Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad korzystania z parków miejskich stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Rada Miasta C. w dniu [...] r. podjęła uchwałę

nr [...] w sprawie zasad korzystania z Parku [...] i Parku [...] ustalając regulaminy obydwu parków (stanowiące załącznik Nr 1 i Nr 2 do uchwały) oraz wprowadzając obowiązek umieszczenia na terenie parków tablic informacyjnych zawierających obowiązujące przepisy porządkowe. Uchwała, jak wskazała Rada Miasta, została podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.).

Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżył powyższą uchwałę w częściach

- § 2 pkt 1 Załącznika Nr 1 i § 2 pkt 1 Załącznika Nr 2, jako niezgodnych z art. 51 ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 z późn. zm.) oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym,

- § 2 pkt 2 Załącznika Nr 1 i § 2 pkt 2 Załącznika Nr 2 w zakresie słów "spożywania alkoholu", jako niezgodnych z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) oraz z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnymi,

- § 2 pkt 2 Załącznika Nr 1 i § 2 pkt 2 Załącznika Nr 2 w zakresie słów "przebywania w stanie nietrzeźwym", jako podjętych bez podstawy prawnej,

- § 2 pkt 3 Załącznika Nr 1 i § 2 pkt 3 Załącznika Nr 2, jako niezgodnych z art. 143 Kodeksu wykroczeń,

- § 2 pkt 4 Załącznika Nr 1 i § 2 pkt 4 Załącznika Nr 2, jako niezgodnych z art. 144 Kodeksu wykroczeń,

- § 2 pkt 5 Załącznika Nr 1 i § 2 pkt 5 Załącznika Nr 2, jako niezgodnych z art. 124 Kodeksu wykroczeń,

- § 2 pkt 9 Załącznika Nr 1 i § 2 pkt 9 Załącznika Nr 2, jako niezgodnych z art. 145 Kodeksu wykroczeń,

- § 3 Załącznika Nr 1 i § 3 Załącznika Nr 2, jako niezgodnych z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że charakter zawartych w uchwale norm nie pozwala na to, by stanowiły one powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Tymczasem Rada Miasta w kwestionowanej uchwale zamieściła szereg zakazów wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a w tym zwłaszcza z przepisów, które ustanawiają owe zakazy pod groźbą kary.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, iż regulamin w swojej istocie stanowi zebrany w jedną spójną całość zbiór zakazów i nakazów, jak również sankcji za ich naruszenie, wyrażonych w takiej formie by były one czytelne i zrozumiałe dla przeciętnego obywatela. W konsekwencji przedmiotowe regulaminy, które adresowane są do każdego obywatela, muszą określać zakazy czy też zachowania zabronione, których naruszenie powoduje wymierzenie określonej kary, trudno bowiem przyjąć, że przeciętny obywatel będzie sięgał do kodeksu wykroczeń lub też do innych przepisów, celem ustalenia zabronionych zachowań oraz kar jakie grożą za ich naruszenie. Odnosząc się natomiast do szczegółowych zarzutów zawartych w skardze pełnomocnik wskazała, że zabronione w § 2 pkt 1 załączników zachowanie nie spełnia przesłanek z art. 51 kodeksu wykroczeń gdyż jedynie określenie - spokój – jest spójne z katalogiem zachowań zabronionych wynikających z ww. artykułu k.w, nadto w tym punkcie regulaminu użyto określenia odpoczynek a nie spoczynek, o którym stanowi przytaczany przepis k.w. – oba te pojęcia są różne gdyż spoczynek odnosić należy do godzin nocnych a wówczas parki zgodnie z zapisem pkt 12 regulaminu są zamknięte, odpoczynek natomiast odnosi się do pozostałych pór dnia. Stwierdzenie niezgodności z prawem zapisu § 2 pkt 2 załączników nie znajduje uzasadnienia bowiem, ustawa o wychowaniu w trzeźwości bez wątpienia uprawnia radę gminy do wprowadzania zakazów - stałych czy też czasowych - między innymi do wnoszenia napojów alkoholowych na określone obszary gminy jeśli uzasadnione to jest ich charakterem tzn. mają szczególne znaczenie religijne, kulturalne, oświatowe, czy też pełnią funkcję wychowawczą nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży, w tym wypadku osoby nietrzeźwe są zagrożeniem dla małoletnich bywających licznie na terenie parku, gdzie znajdują się place zabaw. Zapis § 3 pkt. 2 załączników w sposób jasny wskazuje określony w nim zakaz a powyższe nie znajduje odzwierciedlenia w przytoczonym w skardze przepisie k.w. To samo dotyczy zapisu § 4 pkt 2 załączników. Podobnie zapis § 5 pkt 2 załączników nie stanowi powtórzenia art 124 k.w. bowiem ww. przepis stanowi o zakazie niszczenia i uszkodzenia rzeczy cudzej lub też czynienia jej niezdatnej do użytku, przy czym szkoda ta nie może przekraczać kwoty wskazanej niniejszym przepisie. Natomiast określenie użyte w regulaminie odnosi się do budowli i pomników, które w kontekście miejsca publicznie dostępnego stanowią określonej wartości rzecz wspólną. Wprowadzenie zapisu § 9 pkt 2 załączników w sprawie zakazu zanieczyszczania i zaśmiecania parku jest koniecznością uchwałodawcy, stanowi także naturalną konsekwencją wprowadzenia regulaminu. O istnienia zapisu § 3 załączników decyduje z kolei konieczność wskazania podstawy egzekwowania zapisów regulaminu, gdyż pozostawienie regulaminu bez takiego uregulowania może oznaczać że zapisy regulaminu nie są egzekwowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. W myśl z kolei art. 40 ust. 2 przywołanej ustawy bezpośrednio na jej podstawie organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Szczególną, odrębną w stosunku do wyliczonych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 ustawy aktów prawa miejscowego kategorię stanowią przepisy porządkowe, które stosownie do art. 40 ust. 3 rada gminy także może wydawać jednak jedynie wówczas gdy jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, a nadto jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Z mocy zaś ust. 4 cytowanego artykułu przepisy porządkowe, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.

Podjęta przez Radę Miasta C. w dniu [...] r. uchwała nr [...] w sprawie zasad korzystania z Parku [...] i Parku [...] wskazuje w części nagłówkowej, iż jej podstawę prawną stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji formułując stanowiące załączniki do uchwały regulaminy Rada Miasta uprawniona była do uregulowania w nich zasad i trybu korzystania z parków, niewątpliwie bowiem, jak wynika z akt sprawy, należą one do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 uchwała stosownie do przywołanej wyżej treści norm nie może natomiast zawierać przepisów porządkowych (ich wydanie wymagałoby bowiem przyjęcia innej podstawy prawnej), nie może także przewidywać kar albowiem uprawnienie do ich wprowadzenia ograniczone zostało przez ustawodawcę wyłącznie do trybu wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych.

W rzeczywistości jednakowoż przedmiotowa uchwała nawet w intencji Rady, co potwierdziła w trakcie rozprawy przed tut. Sądem pełnomocnik organu, nie reguluje ani zasad ani trybu korzystania z parków. Jak wynika z jej § 2 w zamierzeniu Rady formułuje ona bowiem przepisy porządkowe (cyt. "ustala się obowiązek umieszczenia na terenie parków w pobliżu głównych wejść tablic informacyjnych zawierających przepisy porządkowe obowiązujące na terenie parków") a ich szczegółowe wyliczenie, zatytułowane cyt. "Przepisy porządkowe obowiązujące na terenie parku" znajduje się w § 2 Załącznika Nr 1 w odniesieniu do Parku [...] i w § 2 Załącznika Nr 2 w odniesieniu do Parku [...]. Natomiast w § 3 obydwu regulaminów Rada Miasta stwierdziła, iż naruszanie postanowień regulaminu zagrożone jest karą wymierzoną w trybie i na zasadach określonych w art. 143, 144 i 145 kodeksu wykroczeń.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż Rada Miasta C. podejmując uchwałę na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, w istocie wydała akt inny, do którego wydania na tej podstawie prawnej nie była upoważniona, a tym samym podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem. Zdaniem składu orzekającego sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i tym samym przesądza – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a) o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości tut. Sąd wyszedł poza granice żądania zawartego we wniesionej przez organ nadzoru skardze. Przypomnieć zatem w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednakowoż związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając sprawę Sąd obowiązany jest w konsekwencji, z zastrzeżeniem art. 134 § 2 p.p.s.a., wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, oraz wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze i zawartych w skardze żądań.

Wobec stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pozbawione głębszego celu stało się dokonanie przez Sąd szczegółowej analizy innych wskazanych przez organ nadzoru naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Nie wdając się w szczegółowe rozważania wskazać zatem jedynie wypada, iż Sąd podziela podniesione przez organ nadzoru tezy dotyczące niedopuszczalności dokonywania powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. Tego typu inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., II SA/Wr 2572/02, Dz. Urz. Opols. 2003, nr 78, poz. 1520) Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie – por. § 118 w zw. z § 143 cytowanego już powyżej Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie “Zasad techniki prawodawczej".

Niewątpliwym jest nadto, że choć rada gminy może wprowadzać regulaminy korzystania z parków miejskich i innych terenów zieleni miejskiej, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się osób to normy te, w przypadku wydania ich na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, nie mogą stanowić przepisów porządkowych zagrożonych w uchwale sankcjami przewidzianymi w kodeksie wykroczeń. Nie można jednak wykluczyć, jak podkreśla się w orzecznictwie, że ustanowione w formie regulaminu korzystania z parku i terenów zieleni miejskiej zakazy i nakazy mogą mieścić się w dyspozycji czynu zakazanego i zagrożonego karą w kodeksie wykroczeń. Informacja o takim zagrożeniu może być zamieszczona na tablicach informacyjnych bądź podana do wiadomości w inny sposób, nie może ona jednak stanowić elementu podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym uchwały

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 p.p.s.a.) albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły już w życie. Jeżeli bowiem akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to de facto został on już wykonany i stał się obowiązującym prawem.