Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Ingeo Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Ingeo Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku do rozpoznania wniosku skarżącego J. M. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ingeo Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ingeo Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

J. M. (dalej także jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Ingeo Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku (dalej również jako: "Spółka") w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W skardze skarżący zarzucił Spółce naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych,

w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,

w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;

3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; powoływanej dalej w skrócie jako: u.d.i.p."), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W skardze skarżący zawarł wniosek o: stwierdzenie, że Spółka dopuściła się bezczynności; zobowiązanie Spółki do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od Spółki na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga skarżącego została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Skarżący w dniu 1 maja 2025 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Ingeo Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku z wnioskiem o udostępnienie, w trybie u.d.i.p., informacji w następującym zakresie: "Udostępnienie aktualnej wersji projektu wykonawczego w ramach przedsięwzięcia "Opracowanie dokumentacji projektowej wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego dla inwestycji: [...] w G.". Udostępnienie aktualnej wersji przedmiarów, kosztorysów inwestorskich oraz zbiorczego zestawienia kosztów".

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wnioskowane dokumenty są elementem umowy [...] zawartej pomiędzy Gminą Miasta Gdańska (reprezentowaną przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta Gdańska) oraz firmą Ingeo (wykonawcą) i H. (podwykonawcą). Przedmiotowe dokumenty służą realizacji zadania publicznego, co czyni je informacją publiczną. Skarżący wskazał przy tym, że dokumentacja jest przekazywana organom w celu opiniowania (przykładowo wniosek o "Uzgodnienie projektu wykonawczego sieci trakcyjnej i wyposażenia podstacji" z dnia 9 września 2024 r., sygn. [...]), co oznacza, iż funkcjonuje w obiegu urzędowym w ramach procedury realizacji zadania publicznego i nie można uznać, że "nie istnieje".

W dniu 28 lipca 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga skarżącego, opatrzona datą 23 maja 2025 r., na bezczynność Spółki w udostępnieniu informacji publicznej. Razem ze skargą skarżący wniósł wniosek o wymierzenie Ingeo Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), za nieprzekazanie, w ustawowym terminie, skargi. W odpowiedzi na wniosek Spółka podniosła, że nie jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SO/Gd 13/25, wymierzył Ingeo Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku grzywnę w kwocie 500 zł.

W dniu 18 grudnia 2025 r. skarżący, mając na uwadze, że Spółka, pomimo uprawomocnienia się postanowienia Sądu z dnia 29 sierpnia 2025 r. o wymierzenie grzywny, nie przesłała jego skargi wraz z odpowiedzią, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z wnioskiem o rozpoznanie skargi na podstawie nadesłanego odpisu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzeczeniem z dnia 15 stycznia 2026 r., sygn. akt III SO/Gd 23/25, postanowił rozpoznać sprawę ze skargi skarżącego na bezczynność Ingeo Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdańsku w sprawie udostępnienia informacji publicznej na podstawie odpisu skargi, zgodnie z art. 55 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że przedmiotowa skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Ingeo Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością siedzibą w Gdańsku bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań należy podnieść, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dwie skargi na bezczynność w sprawie udostepnienia informacji publicznej, a mianowicie w niniejszej sprawie przeciwko Ingeo Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku (wykonawcy) oraz w sprawie sygn. akt III SAB/Gd 34/26 przeciwko H. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. (podwykonawcy). W obu tych sprawach skarżący zwrócił się do ww. spółek za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 1 maja 2025 r. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez: "Udostępnienie aktualnej wersji projektu wykonawczego w ramach przedsięwzięcia "Opracowanie dokumentacji projektowej wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego dla inwestycji: [...] w G.". Udostępnienie aktualnej wersji przedmiarów, kosztorysów inwestorskich oraz zbiorczego zestawienia kosztów".

Skarżona w niniejszej sprawie Spółka nie odniosła się do wniosku skarżącego, ale również nie wykonała obowiązku przewidzianego przez ustawodawcę w przepisie art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., to jest przekazania skargi sądowi wraz z kompletnymi aktami prawy i odpowiedzią na skargę w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2025 r. (w sprawie sygn. akt III SO/Gd 13/25) wymierzył Spółce grzywnę, a następnie w dniu 15 stycznia 2026 r. postanowił w sprawie sygn. akt III SO/Gd 23/25 rozpoznać sprawę ze skargi skarżącego na podstawie jej odpisu (okoliczności znane Sądowi z urzędu).

Ponieważ w postępowaniu o wymierzenie grzywny Spółka odniosła się również do wniosku z dnia 1 maja 2025 r. o udzielenie informacji publicznej, Sąd orzekający nie mógł tej okoliczności pominąć. W odpowiedzi na wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny Spółka wniosła o jego oddalenie, wskazując, że przepis art. 55 § 2 p.p.s.a., a co za tym idzie możliwość wymierzenia kary, ma zastosowanie wyłącznie do organu administracyjnego. Natomiast Ingeo Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku została wpisana do KRS w dniu 10 lutego 2006 r. jako spółka kapitałowa, założona przez prywatnych wspólników, nie będących w żaden sposób powiązanych z organem władzy publicznej. W związku z tym Spółka nie podlega pod konieczność stosowania art. 54 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Spółka wskazała, że zamawiającym jest Gmina Miasta Gdańska, zatem wszelkie zapytania składane w trybie dostępu do informacji publicznej powinny być kierowane do niej jako zamawiającego, a nie do prywatnego wykonawcy, jakim jest Ingeo Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku. W konsekwencji, Spółka nie jest podmiotem, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udzielenia informacji.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej: Ingeo Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku (spółka prawa handlowego, "spółka kapitałowa, założona przez prywatnych wspólników"), była podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej ? Innymi słowy, czy należy do kręgu podmiotów objętych przez ustawodawcę dyspozycją art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ?

Na tak postawione pytania, zdaniem Sądu orzekającego, należy udzielić pozytywnej odpowiedzi.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Przedmiotowa ustawa reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Należy zaznaczyć, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.: informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Należy zauważyć, że ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail), także wówczas gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2154/16; z dnia 9 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 283/17 oraz z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 88/18).

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei rodzaje informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach czy majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. f u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a) oraz dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a). Podobnie informacją taką są dane o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).

Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów czy mienia, którym dysponują.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego informacje są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek dotyczył bowiem dokumentów związanych z realizacją zadania publicznego (inwestycji) przez Gminę Miasta Gdańska a mianowicie aktualnej wersji projektu wykonawczego w ramach przedsięwzięcia "Opracowanie dokumentacji projektowej wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego dla inwestycji: [...] w G.". Przedmiotem wniosku były dokumenty związane z realizacją przez Spółkę (wykonawcę) umowy [...] zawartej z Gminą Miasta Gdańska (zamawiającym). Budowa czy rozbudowa ulic gminnych i powiatowych położonych na terenie miasta Gdańska i podejmowane w jej ramach działania stanowią niewątpliwie gospodarowanie mieniem publicznym. Realizacja powierzonych zadań związanych z budową (przebudową) dróg publicznych dotyczy spraw publicznych. Oznacza to, że wnioskowane informacje posiadają walor informacji publicznej. Nadto, co również ważne, w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia

2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 595/07). Analogiczny charakter ma dokumentacja znajdująca się w posiadaniu osób nie będących organami władzy publicznej, które wykonują zadania publiczne.

Przechodząc do dalszych rozważań, wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

I tak, przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Stosownie więc do treści powyższego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W dalszej części tego przepisu użyto zwrotu "w szczególności", a po nim dokonano wyliczenia pięciu grup podmiotów. Tym samym ustawodawca obowiązkiem udostępniania informacji publicznej objął dwie zasadnicze grupy: władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące władzami publicznymi. Jednak dalsze wyliczenie dokonane w punktach 1-5 ust. 1 art. 4 u.d.i.p. tworzy katalog otwarty podmiotów zobowiązanych, jest on, co należy podkreślić, wyliczeniem przykładowym i niewyczerpującym.

Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1487/18 - "każde ustalenie, czy adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, musi dokonywać się poprzez ustalenie, czy zawiera się on w zakresie pojęcia władzy publicznej, a w przypadku odpowiedzi negatywnej, czy wykonuje zadania publiczne. Włącznie taka interpretacja art. 4 ust. 1 u.d.i.p. pozostaje w zgodzie z normą konstytucyjną zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (...). Należy zauważyć, że w zacytowanym wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca wyodrębnił aż trzy grupy podmiotów zobowiązanych. Są to: 1) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, 2) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które dysponują majątkiem publicznym, 3) osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., I OSK 3288/15).

Istota art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sprowadza się do objęcia obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej również podmiotów prywatnych realizujących zadania publiczne, lub dysponujących majątkiem publicznym.

Jest to konieczne i niezbędne do realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej w dobie decentralizacji administracji publicznej i prywatyzacji wykonywania zadań publicznych. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, to właśnie przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. stanowi podstawę obowiązku udostępniania informacji publicznych m.in. przez niepubliczne szkoły wyższe, niepubliczne jednostki systemu oświaty (przedszkola, szkoły), stowarzyszenia realizujące zadania publiczne, spółki wykonujące publiczny transport zbiorowy, Polski Związek Działkowców czy Polski Związek Łowiecki, bowiem wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym". W judykaturze zaznacza się, że wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez określony podmiot powinno pozostawać w związku i wynikać z określonych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych o unormowania ustawowe, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne określonym podmiotom.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 837/21 wskazał, że wykonywanie zadań publicznych (samoistnie bądź w powiązaniu z innymi podmiotami) może się odbywać na podstawie ustawowej, umownej, czy też w drodze decyzji administracyjnej. Każda z tych sytuacji jest oczywiście różna, ale wszystkie one sprowadzają się do tego samego - realizacji zadania publicznego. Stwierdzenie zaś wystąpienia tego faktu stanowi warunek uznania danego podmiotu za zobowiązany do udostępniania informacji publicznej w takim zakresie, w jakim brał on udział w realizacji zadania publicznego. Niezależnie od swojego statusu prawnego jako przedsiębiorcy prywatnego, czy też oddziału firmy zagranicznej. Warto również dostrzec, że pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p., w przeciwieństwie do sformułowania "zadanie władzy publicznej" wykorzystanego w art. 61 Konstytucji RP, niweluje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1348/19). Nie można jednak z góry wykluczyć, jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny, wykonywania zadań władzy publicznej przez określone podmioty na skutek działań organów władzy publicznej, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym przypadku konieczna jest więc wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności określonego podmiotu w celu poczynienia ustaleń (zob. uchwała z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05 podjęta w składzie 7 sędziów NSA).

Nie było w sprawie kwestionowane, że Ingeo jest spółką prawa handlowego, której wspólnikami są osoby fizyczne (100% kapitału prywatnego). Jak już zaznaczono na początku rozważań Spółka (wykonawca) zawarła z Gminą Miasta Gdańska (zamawiającym) umowę dotyczącą projektu wykonawczego w ramach przedsięwzięcia "Opracowanie dokumentacji projektowej wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego dla inwestycji: [...] w G.", i co istotne dla niniejszej sprawy, ma ona charakter odpłatny. W jej ramach, Spółka zobowiązała się do realizacji umowy cywilnoprawnej w zamian za przekazane środki finansowe. Fakt, że płatność za powyższe usługi Spółka otrzymała od podmiotu publicznego w ramach realizacji przez ten podmiot należących do niego zadań, oznacza, że Spółka dysponuje majątkiem publicznym. Wynagrodzenie pochodziło bowiem ze środków publicznych. Budowa czy rozbudowa ulic gminnych i powiatowych położonych na terenie Miasta Gdańska i podejmowane w jej ramach działania stanowią niewątpliwie gospodarowanie mieniem publicznym. Realizacja powierzonych zadań związanych z budową (przebudową) dróg publicznych dotyczy, jak już podniesiono, spraw publicznych.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 889, dalej w skrócie: "u.d.p."), zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Zarządcami dróg, co szczegółowo precyzuje art. 19 ust. 2 tej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Ponadto, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady (art. 19 ust. 3 u.d.p.). Natomiast w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta (19 ust. 5 u.d.p.). Funkcje zarządcy dróg krajowych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, oraz dróg wojewódzkich, może też pełnić zarząd związku metropolitalnego (art. 19 ust. 5a u.d.p.). Ustawodawca w art. 20 punkt 1-20 i kolejny przepisach u.d.p. wymienia zadania należące do zarządcy dróg, do których należy m.in. opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich. Trzeba podkreślić, że ogół dróg posiadających status publicznych jest mieniem publicznym. Zgodnie bowiem z art. 2 a u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią odpowiednio własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Powyższe rozważania jednoznacznie potwierdzają, że Spółka dysponuje majątkiem publicznym (komunalnym). Jest więc podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a tym samym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Tego faktu nie zmienia, i nie może zmienić okoliczność, że adresat wniosku dostępowego działa w formie spółki handlowej. Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika bowiem jednoznacznie, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub - co ma w sprawie zasadnicze i rozstrzygające znaczenie - dysponuje majątkiem publicznym.

W konsekwencji Ingeo Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku jest podmiotem obowiązanym do udostępniania żądanej przez skarżącego informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że nie odnosząc się do wniosku, w którym skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej, Spółka dopuściła się bezczynności. Można zaznaczyć, że skoro Miasto Gdańsk wydatkuje w ramach umowy określone środki publiczne, to trudno jest uznać, że Spółka nie dysponuje majątkiem publicznym. W stosunku do informacji, która ze względu na swój charakter jest informacją publiczną i może być udostępniona, stan bezczynności ustaje zasadniczo w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie określonej we wniosku przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. Tym samym skarżący kierując wniosek do tego podmiotu, co do zasady, powinien się spodziewać uzyskania stosownej odpowiedzi lub właściwych wyjaśnień, od tego podmiotu. Zatem na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak i na moment orzekania przez Sąd, Spółka pozostawała w bezczynności.

Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako: "k.p.a.") przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.).

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Niewątpliwie "dysponentem" żądanych przez skarżącego informacji dotyczących projektu jest Gmina Miasta Gdańsk i mogą mu one zostać również bezpośrednio przez ten podmiot udostępnione. Miasto Gdańsk jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, nadto "jako strona umowy oraz dysponent środków publicznych posiada dostęp do treści umowy, ale również obowiązek informacyjny w zakresie wydatkowania środków publicznych". Przedmiotowa okoliczność, w ocenie Sądu, nie zwalnia jednak Spółki z obowiązku udostępniania informacji publicznej pozostającej w zakresie kompetencji określonego podmiotu, jakim w niniejszej sprawie jest Ingeo. Posiadanie wiedzy o innym faktycznym lub innych faktycznych dysponentach żądanych informacji, nie może zwolnić podmiotu posiadającego wnioskowane informacje z obowiązku ich udostępnienia. Rozstrzygające znaczenie ma bowiem fakt posiadania informacji. Nie może również, w świetle poczynionych rozważań, prowadzić do "wyłączenia bezczynności" podmiotu, do którego żądanie jest kierowane. Takie odsyłanie (od podmiotu do podmiotu) niewątpliwie utrudniałoby realizację prawa do uzyskania informacji publicznej. Ponadto, pozostawałoby też w sprzeczności z gwarancjami realnej i powszechnej możliwość kontroli w tym zakresie, jak z konstytucyjnym prawem dostępu do informacji publicznej.

W konsekwencji powyższych rozważań, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku, Sąd orzekł, że Spółka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, stwierdzając jednocześnie że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Orzekając w zakresie uregulowanym w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14).

Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami i regulacjami prawnymi, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność podmiotu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie się Spółki mogło wynikać przekonania, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle unormowań omawianej ustawy i wiązać się z niewłaściwą interpretacją jej obowiązków. Jednak całkowita bierność Spółki w tak długim okresie czasu nie może zasługiwać na aprobatę. Od dnia złożenia wniosku (1 maja 2025 r.) do dnia wyrokowania upłynęło ponad 10 miesięcy. Nadto, naruszenie obowiązku przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę, wskazuje w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie tylko na zaniechanie ale również na złą wolę podmiotu zobowiązanego.

Skoro ustawodawca określił szczegółowo tryb, formę oraz zasady udostępniania informacji publicznej to tylko w tych ramach może nastąpić skuteczna realizacja tego obowiązku przez zobowiązany podmiot. Trzeba pamiętać, że wskazana regulacja zawarta w ustawie o dostępie do informacji publicznej ma zagwarantować realną i powszechną możliwość kontroli działalności publicznej w zakresie nie tylko wykonywanych przez dane podmioty zadań publicznych ale także dysponowania mieniem publicznym.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim sentencji, wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Ingeo Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniesionej skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl