Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku garażowego typu "blaszak" 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z [...].10.2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione powyżej decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

II SA/Bk 98/15

UZASADNIENIE

Na skutek oględzin przeprowadzonych w dniu 7 maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A. stwierdził, że na nieruchomości nr [...] w A. usytuowany został m.in. garaż typu "blaszak" o wymiarach 5 m x 3 m, w odległości 0,35 m od granicy z nieruchomością sąsiednią. Na obiekt nie uzyskano pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. z powołaniem się na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazano współwłaścicielom nieruchomości rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ stwierdził, że usytuowanie garażu (0,35 m od granicy) pozostaje w sprzeczności z wymogami § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zatem nie istnieje możliwość jego legalizacji. Na skutek odwołania M. K. – jednej ze współwłaścicielek nieruchomości, decyzją z dnia [...] września 2014 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zauważył, że decyzja "rozbiórkowa" w pierwszej kolejności powinna być kierowana do inwestora, który jest faktycznym sprawcą samowoli, natomiast organ pierwszej instancji adresatem decyzji uczynił współwłaścicieli działki.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] października 2014 r. ponownie na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakazał rozbiórkę garażu typu "blaszak" na działce nr [...] w A., przy czym adresatem decyzji uczynił W. K. jako inwestora. Podstawą nakazu była identyczna jak poprzednio ocena prawna co do braku możliwości legalizacji z uwagi na niemożliwość spełnienia wymogów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych - w zakresie odległości od granicy działki.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. K. i M. K. (małżonkowie) podnosili, że garaż został usytuowany oraz pozostaje niezbędnym dla rodziny z powodu sytuacji zdrowotnej – stanu zdrowia córki oraz ojca. Wymagają oni stałej dostępności do samochodu celem uzyskania pomocy lekarskiej. W pismach procesowych akcentowali tymczasowy charakter obiektu niezwiązanego trwale z gruntem.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ocenę organu pierwszoinstancyjnego, że zaistniała samowola budowlana nie jest możliwa do zalegalizowania. Obiekt bowiem narusza przepisy techniczno – budowlane w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazano "przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, iż budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m, w przypadku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Przedmiotowy garaż blaszany znajduje się odległości 0,35 m od granicy działki, zatem obiekt narusza powyższy przepis w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W zaistniałej sytuacji organ pierwszej instancji zobowiązany był do nakazania rozbiórki przedmiotowego garażu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane". Organ podkreślił, że podnoszone przez stronę okoliczności i powody posadowienia garażu są obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniosła M. K. Podnosiła powód wszczęcia postępowania (donos sąsiada jak podała, faktycznie niezainteresowanego w sprawie) oraz złe stosunki międzysąsiedzkie. Podała, że garaż usytuowano w 2002 r. a w 2012 r. dokonano wyrównania terenu za pomocą zaprawy cementowo – piaskowej. Podobnych garaży, także posadowionych bez załatwiania formalności prawnych w mieście jest więcej i nie są nakazywane rozbiórki tychże.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż nie z przyczyn w niej wskazanych. Z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rolą sądu jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego tj. jego zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego.

W przedmiotowej sprawie czynności organu nadzoru budowlanego odnosiły się do garażu typu "blaszak" usytuowanego w odległości 0,35 m od granicy z działką sąsiednią. Stan spornego obiektu w tym jego wymiary, sposób usytuowania na gruncie (brak fundamentów) był niesporny oraz został uwidoczniony w protokole oględzin i szkicach oraz dokumentacji fotograficznej. Także niespornie inwestor nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę. Bez głębszej analizy organy uznały brak możliwości legalizacji obiektu zakwalifikowanego przez nie jako wymagający pozwolenia na budowę, który, w ich ocenie, nie spełnia wymogów warunków technicznych (zachowania odległości).

Zdaniem sądu, wbrew obowiązkom wynikającym z zasad postępowania administracyjnego organy nie przeprowadziły pełnej i wyczerpującej analizy w zakresie kwalifikacji spornego obiektu i odnoszących się do niego warunków technicznych jakie muszą być spełnione by obiekt mógł być uznany za zgodny z prawem.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej mającej polegać na wzniesieniu obiektu bez zgody organu architektoniczno – budowlanego, bądź bez wiedzy tego organu o zamiarze wzniesienia obiektu, zasadnicze znaczenie ma prawidłowe zakwalifikowanie ocenianego obiektu do poszczególnej kategorii obiektów czy urządzeń budowlanych, definiowanych prawem budowlanym. Aby móc stwierdzić czy wzniesienie obiektu podlegało ścisłej reglamentacji organu architektoniczno – budowlanego, niezbędna jest należyta staranność w ustaleniu cech ocenianego obiektu i odniesienie opisu obiektu do ustawowych definicji poszczególnych kategorii obiektów, a następnie skonfrontowanie takiego ustalenia z brzmieniem przepisów prawa budowlanego z daty przystąpienia do robót budowlanych celem sprawdzenia, czy wzniesienie obiektu podlegało wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia lub zgłoszenia. Innym zasadom podlega (i podlegało) wzniesienie obiektu małej architektury, innym wzniesienie niektórych budowli, innym niektórych budynków. W różnych też przepisach prawo budowlane określa sankcje za poszczególne rodzaje samowoli budowlanej, odrębnie traktując wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48 ust. 1 tej ustawy), odrębnie wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia zamiaru jego wzniesienia (art. 49b ust. 1), a odrębnie samowolne wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 50 i 51). Nadto prawo budowlane w sposób szczególny reguluje warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać niektóre rodzaje obiektów budowlanych, wprowadzając dla usytuowania niektórych z nich normy odległościowe od granic działki czy innych obiektów budowlanych. Do przepisów wykonawczych należy m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) słusznie brane pod uwagę w postępowaniu, ale bez analizy rodzaju obiektów, do których może być stosowane. Normy odległościowe usytuowania obiektu budowlanego od granic nieruchomości, wynikające z przywołanego wyżej rozporządzenia, dotyczą bowiem, jak sama nazwa wskazuje i jak brzmi powoływany przez organy przepis, wyłącznie budynków. Dlatego niezbędna była ocena, czy jest budynkiem garaż typu "blaszak" o określonych wymiarach, usytuowany bez fundamentów, a na bloczkach i "wylanej posadzce" (jak podaje skarżąca, czemu nie zaprzeczają dowody zgromadzone w sprawie). Oceny tej zabrakło, organy posłużyły się ogólnym pojęciem "obiektu budowlanego". Przy kwalifikacji obiektu budowlanego należało natomiast sięgnąć do treści art. 3 pkt 1a, b i c oraz pkt 2, 3 i 4 prawa budowlanego. Zgodnie z regulacją tego aktu prawnego obiekt budowlany to budynek ale i budowla oraz obiekt małej architektury. Każdy z nich określany jest przez inne cechy.

Jak wyżej wskazano normy odległościowe odnoszą się tylko do budynków. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 cytowanej ustawy: budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z powierzchni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Wszystkie cztery elementy charakteryzujące budynek (trwałe związanie z gruntem, wydzielenie przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, fundamenty i dach) muszą zaistnieć w ocenianym obiekcie budowlanym razem, by można go było uznać za budynek (vide wyrok w sprawie II SA/Bk 801/09 z dnia 13 kwietnia 2010 r., dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Brak któregokolwiek z elementów nie pozwala zaliczyć danego obiektu budowlanego do budynku. Jeśli określonego obiektu nie można zaliczyć do kategorii budynków lub obiektów małej architektury, to stanowią one budowle (vide wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., II SA/Ke 37/14, CBOSA).

Powoływany przez organy przepis § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jednoznacznie stanowi o wymaganych odległościach dla budynku, nie zaś o odległościach dla każdego obiektu budowlanego. Dlatego konieczna była ocena, czy przedmiotowy garaż posiada wyżej opisane cechy budynku. Tej kwalifikacji organy nie dokonały, mimo podnoszenia przez stronę faktu braku fundamentu. Co prawda brak fundamentu sam w sobie nie skutkuje zaliczeniem obiektu do wyszczególnionych w art. 5 pkt 3 prawa budowlanego tymczasowych obiektów budowlanych, jak uważa skarżąca, ale stanowi jedną z podstawowych cech uniemożliwiających zakwalifikowanie obiektu do kategorii budynku. Tymczasowe obiekty budowlane natomiast najczęściej mieszczą się w kategorii budowli (vide I SA/Ol 911/14 z dnia 14 stycznia 2015 r., II SA/Po 445/14 z dnia 6 sierpnia 2014 r., I SA/Kr 1754/13 z dnia 27 marca 2014 r., CBOSA). Organy nadzoru budowlanego błędnie odniosły przepis § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych do wszystkich kategorii obiektów budowlanych co stanowiło naruszenie tegoż przepisu oraz art. 3 pkt 2 prawa budowlanego i miało wpływ na wynik sprawy. Nie poczyniły oceny i ustaleń co do charakteru spornego obiektu, w szczególności czy stanowi on budynek, budowlę czy obiekt małej architektury. Powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, dlatego zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu.

Na skutek niniejszego wyroku dokona organ nadzoru budowlanego klasyfikacji spornego obiektu budowlanego, następnie ustali, czy wymagał on (w dacie wzniesienia) pozwolenia budowlanego, zgłoszenia bądź czy był zwolniony od formalności prawnych i w zależności od ustaleń podejmie dalsze decyzje. Będą one zależne od rodzaju samowoli budowlanej bądź jej braku.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w punkcie 2. zapadło po myśli art. 152 p.p.s.a. Strona była zwolniona od wpisu od skargi oraz nie poniosła kosztów sądowych, dlatego zbędne było orzekanie o zwrocie kosztów postępowania.