomimo niezbadania wstępnej przesłanki oceny żądanej informacji jako dotyczącej sprawy publicznej, a nadto poprzez zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku strony pomimo, iż w odniesieniu do części wnioskowanej informacji obowiązuje ustawowa procedura jej przekazywania do domeny publicznej, a zatem nie istnieje obowiązek dodatkowego udostępniania jej na wniosek.

Uzasadniając powołane zarzuty kasacyjne strona wskazała, że Sąd I instancji nie przeprowadził niezbędnej analizy treści wniosku w kontekście definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i obowiązków partii politycznej w tym zakresie, a nadto pominął szczegółową analizę zasad finansowania i funkcjonowania partii politycznych i związanych z nimi obowiązków informacyjnych na gruncie u.p.p.

Zdaniem strony, wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odnoszą się do istoty niniejszej sprawy i nie można wysnuć z nich spójnej argumentacji, dającej podstawę do formułowania wniosków wskazanych w treści rozstrzygnięcia.

W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy w istocie zagadnienia objęte wnioskiem strony stanowią informację publiczną, do której znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dopiero pozytywny wynik tego rozważania, daje odpowiedź na pytania, czy w sprawie znajduje zastosowanie u.d.i.p., a jeśli tak, upoważnia sąd administracyjny do oceny, czy w świetle tej ustawy podmiot pozostaje, czy też nie pozostaje w bezczynności.

Zdaniem strony, dokonana przez Sąd i Instancji merytoryczna ocena treści wniosku została dokonana w sposób niespójny, zaś wnioski, jakie Sąd wyciągnął z analizy zakresu żądania strony, z trudem poddają się logicznej weryfikacji. Z tego powodu przejście do wniosków w zakresie ewentualnej bezczynności było przedwczesne i nieuzasadnione.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż o zastosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decydują elementy przedmiotowe, jak i podmiotowe. Podniósł, że w judykaturze funkcjonuje domniemanie, iż informacja posiadana przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter publiczny. Jednocześnie, zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie brak jest pogłębionej analizy statusu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Charakter tych podmiotów (partie polityczne, związki zawodowe) będących organizacjami lub zrzeszeniami obywatelskimi o celach obejmujących udział w życiu publicznym w zakresie odpowiadającym ustawowej konstrukcji tych organizacji, powoduje, że interpretacja ich obowiązków na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi być odmienna od obowiązków np. organów gminy, czy państwa. Kluczowa w tym zakresie będzie zawsze przedmiotowa ocena merytorycznej treści wniosku, a zatem ścisłe powiązanie żądanych danych ze "sprawą publiczną".

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, zarówno status podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 2 u.d.i.p., jak i wykładnia systemowa art. 4 u.d.i.p. wskazuje, iż nie jest możliwe utożsamianie podmiotów wskazanych w ust. 1 oraz w ust. 2 tego przepisu. Gdyby bowiem ustawodawca uznał, że obowiązki w zakresie udostępniania informacji publicznej tych podmiotów są jednolite, to racjonalnie rzecz biorąc rozbijanie tego przepisu na dwie jednostki redakcyjne byłoby nieuzasadnione. Dalej wywiedziono, że podobnie należy oceniać regulację zawartą w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym ustawodawca nie wymienia podmiotów z art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Fakt przykładowego charakteru wyliczenia zawartego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. tej oceny nie może podważyć, ponieważ, gdyby ustawodawca chciał wskazać, iż dotyczy on wszystkich adresatów obowiązków wynikających z ustawy, to nie posługiwałby się określeniem "podmioty o których mowa w art. 4 ust. 1" lecz "podmioty, o których mowa w art. 4".

Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji zaniechał analizy w tym zakresie. Ograniczył się do powtórzenia treści przepisów i funkcjonujących w uzasadnieniach publikowanych wyroków interpretacji definicji informacji publicznej odnosząc swoje rozważania do "władz publicznych" czy też "podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej", podczas, gdy żadne z tych określeń nie może być stosowane bezpośrednio do partii politycznych (ani związków zawodowych), które od 1989 r. w Polsce nie stanowią władzy publicznej, nie pełnią samodzielnie funkcji publicznych związanych z wykonywaniem władzy publicznej, nie mają władztwa publicznego wobec obywateli, ani nie realizują żadnych określonych przez ustawodawcę zadań, mają jedynie ustawowe obowiązki.

Strona podniosła, że partie są organizacjami dobrowolnymi, które uczestniczą w życiu publicznym i dążą do zdobycia poparcia pozwalającego ich członkom, czy poplecznikom na sprawowanie funkcji państwowych i w ten sposób wywierają metodami demokratycznymi jedynie wpływ na wykonywanie władzy publicznej (art. 1 ust. 1 u.p.p.). Partia polityczna, w związku z udziałem w życiu publicznym, może posiadać informacje o sprawach publicznych i wówczas jest obowiązana do ich ujawnienia. Nie można jednak z tego obowiązku wywieść tezy, że każda z informacji posiadanych przez partię ma charakter publiczny, albo też, że każda informacja staje się informacją publiczną z chwilą, gdy w jej posiadanie wejdzie partia polityczna.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Sąd I instancji okazał się niekonsekwentny przy analizie definicji informacji publicznej w aspekcie podmiotowym. W uzasadnieniu wyroku, Sąd ten podkreślił bowiem element wykonywania funkcji publicznych "w zakresie wykonywania zadań publicznych", w następnym zaś zdaniu stwierdza, iż Platforma Obywatelska RP spełnia funkcje publiczne, pomijając tym razem aspekt wykonywania zadań publicznych.

Według strony, w rozpatrywanej sprawie został również naruszony art. 23a u.p.p. Wbrew stanowisku WSA, przepis ten nie oznacza bowiem pełnej jawności wydatkowania środków przez partie polityczne, a w szczególności "wskazywania celów i podstaw ich wydatkowania". Podobnych wniosków nie uzasadnia żaden z przepisów powołanej ustawy.

Autorka skargi kasacyjnej argumentowała, iż sposób finansowania partii politycznych w Polsce ma charakter złożony. Źródła majątku partii określa art. 24 ust. 1 u.p.p. Postulat jawności tych źródeł partia realizuje poprzez ujawnianie w Państwowej Komisji Wyborczej corocznego sprawozdania o źródłach pozyskania wszelkich środków finansowych. Pod kątem wydatkowania kontroli podlega natomiast jedynie uzyskiwana przez partię na mocy art. 28 u.p.p. subwencja, przy czym uzyskują ją tylko niektóre partie polityczne. Platforma Obywatelska RP składa coroczną informację w przedmiocie wydatkowania subwencji (art. 34 ust. 1 u.p.p.). W domenie publicznej znajduje się zarówno ta informacja, jak i pełne wyciągi z rachunku bankowego partii w zakresie subkonta, z którego wydatkowana jest subwencja, czyli wszystkie wydatki partii ze środków subwencji. Skoro zatem informacja ta w całości znajduje się w domenie publicznej, brak uzasadnienia dla udostępniania jej na wniosek.

Reasumując tę część wywodów autorka skargi kasacyjnej wskazała, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 23a, art. 24 ust. 2 oraz 34 ust. 1 u.p.p. obejmuje po pierwsze zarzut nieprawidłowego uznania, że skoro art. 23 a u.p.p. statuuje zasadę jawności źródeł finansowania, to z wynika z niego również zasada jawności wydatkowania tych środków, po drugie zarzut nieprawidłowej interpretacji zasady z art. 24 ust. 2 u.p.p., tj. obowiązku wydatkowania finansów partyjnych wyłącznie na cele statutowe bądź charytatywne, jako przesądzającej, że każdy wydatek partii jest sprawą publiczną, po trzecie zarzut pominięcia art. 34 ust. 1 u.p.p., który wskazuje na procedurę ujawniania wydatków z subwencji i przekazywania do domeny publicznej pełnego rejestru operacji wyłącznie w ramach subkonta tej subwencji.

Dalej wskazano, iż finansowanie partii politycznych z budżetu nie czyni z nich organów publicznych, lecz jest jedynie wyborem ustawodawcy podyktowanym chęcią uniknięcia zjawiska klientelizmu, jakie mogłoby pojawić się przy samodzielnym poszukiwaniu przez partie źródeł finansowania, a ponadto obwarowane jest określonymi mechanizmami kontroli i sprawozdawczości. Subwencja, co najmniej od chwili przekazania jej beneficjentowi, nie stanowi majątku publicznego ani środków publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Partia też nie jest zobowiązana do zwrotu subwencji, może jednak utracić prawo do jej uzyskania na przyszłość. W tym kontekście stosowanie wobec partii kryteriów z art. 6 ust. 1 (w tym zwłaszcza pkt 3f oraz pkt 5) u.d.i.p. nie znajduje uzasadnienia. Majątek partii politycznej nie jest majątkiem publicznym.

W tym kontekście w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek strony skarżącej w niniejszej sprawie nie dotyczy źródeł finansowania partii, co stanowi sprawę publiczną w świetle ustawy o partiach politycznych, lecz partyjnych wydatków. Podkreślono, że elementy te (poza wydatkami z subwencji jak wyżej wskazano) nie stanowią sprawy publicznej i nie wiążą się z obszarem jawności działania partii politycznych wskazanych w ustawie o partiach politycznych.

Nietrafnie zatem - zdaniem strony - Sąd I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 513/13, który dotyczył ujawnienia uchwał ustalających wysokość składki członkowskiej, a więc źródeł finansowania partii (art. 23a u.p.p.), a nie jej wydatków.

Według kasatora Sąd I instancji nadinterpretuje treść wniosku strony skarżącej, analizując szczegółowo tę treść w kontekście zasad finansowania partii politycznych. Gdyby bowiem skarżącemu zależało na uzyskaniu informacji w sprawie wydatkowania środków finansowych przez organ to sformułowałby swój wniosek właśnie w taki sposób - żądając informacji o kwotach wydatkowanych na badania opinii społecznej. Tymczasem skarżący wyraźnie żąda treści umów oraz wyników sondaży.

Wadliwie również - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - WSA przyjmuje, że wyniki zamawianych przez partię sondaży stanowią informację publiczną ze względu na zwyczaj posługiwania się przez partię tymi wynikami w debacie publicznej, oraz fakt, że odnoszą się one do społeczeństwa. Argumentacji takiej można by bowiem użyć w odniesieniu do konkretnego przypadku kształtowania debaty publicznej w danej kwestii w oparciu o konkretne, nieznane opinii publicznej badanie. Żądanie jednak generalnego dostępu do wszystkich badań i poprzedzających je umów -według strony - nie kwalifikuje się jako sprawa publiczna. W konsekwencji wyrażonego przez WSA przeciwnego stanowiska partia polityczna byłaby także zobowiązana do ujawnienia np. projektu planowanej kampanii wyborczej (spotu, hasła czy plakatu) przed jej rozpowszechnieniem, skoro kampania taka niewątpliwie dotyczy społeczności i jest narzędziem oddziaływania na opinię publiczną.

Dodatkowo autor skargi kasacyjnej zauważył, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony posługuje się argumentem, że o udostępnienie informacji zwrócono się do partii parlamentarnej. W ocenie strony, takie ujęcie sprawy narusza art. 4 ust. 2 u.d.i.p., albowiem ustawodawca nie różnicuje obowiązków partii politycznych wynikających z u.d.i.p., w zależności od tego czy są one reprezentowane w parlamencie, ani też ze względu na jakiekolwiek inne praktyczne aspekty ich funkcjonowania.

W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną, objęte zarzutami naruszenia prawa materialnego skutkowały zastosowaniem art. 149 §1 p.p.s.a. mimo braku ku temu podstaw faktycznych i prawnych, a uchybienie to miało, istotny wpływ na wynik sprawy.

Stowarzyszenie nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (powoływana dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie określone w art. 183 §2 p.p.s.a. W badanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania prowadzonego w pierwszej instancji przez WSA w Warszawie. Przeprowadzona kontrola instancyjna polegała zatem na badaniu zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wstępna analiza wykazała, że zarzuty środka odwoławczego koncentrują się w istocie na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego. Jedyny zarzut o charakterze procesowym polegający na twierdzeniu o naruszeniu art. 149 §1 p.p.s.a., mógł okazać się zasadny wyłącznie w przypadku stwierdzenia zaistnienia pozostałych zarzucanych naruszeń.

Z perspektywy tak postawionych zarzutów w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782), jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazuje się władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Partia polityczna nie została przez ustawodawcę zaliczona do żadnej z tych kategorii podmiotów. Na gruncie powołanej ustawy, partia traktowana jest jako podmiot specyficzny, ale również na niej spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 2 u.d.i.p.

Regulacja ta, w zestawieniu z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., prowadzi do stwierdzenia, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem partii politycznej ale to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informacje publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 59/14 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - dalej: CBOSA) przesądził i nadal wskazuje, że rozpatrując skargę na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej Sąd powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy sprawa dotyczy informacji publicznej, a w razie przesądzenia tej kwestii ustalić, czy adresat wniosku, zobowiązany do załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p. pozostawał bezczynny. Przy tym załatwienie sprawy w formie pisma możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź ma w niej zastosowanie lex specialis wyłączający stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie przyjął za punkt wyjścia, treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. Przepis ten wyraża ogólną zasadę jawności informacji o sprawach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko, że art. 6 u.d.i.p., jak wynika z użycia zwrotu "w szczególności", wymienia tylko przykładowe kategorie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Z przepisu tego nie można zatem wywodzić ograniczeń wobec zasady wyrażonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Na pewną próbę wyłączenia z pojęcia informacji publicznej określonych informacji wskazywać może ewentualnie sformułowanie zawarte w pkt 5 lit. e u.d.i.p., gdzie ustawodawca wskazując na obowiązek udostępniania informacji o majątku publicznym w odniesieniu do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 wskazał, że chodzi o majątek pochodzący z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, pożytki z tego majątku i jego obciążenia. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie mieści się jednak w granicach rozpatrywanej sprawy, w której kontrola sądowa inicjowana była w związku z wniesieniem skargi na bezczynność partii politycznej, a nie jednego z podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Mając na uwadze wskazane kwestie, w obecnym stanie prawnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw do generalnego wyłączenia z pojęcia informacji publicznej informacji o wydatkowaniu środków publicznych w odniesieniu do partii politycznych.

Obowiązująca regulacja w sposób bardzo szeroki kształtuje zakres pojęcia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieszczą się w nim zarówno dokumenty prywatne - tu umowy, zawierające informacje o sprawach publicznych, a także wyniki badań sondażowych opinii społecznej przeprowadzonych w ramach realizacji umów zawartych przez partię.

Odnośnie do wątpliwości strony wnoszącej skargę kasacyjną dotyczących sposobu sformułowania objętego wnioskiem żądania poprzez wskazanie w nim nośników informacji, w tym umów i badań, zauważyć dodatkowo należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma bowiem to, czy dokument zawiera informację publiczną. Obowiązek udostępnienia takiej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej spoczywa na każdym spośród podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak już wspomniano, partie polityczne, a także organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.) stanowią osobną kategorię podmiotów obowiązanych, zdefiniowaną w art. 4 ust. 2 u.d.i.p..

Naczelny Sąd Administracyjny za trafne przyjmuje rozumowanie strony skarżącej kasacyjnie, iż racjonalny ustawodawca wprowadzając rozróżnienie podmiotów w ramach omawianej regulacji musiał mieć ku temu określony powód. Z omówionych już względów, za zbyt daleko idące Sąd ten uważa jednak twierdzenie, że zastosowane rozwiązanie legislacyjne w zestawieniu z art. 6 u.d.i.p., powoduje że partie polityczne w innym, niż podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zakresie są zobowiązane do udostępniania informacji o swojej działalności, na zasadach przewidzianych w powoływanej ustawie.

Analizując sens rozróżnienia przez racjonalnego ustawodawcę podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zauważyć należy, że w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazane zostały różne podmioty mogące pełnić funkcje publiczne w rozumieniu ustrojowym bądź jedynie funkcjonalnym. Tam jednak tylko, gdzie występują podmioty prywatne (pkt 5) wprowadzone zostało ograniczenie obowiązków wynikających z ustawy wyłącznie do zakresu związanego z pełnieniem określonych funkcji - wykonywaniem zadań publicznych lub dysponowaniem majątkiem publicznym.

W przypadku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 2 u.d.i.p., w tym partii politycznych, ustawodawca nie przewidział wprost żadnego ograniczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec takiego brzmienia regulacji należy więc przyjąć, że obowiązki wynikające z ustawy aktualizują się w odniesieniu do każdej posiadanej przez partię informacji o znaczeniu publicznym.

Z omówionych powodów powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej okazał się nieuzasadniony.

Przechodząc do oceny zaskarżonego wyroku z perspektywy zarzucanych naruszeń przepisów ustawy o partiach politycznych Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, iż nie zasługuje na aprobatę stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, która wywodzi, że skoro w art. 23a u.p.p. ustawodawca ustanowił zasadę jawności źródeł finansowania partii politycznych, to w odniesieniu do działalności partii politycznej tylko informacje w tym zakresie stanowią informację publiczną.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem strony, że nakładając na partie obowiązek sporządzania informacji rocznej o otrzymanej subwencji oraz poniesionych z subwencji wydatkach w art. 34 ust. 1 u.p.p. ustawodawca wyłączył możliwość uzyskania tych, i wszelkich innych informacji związanych z działalnością partii politycznych w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że jeżeli ustawodawca wyłącza w odniesieniu do określonej informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, to czyni to w sposób wyraźny. Ponadto, tam, gdzie ustawa nie reguluje w specjalny sposób kwestii udostępnienia informacji publicznej, nie wyłącza zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn., akt I OPS 8/13 (dostępna w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W jej uzasadnieniu podkreślano zatem, że ustawa ta "ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym RP (...). W ustawie tej dopisuje się podstawową normę, zasadę domniemania jawności przywracając dla potrzeb wykładni właściwe proporcje pomiędzy jawnością i jej wyłączeniem w obszarze informacji publicznej."

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale zwrócił uwagę, że: "założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., według którego jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych.

W konsekwencji istnienie innych zasad, czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w literaturze prawniczej - przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie /J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007 r., s. 64-65/.

Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw. Przy tym, jako wyjątek, uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być traktowane w sposób zwężający. Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae /por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 253 i n./. Innymi słowy w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykładnia powinna uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie."

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, iż: "w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Stąd wskazywano, że żądane dane, nie spełniające przesłanek określonych w art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości /Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.,/, udzielane winny być na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej /wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1516/11/. Analogicznie na tle art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych /t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm./ wskazywano, że nie wynika z niego, że jawne są tylko umowy, dotyczy to także dostępu do innych dokumentów posiadających walor informacji publicznej /wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, czy wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11/. Wskazywano też, że przepis ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze, zgodnie z którym Prokurator Generalny przedstawia Sejmowi i Senatowi jawną roczną informację o łącznej liczbie osób, wobec których został skierowany wniosek o zarządzenie kontroli i utrwalania rozmów lub wniosek o zarządzenie kontroli operacyjnej, stanowi co prawda regulację szczególną w stosunku do ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewiduje bowiem dodatkowy, urzędowy sposób upublicznienia niektórych informacji publicznych, nie wyłącza on jednak prawa do uzyskiwania informacji publicznych w tym, ani w szerszym zakresie przez inne podmioty na wniosek/ wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12/."

Z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. stwierdził, że nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Argumentacja powołana w motywach uchwały znajduje odniesienie do okoliczności rozpatrywanej sprawy. W szczególności aktualne na gruncie tej sprawy jest twierdzenie, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art.1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy.

Regulacji takiej - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie - nie zawierają przepisy ustawy o partiach politycznych. Obowiązek przygotowania, a następnie przedstawienia Państwowej Komisji Wyborczej informacji, o którym mowa w art. 34 ust. 1 i 2 u.p.p., wiążący się z obowiązkiem Komisji ogłoszenia tej informacji w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (art. 34 ust. 5 u.p.p.) nie wyłącza trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, jedynie przewiduje dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania części informacji na temat wydatków z subwencji, ponoszonych przez partie polityczne.

Naczelny Sąd Administracyjny w rozpatrywanej sprawie podziela również zaprezentowany w motywach powołanej uchwały pogląd zgodnie z którym, jeśli dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

W tym kontekście podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż art. 34 u.p.p. przewiduje dodatkowy sposób publicznego udostępnienia informacji i nie zawiera wyłączenia u.d.i.p. Zawarta w powołanym przepisie regulacja stanowi wzmocnienie zasady jawności w odniesieniu do źródeł finansowania partii politycznych, tym samym nie może być rozumiana jako podstawa utajnienia jakiejkolwiek informacji ze względu na ochronę tajemnicy.

Ponadto, zauważyć należy, że określona w powołanym przepisie ustawowa procedura przekazywania do domeny publicznej dotyczy tylko części żądanej informacji tj. jedynie wydatków z subwencji i w świetle przedstawionej powyżej argumentacji, nie wyklucza udostępnienia pozostałej części na wniosek.

Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, wydatki partii politycznej są sprawą publiczną, a informacja na ten temat podlega - co do zasady - udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że umowy zawarte przez partię polityczną, w tym umowy dotyczące badań opinii publicznej zawierają informację publiczną, obrazują bowiem sposób, w jaki partia wydatkuje środki finansowe.

Jeśli chodzi o wyniki badań opinii społecznej przeprowadzonych na zlecenie partii politycznej, trafnie WSA wskazał, że są one dowodem wykonania umów i w tym znaczeniu zawierają informacje o wydatkowaniu środków finansowych. Jeśli zakres analiz jest niewspółmierny do kwot określonych w umowach, z pewnością ma to bowiem znaczenie z punktu widzenia wydatkowania.

Fakt, że majątek partii politycznej może pochodzić z różnych, określonych w art. 24 ust. 1 u.p.p. źródeł - zarówno publicznych, jak i prywatnych nie oznacza, że sposób dysponowania tym majątkiem nie stanowi sprawy publicznej. Pamiętać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.p.p. majątek partii politycznej może być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Podstawowym celem każdej partii politycznej jest natomiast udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej (zob.: art.11 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.p.p.). Niezależnie zatem od źródła pochodzenia środków finansowych przeznaczonych na cele partii (publicznych, czy prywatnych), sposób ich wydatkowania stanowi sprawę publiczną.

Poprawność tego kierunku myślenia znajduje potwierdzenie w ustawie z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach zbiórek publicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 498), w której ustawodawca nałożył na organizatora zbiórki publicznoprawny obowiązek zgłoszenia zbiórki publicznej, a także złożenia sprawozdań ze zbiórki oraz ze sposobu rozdysponowania zebranych ofiar. Pamiętając, że regulacja ta nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie warto jednak odnotować, iż świadczy ona o uznaniu przez ustawodawcę standardów jawności nie tylko w odniesieniu do środków publicznych.

Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, jako trafną uznać należy argumentację Sądu I instancji związaną z odwołaniem się do zasady jawności finansowania partii politycznej, mimo, że dotyczy ona bezpośrednio źródeł pochodzenia majątku partii. Fakt, że ustawodawca dostrzegając ustrojowe i społeczne znaczenie jawności finansowania partii politycznej w demokratycznym państwie prawa, przyjął ją jako zasadę i uznał za stosowane wyrażenie jej wprost zarówno w Konstytucji RP (art. 11 ust. 2), jak i w ustawie o partiach politycznych, przemawia za tym, że informacja o wydatkowaniu środków finansowych przez partię jest również z tego punktu widzenia bardzo istotna.

Poszerzając tę argumentację zaznaczyć dodatkowo należy, iż w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt K 14/12 (OTK-A 2012/7/82, Dz.U.2012/849) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż celem partii politycznych jest realizacja funkcji polegających na wpływaniu na kształt polityki państwowej, w tym także funkcji uczestniczenia w rządzeniu, przy czym funkcje te w przeważającej mierze są realizowane dzięki wykorzystywaniu budżetowych środków finansowych. Analizując zagrożenia wynikające z prowadzenia przez partie polityczne działalności gospodarczej Trybunał podkreślił znaczenie przejrzystości finansów partii politycznych w demokratycznym państwie prawa. Zdaniem Trybunału, w skrajnym przypadku brak tej przejrzystości stwarzałby zagrożenie dla realizacji wspomnianych wyżej, ważnych funkcji w systemie politycznym, mógłby ponadto prowadzić do załatwiania prywatnych spraw przy pomocy publicznych pieniędzy. Wprowadzanie ograniczeń jawności w omawianym zakresie prowadziłoby do ograniczenia przejrzystości finansów partii, mogłoby zatem powodować wspomniane negatywne konsekwencje.

W odniesieniu do argumentacji strony wnoszącej skargę kasacyjną dotyczącej wyników badań sondażowych objętych wnioskiem zauważyć dodatkowo należy, iż uczestnictwo w wyborach, rejestracja komitetów wyborczych i kandydatów, wpływ na obsadzanie stanowisk publicznych, finansowanie z budżetu państwa są ewidentnymi dowodami aktywności partii politycznych w sferze publicznej (szerzej na ten temat: Michał Bernaczyk, Partie polityczne oraz organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej, Oficyna 2008). Prowadząc działalność w sferze publicznej partie polityczne wykorzystują często różnego rodzaju badania, opinii i ekspertyzy. Nad częścią z nich toczy się debata publiczna. Przez wykorzystanie badań, opinii i ekspertyz, również, tych nieujawnionych, można wywierać wpływ na sprawy publiczne i decydować o wydatkowaniu środków publicznych. Informację o szeroko rozumianych sprawach publicznych zawierać wiec mogą sondaże i opinie, nawet te które nie weszły do debaty publicznej, gdyż nie zostały ujawnione.

W rozpatrywanej sprawie, partia będąc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej nie zareagowała z wniosek Stowarzyszenia w sposób właściwy, co skutkowało stwierdzeniem, że pozostaje w bezczynności.

Zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej partia powinna udostępnić żądaną przez wnioskodawców informację lub działając na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zasadą jest przy tym udostępnienie informacji publicznej, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem. Wobec tego na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania (w uzasadnieniu decyzji odmawiającej) przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie.

NSA podkreśla, że w niniejszym postępowaniu nie przesądzono, czy żądana informacja ma być udostępniona w formie wskazanej przez skarżących we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jedynie uznano, że sprawa nie została zakończona w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Z uwagi na powyższe, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego był zgodny z prawem. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów ustaw o dostępie do informacji publicznej i o partiach politycznych były nieuzasadnione, a w związku z tym również zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a, okazał się chybiony.

Stąd, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.