Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Jacek Bursa Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. P. na zawiadomienie Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. z dnia 21 grudnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty w dostępie do informacji publicznej postanawia: I. odrzucić skargę; II. zarządzić zwrot skarżącemu kwoty 200,00 (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu.

Wnioskiem z dnia 20 października 2015 r. skarżący P.P. zwrócił się do Centrum Kultury i Wypoczynku w A. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie wykazu wszystkich części składowych kwot znajdujących się w sprawozdaniach z działalności Centrum Kultury i Wypoczynku w A. widniejących w kategorii "pozostałe usługi" wraz z informacją wskazującą składowe kwoty z ich opisem, tj. dla kogo/czego i w jakim celu zostały przeznaczone kwoty: 201.009,71 zł za 2014 r. oraz 89.316,03 zł za I półrocze 2015 r. Skarżący podał przy tym formę odpowiedzi na powyższy wniosek, tj. przesłanie w formie skanów żądanych informacji na podany przez niego adres e-mail.

W piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. zwrócił się do P.P. o wykazanie szczególnie ważnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, wskazując, że – w jego ocenie – informacja ta stanowi informację przetworzoną, jako że przygotowanie danych dotyczących wszystkich części składowych kwot znajdujących się w sprawozdaniach Centrum Kultury i Wypoczynku w A. wiązać się będzie z koniecznością przeanalizowania każdej pozycji zaksięgowanej na koncie "pozostałe usługi" (tj. [...] ), a następnie sporządzenia na ich podstawie osobnego zestawienia zaksięgowanych na tym koncie nazwy kontrahenta oraz numeru dokumentu księgowego, który to dokument w dalszej kolejności będzie musiał zostać odnaleziony w rejestrze VAT, aby możliwe było ustalenie przeznaczenia każdego poniesionego kosztu. Dyrektor Centrum zaznaczył również, że sama forma udzielenia odpowiedzi (skany przesłane na adres e-mail) będzie wymagała dodatkowego nakładu pracy. Ponadto zdaniem Dyrektora Centrum udzielenie informacji w sposób zgodny z wnioskiem wymagać będzie oddelegowania do tej czynności pracownika na okres 127 godzin, co przyczyni się do poniesienia przez Centrum Kultury i Wypoczynku w A. dodatkowych kosztów w wysokości 2.956,00 zł., która to kwota będzie stanowiła opłatę za przekształcenie informacji publicznej w informację przetworzoną zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – dalej: u.d.i.p.). Dyrektor Centrum wskazała również, że udzielenie informacji nastąpi w terminie do 18 grudnia 2015 r.

W piśmie z dnia 9 listopada 2015 r. P.P. wskazał, że złożony przez niego wniosek z dnia 20 października 2015 r. dotyczył informacji publicznej prostej. Zaznaczył przy tym, że czynności organu w przedmiotowej sprawie polegałyby jedynie na selekcji dokumentów oraz poddaniu ich procesowi kopiowania, a – w ocenie skarżącego – działaniom takim nie sposób przypisać charakteru przetworzenia informacji. Ponadto skarżący podkreślił, że trudności organizacyjne Centrum Kultury i Wypoczynku w A. nie mogą powodować zwolnienia podmiotu zobowiązanego od udostępnienia informacji publicznej, jak również nie mogą one decydować o charakterze informacji, jako informacji przetworzonej. Zdaniem skarżącego wydobycie danych z systemu nie stanowiłoby także wytworzenia nowej jakościowo informacji publicznej, ponieważ będą to dokumenty, które pierwotnie organ posiadał. W ocenie skarżącego przetworzenie informacji musi wiązać się z zaangażowaniem intelektualnym podmiotu zobowiązanego, za które w przedmiotowej sprawie nie można uznać otwierania zaksięgowanych danych oraz przenoszenia ich do osobnego arkusza.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że udostępnienie żądanej informacji będzie szczególne istotne dla interesu publicznego z punktu widzenia społecznej kontroli obywateli, jako że Centrum Kultury i Wypoczynku w A. jest jednostką sektora finansów publicznych, dysponującą środkami publicznymi, którą obowiązuje zasada jawnego gospodarowania środkami publicznymi zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). Podkreślił, że działalność Centrum polegająca na organizowaniu wydarzeń kulturowych mieści się w kręgu zainteresowania obywateli, jako że powinna ona odpowiadać ich potrzebom, zaś udostępnienie żądanej informacji pozwoli na analizę oraz ocenę prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi, będącymi w posiadaniu Centrum.

Jednocześnie w dniu 9 listopada 2015 r. P.P. wystąpił do Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wyznaczenia kosztów udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że w jego ocenie postępowanie Dyrektora Centrum narusza art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 u.d.i.p. Podkreślił przy tym, że w żadnym z wniosków nie wskazywał jakiegokolwiek szczególnego sposobu udostępnienia informacji publicznej, który generowałby koszty, o których mowa w art. 15 u.d.i.p. Jednocześnie zdaniem skarżącego, dodatkowym kosztem byłaby tylko ta wartość, która odnosi się do materiału i nośnika, na którym znajdować się będzie informacja, nie zaś koszt pracy osoby udostępniającej informację publiczną, która to wartość różni się w zależności od podmiotów i instytucji.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie ustalenia wysokości kosztów udostępnienia informacji publicznej, Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. w piśmie z dnia 20 listopada 2015 r. wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r. Podkreślił przy tym, że udostępnienie żądanej informacji wymaga opracowania wykazu zgodnego z wytycznymi zawartymi we wniosku, następnie jego wydrukowania, zeskanowania oraz wysłania na wskazany adres e-mail. Jednocześnie zdaniem Dyrektora Centrum informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej prostej, lecz informację publiczną przetworzoną, której wytworzenie wymaga zaangażowania osoby mającej wiedzę i umiejętności pozwalające na korzystanie z systemu księgowego oraz dokumentacji księgowej. W ocenie Dyrektora Centrum, przygotowanie takiej informacji powinno zająć 127 godzin, przy przyjęciu, że praca nad jednym wpisem obejmująca jego weryfikację, skopiowanie do osobnego zestawienia nazwy kontrahenta oraz numeru dokumentu księgowego, a następnie odszukanie dokumentów księgowych w rejestrze VAT i ustalenie na ich podstawie kosztu zgodnie z merytorycznym opisem znajdującym się na tym dokumencie zajmie 15 minut. Dlatego też Dyrektor Centrum wskazał, że żądana informacja zostanie udzielona na zasadach i w terminie wskazanym w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r.

Zawiadomieniem z dnia 21 grudnia 2015 r. P.P został wezwany przez Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. do zapłaty kwoty 2.956,00 zł. z tytułu udostępnienia informacji publicznej z dnia 18 grudnia 2015 r. – zgodnie z wnioskiem z dnia 20 października 2015 r.

W uzasadnieniu wezwania Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. wskazał, że z uwagi na niewycofanie przez P.P. wniosku oraz niedokonanie zmiany formy w jakiej miała zostać udzielona żądana informacja, podjęto działania mające na celu realizację obowiązku udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie polegające na zawarciu w dniu 13 listopada 2015 r. umowy zlecenia z J.W. , będącą pracownikiem Centrum, której przedmiotem było przygotowanie informacji objętej wnioskiem. Dyrektor Centrum podał, że koszty związane z realizacją ww. umowy zlecenia stanowią – w jego ocenie – dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej, wskazane w art. 15 u.d.i.p., o których P.P. został poinformowany w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r.

W dniu 11 stycznia 2016 r. P.P. wystąpił do Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z wyznaczoną zawiadomieniem z dnia 21 grudnia 2015 r. opłatą za udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa P.P. wskazał, że zgodnie z przyjętym poglądem judykatury i doktryny zawiadomienie o wysokości kosztów mieści się w kręgu podlegających zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, innych aktów z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.). Zdaniem skarżącego wyznaczenie opłaty wskazanej w zawiadomieniu z dnia 21 grudnia 2015 r. za udostępnienie żądanej informacji publicznej nastąpiło z naruszeniem art. 15 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ Dyrektor Centrum nie uzasadnił należycie, dlaczego poniesione koszty mają charakter dodatkowy. Skarżący powołał się przy tym na wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym nie można traktować jako kosztów dodatkowych czasu, w którym pracownik przygotowuje dane informacje do udostępnienia, jak również że pobranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej, który musi być interpretowany zawężająco. Ponadto skarżący podniósł, że zwrócił się o udostępnienie zestawienia kosztów składowych wykorzystanych już uprzednio do sporządzenia sprawozdania finansowego, zaś forma ich udostępnienia wskazana we wniosku (forma elektroniczna) została przewidziana przez ustawodawcę w art. 12 u.d.i.p.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. w piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w pismach z dnia 2 i 16 listopada oraz 21 grudnia 2015 r. Dyrektor Centrum podkreślił przy tym, że skarżący został uprzednio poinformowany o wysokości dodatkowych kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Ponadto Dyrektor Centrum zaznaczył, że koszty te wynikały z konieczności zawarcia umowy zlecenia z pracownikiem Centrum w celu opracowania wykazu zgodnego z wytycznymi zawartymi we wniosku, następnie jego wydrukowania, zeskanowania oraz wysłania na wskazany adres e-mail, jako że przygotowanie żądanej informacji z uwagi na czasochłonność czynności na nią się składających nie mogło zostać zrealizowane w trakcie godzin pracy. Jednocześnie Dyrektor Centrum ponownie wezwał P.P. do uiszczenia kwoty wskazanej w zawiadomieniu z dnia 21 grudnia 2015 r.

W dniu 16 lutego 2016 r. (data prezentaty na dokumencie) P.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na zawiadomienie Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. z dnia 21 grudnia 2015 r. o wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej wnosząc o uchylenie ww. opłaty dodatkowej z uwagi na naruszenie przez Dyrektora Centrum art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt u.d.i.p. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi P.P. ponowił argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto skarżący wskazał, że w jego ocenie Dyrektor Centrum przerzuca na niego koszty pracy pracownika Centrum, polegające na wyszukaniu informacji objętej wnioskiem, a nadto że opisuje on w sposób enigmatyczny czynności, które składać się mają na jej przygotowanie. Ponadto zdaniem skarżącego żądana informacja musiała być już pierwotnie zestawiona i wyszukana w celu przygotowania sprawozdania finansowego, zaś nazwy podmiotów mogły być wyszukane za pomocą wyciągów bankowych. Podkreślił przy tym, że według jego wiedzy Centrum korzysta z programu [...] , który w ocenie skarżącego umożliwia uzyskanie wnioskowanych danych w czasie krótszym niż wskazany przez Dyrektora Centrum. Skarżący podniósł również, że w jego ocenie przygotowanie żądanej informacji jest takim samym obowiązkiem ustawowym, jak inne obowiązki realizowane przez Centrum.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. wniósł o jej oddalenie, podnosząc że – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie dysponował on żądanym we wniosku zestawieniem wybiórczych kosztów, które musiało zostać wykonane na potrzeby udzielenia informacji publicznej, a w związku z tym był on uprawniony do obciążenia skarżącego dodatkowymi kosztami, o których mowa w art. 15 u.d.i.p. Dyrektor Centrum podniósł również, że wszelkie czynności, które musiały zostać wykonane w celu realizacji wniosku skarżącego zostały dokładnie opisane już w treści pisma z dnia 2 listopada 2015 r. Ponadto podał, że wykorzystywany przez Centrum program [...] , nie mógł przyspieszyć ustalenia przeznaczenia kosztów, które mogły być ustalone jedynie w oparciu o merytoryczny opis znajdujący się na konkretnym dokumencie księgowym. W ocenie Dyrektora Centrum – z uwagi na czasochłonność czynności związanych z przygotowaniem ww. zestawienia – konieczne było poniesienie przez Centrum dodatkowych kosztów, o których mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., na które w niniejszej sprawie składało się wynagrodzenie za pracę w ramach zawartej przez Centrum umowy zlecenia.

Organ przedłożył dokumentację sprawy, na którą złożyły się m.in. :

- umowa zlecenia z dnia 13 listopada 2015 r. zawarta z J.W. , której przedmiotem było przygotowanie żądanej informacji publicznej (ze szczegółowym opisem koniecznych do podjęcia w tym celu czynności). W umowie określono wynagrodzenie, jako równe godzinowej stawce wynagrodzenia za prace brutto tj. 23,28 zł. Umowę zawarto na okres do 17 grudnia 2015 r. ;

- dokument w formie tabeli nazwany "Planem godzin w związku z realizacją w/w umowy", w którym zapisano daty i liczby przepracowanych godzin (w sumie 127) i dane te potwierdzono podpisem zleceniobiorcy;

- udostępnioną informację w formie dokumentu liczącego 54 strony;

- rachunek za wykonaną pracę opiewający na kwotę 2956 zł. brutto;

- dowód wypłaty zleceniobiorcy wynagrodzenia w kwocie 2151,16 zł netto

.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył;

W rozpoznawanej sprawie nie była kwestionowana dopuszczalność skargi, a ta okoliczność, zdaniem Sądu, ma w sprawie znaczenie rozstrzygające.

Po pierwsze należy zidentyfikować przedmiot skargi. W realiach rozpoznawanej sprawy bowiem skarżącemu dwukrotnie przekazano informację o wysokości kosztów związanych z realizacją jego wniosku: po raz pierwszy przed udzieleniem informacji (w piśmie z dnia 2 listopada 2015 r.), po raz wtóry po udzieleniu informacji (w piśmie z dnia 21 grudnia 2015 r.) . W obu przypadkach skarżący wzywał organ do usunięcia naruszenia prawa, dopiero jednak w drugim z nich zdecydował o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

Ta chronologia podejmowanych czynności odpowiada zapisom art. 15 ustawy z dnia 2 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej – udip). Zgodnie z tym przepisem "jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek". "Powiadomienie", o którym mowa w cytowanym przepisie następuje przed udzieleniem informacji, a więc przed poniesieniem kosztów jej udostępnienia. Stanowi zatem jedynie informację o tym, jaką kwotę tytułem opłaty, organ zamierza "pobrać". Z natury rzeczy określona w "powiadomieniu" kwota jest jedynie przewidywanym, "dodatkowym" kosztem, a nie "dodatkowym" kosztem już poniesionym. Z powiadomieniem ustawa nie wiąże żadnego rygoru, choć użycie sformułowania "pobranie" mogłoby sugerować, że od uiszczenia opłaty uzależnione jest udostępnienie informacji (tak jak wydanie rzeczy za "pobraniem" opłaty). Z dalszej części przepisu jednak wynika wprost, że brak reakcji wnioskodawcy na powiadomienie nie zwalnia podmiotu z obowiązku realizacji wniosku. Stwierdzić należy więc, że powiadomienie jest swoistą czynnością podmiotu zobowiązanego, podejmowaną w toku załatwiania sprawy o udostępnienie informacji publicznej, niestanowiącą jednak samoistnego źródła obowiązku czy uprawnienia strony. Czynność ta, w swym charakterze zbliżona jest do zwykłych czynności informacyjnych organu administracji publicznej prowadzącego określone postępowanie i realizującego w jego ramach zasady wyrażone w art. art. 8, 9 i 11 kpa. Powiadomienie o przewidywanych kosztach nie zmienia wynikającego z ustawy prawa do uzyskania informacji, nie kształtuje i sytuacji prawnej strony.

Rzeczywiście poniesione koszty (dodatkowe) mogą zostać realnie policzone dopiero po ich poniesieniu, a więc po udzieleniu informacji. Dopiero więc na tym etapie podmiot zobowiązany może ostatecznie określić wysokość opłaty, której uiszczenia będzie od wnioskodawcy oczekiwał. Nie jest przy tym wykluczone, że ostatecznie policzona opłata będzie niższa od tej dopiero przewidywanej i wymienionej w "powiadomieniu" (tak np. w sprawie II SA/Kr 789/14 – postan. z dnia 30 lipca 2014 r.). Przyjąć, zdaniem Sądu należy, że "powiadomienie" jest czynnością jedynie warunkującą możliwość dochodzenia od wnioskodawcy opłaty, której ostateczna wysokość jest określana później. Samo powiadomienie nie wywołuje żadnego prawnie wiążącego skutku, a uiszczenie wskazanej w powiadomieniu opłaty nie warunkuje uzyskania informacji publicznej (tak w postanowieniu WSA w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2006 r. II SA/Kr 1346/05 i glosie – OSP 2011/1/9). Rozstrzygające w sprawie znaczenie ma to, w jakiej formie prawnej ostateczne określenie opłaty ma nastąpić.

W tej kwestii wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne (w szczególności: wyrok WSA z dnia 17 grudnia 2007 r. II SA/Wa 850/07, postanowienie WSA z dnia 10 stycznia 2012 r. II SA/Wa 2411/11, wyrok WSA z dnia 16 lutego 2012 IV SA/Po 1211/11, wyrok z 12 września 2012 r. IV SA/Po 475/12, postanowienie WSA z dnia 16 stycznia 2013 r. II SA/Gd 646/12 r., wyrok WSA z dnia 8 sierpnia 2013 r. II SA/Wa 545/13, wyrok WSA z dnia 4 grudnia 2013 II SA/Gd 637/13, wyrok WSA z dnia 24 października 2013 II SA/Lu 796/13, wyrok WSA z dnia 16 kwietnia 2014 II SA/Gd 794/13, a także orzeczenia NSA: postanowienie z dnia 25 października 2012 r. I OSK 2359/12, postanowienie z dnia 1 października 2013 r. I OSK 2139/13, wyrok z dnia 22 maja 2013 I OSK 169/13, postanowienie z dnia 30 czerwca 2015 r. I OSK 974/15 - wszystkie w bazie orzeczeń NSA) wyrażając pogląd, że formą tą jest "akt lub czynność", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą nie podziela tego, dominującego w aktualnym orzecznictwie, zapatrywania.

Na wstępie wskazać trzeba, że w większości w/w orzeczeń albo z owym "aktem lub czynnością" utożsamia się powiadomienie, o którym mowa w art. 15 ustawy, albo w ogóle "aktu lub czynności" nie identyfikuje się z nazwą użytą w ustawie i nie umiejscawia w postępowaniu wszczętym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej; twierdzi się jedynie, że dla określenia istoty "aktu lub czynności" obojętna jest nazwa, która przez podmiot zobowiązany została użyta. Z tym ostatnim twierdzeniem oczywiście należy się zgodzić, ale jednocześnie przyjąć trzeba, że punktem wyjścia dla dalszych rozważań co do charakteru czynności polegającej na określeniu żądanej opłaty, musi być dokładne jej zidentyfikowanie. Z powodów już wyżej wymienionych z całą pewnością nie można przyjąć, że czynność ta – to powiadomienie, o którym mowa w art. 15. Określenie opłaty, równej rzeczywiście poniesionym "dodatkowym" kosztom, z natury rzeczy nastąpić może po udzieleniu informacji.

Prawna forma takiej czynności nie została przez ustawodawcę wskazana. Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej regulują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie przepisy kpa. Te ostatnie, z woli ustawodawcy wyraźnie wyartykułowanej, mają zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych o odmowie udzielenia informacji lub o umorzeniu postępiania, wydawanych w ściśle określonych ustawą sytuacjach. Opłata, o której mowa, ustalana może być tylko wtedy, kiedy informacja jest udzielana. Już choćby z tych względów ustalenie opłaty nie może przybierać formy decyzji lub postanowienia wydawanych na podstawie przepisów kpa. Zdaniem Sądu nie jest to także "akt lub czynność", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa.

Akty i czynności, o których mowa w przywołanym przepisie art. 3 § 1 pkt 4 ppsa nie są wynikiem postępowania jurysdykcyjnego, ale – tak jak decyzje czy postanowienia – dotyczą spraw indywidualnych. Ich istota polega na skonkretyzowaniu w określonym przypadku normy prawa regulującej generalnie, ale i bezpośrednio obowiązek lub uprawnienie. Dzieje się tak w wypadkach, w których, z uwagi na bezpośrednią właśnie regulację postępowanie jurysdykcyjne staje się zbędne. W takich przypadkach do konkretyzacji stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest ustalanie (odmowa ustalenia), stwierdzanie (odmowa stwierdzenia) albo potwierdzanie (odmowa potwierdzenia) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa (por. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku, sygn. akt OPK 1/97, ONSA 1997, z. 4, poz. 149). Akt lub czynność, o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ppsa podejmowane są w sprawach indywidualnych, są kierowane do oznaczonych podmiotów, dotyczą ich uprawnienia lub obowiązku określonych w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność stanowią formę działania administracji publicznej w ramach określonego i zindywidualizowanego stosunku administracyjnoprawnego. Akt lub czynność podlegające zaskarżeniu do sądu kształtują prawną sytuację podmiotu, do którego są adresowane.

Redakcja przepisu art. 15 ustawy wyraźnie wskazuje, że jego istotą jest nie tyle określenie obowiązku podmiotu ubiegającego się o informację, co nadanie podmiotom zobowiązanym do udzielenia informacji uprawnienia (w wyjątkowych sytuacjach) do "pobrania" opłaty. Podstawowym adresatem w/w normy jest podmiot zobowiązany, a nie wnioskujący o udzielenie informacji; ewentualny obowiązek wnioskującego stanowi jedynie refleks uprawnienia podmiotu zobowiązanego. Obowiązek wnioskującego nie został w ustawie określony wprost i już ta okoliczność przemawia przeciwko reprezentowanemu w orzecznictwie poglądowi. Umiejscowienie "punktu ciężkości" na uprawnieniu podmiotu zobowiązanego (a nie obowiązku wnioskującego) wynika z zasadny nieodpłatności w dostępie do informacji publicznej. Odpłatność jest wyjątkiem, przy jej konkretyzowaniu nie może być więc mowy o pozostawieniu choćby marginesu niepewności, a wnioskującemu musi być zagwarantowana realna możliwość kwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego.

Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej po pierwsze decyzję co do "pobierania" opłaty w ogóle pozostawia uznaniu podmiotu zobowiązanego, a po wtóre nie precyzuje kryteriów tego uznania. Nie reguluje też sposobu wyliczania "dodatkowych" kosztów, nie ustala żadnych stawek, czy ryczałtów, ani nie daje podstawy do ich ustalenia, a wręcz przeciwnie - określa "opłatę" jako odpowiadającą rzeczywiście poniesionym w indywidualnej sprawie (i to "dodatkowym") wydatkom. Podmiot zobowiązany zatem samodzielnie ocenia czy konieczne jest poniesienie "dodatkowych" kosztów, decyduje, czy w ogóle opłatę "pobierać", i koszty te wylicza. W tych czynnościach wnioskujący nie uczestniczy i kontrolować ich nie może. Jeżeli uznać, że efektem tych czynności jest "akt", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, to jedynym sposobem weryfikacji stanowiska podmiotu zobowiązanego byłoby zaskarżenie tego aktu do sądu administracyjnego. Rzecz jednak w tym, że sądy administracyjne kontrolując administrację, posługiwać się mogą tylko kryterium zgodności z prawem. Nie jest ich zadaniem ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, gromadzenie i ocena materiału dowodowego. Przy braku zaś ustawowych kryteriów, szczegółowych zasad i stawek, dokonanie oceny zgodności z prawem takiego "aktu" może okazać się niemożliwe (zwłaszcza, że przepisy prawa nie przewidują obowiązku sporządzania jego uzasadnienia). Sądowa kontrola legalności aktu nie może polegać na uznaniu twierdzeń strony o konieczności poniesienia "dodatkowych" kosztów i ich wysokości, za przekonujące lub nieprzekonujące ( np. wyrok WSA z dnia 4 grudnia 2013 r. II SA/Gd 637/13): takie twierdzenia (w razie sporu) mogą zostać zweryfikowane tylko w postępowaniu dowodowym.

Jak wyżej wskazano ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dla podmiotu zobowiązanego wyjątkowe uprawnienie, refleksem którego jest obowiązek wnioskującego o udzielenie informacji publicznej. Jest oczywiste, że regulacji takiej muszą towarzyszyć określone gwarancje: dla podmiotu zobowiązanego realna możliwość "pobrania" należności, dla obciążanego obowiązkiem – realna możliwość obrony. Od uiszczenia opłaty nie jest uzależnione udzielenie informacji, jedyną więc drogą dochodzenia przez podmiot zobowiązany należności byłaby egzekucja. Zgodnie jednak z art 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków (....), gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Przepis ten nie wymienia "innego aktu" jako ewentualnie podlegającego egzekucji i jest to zrozumiałe, skoro "akt" taki ma stanowić jedynie personalną konkretyzację obowiązku określonego ustawą. Wtedy bowiem egzekucji podlega obowiązek "wynikający bezpośrednio z przepisu prawa", a nie z "aktu". Dlatego dla otwarcia drogi egzekucji administracyjnej nie jest wystarczające stwierdzenie, że opłata ta mieści się w kategorii obowiązków wymienionych w art. 2 § 1 pkt 3 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok WSA z 17 lutego 2015 r. II SA/Gl 1151/14). Zwrócić także trzeba uwagę na to, że poddawany egzekucji obowiązek ma mieścić się "w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego". Tymczasem podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a więc i uprawnionym do dochodzenia opłaty może być podmiot niedziałający w tak określonych ramach.

Określony przez podmiot zobowiązany obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 15 ustawy, nie może więc – zdaniem Sądu - podlegać egzekucji administracyjnej. Skoro zaś żądanie uiszczenia opłaty nie tamuje obowiązku udzielenia informacji publicznej, to należałoby stwierdzić, że "akt", o którym mowa, jest prawnie nieskuteczny; nie jest więc aktem administracyjnym wydawanym w indywidualnej sprawie, bo nie zmienia, nie kształtuje i nie potwierdza prawnej sytuacji adresata.

Przyjęcie - dla określenia obowiązku fiskalnego wnioskującego o udzielenie informacji publicznej - uproszczonej formy działania administracji publicznej kłóci się także z pryncypiami samej ustawy. Ustawa uproszczony tryb zastrzega tylko dla ubiegających się o informację, a nie dla podmiotów zobowiązanych. Te bowiem ew. negatywne stanowisko co do wniosku wyrażać muszą już w trybie kodeksowym. Jak wyżej już wskazywano, dostęp do informacji co do zasady jest bezpłatny, a możliwość ustalenia opłaty ma charakter wyjątkowy: nie jest więc działaniem typowym i powtarzającym się, dla którego postępowanie jurysdykcyjne może być zbędne. Warto też zauważyć, że także dla nowej kategorii "informacji do ponownego wykorzystania" ( rozdział 2a wprowadzony ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej) , ustawodawca zastrzegł dostęp bezpłatny jako zasadę, przewidując jednak i wyjątek podobny do tego, który dotyczy informacji "zwykłej". Dla tego wyjątku przewidział jednak wyraźnie formę decyzji administracyjnej (art. 23g ust. 11).

Opisane powody, dla których uznano, że ustalenie opłaty nie następuje w drodze "innego aktu" ujawniają się w rozpatrywanej sprawie. Podmiot zobowiązany "uprzedził" powiadomieniem skarżącego o przewidywanych dodatkowych kosztach, następnie udzielił żądanej informacji i koszty te "ustalił". Wskazał, że są one równe wynagrodzeniu wypłaconemu zleceniobiorcy, który informację przygotował. Spór w sprawie jednak nie dotyczy faktu poniesienia przez podmiot zobowiązany wydatku, lecz tego, czy wydatek ten był uzasadniony i "dodatkowy". Takiej oceny bez przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego (dot. choćby wyjaśnienia realiów funkcjonowania podmiotu zobowiązanego) dokonać się nie da.

Ustawodawca opłatę określił jako równowartość poniesionych "dodatkowych" kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji. W istocie więc przyznał podmiotowi zobowiązanemu prawo do domagania się poniesionych na realizację wniosku, wydatków. Uprawnienie to podmiot zobowiązany realizuje już po udzieleniu informacji, a więc po zakończeniu czynności wykonywanych w sferze "administracji publicznej". Nic zatem nie sprzeciwia się uznaniu tego uprawnienia za roszczenie o charakterze cywilnoprawnym. Przyjęcie takiej konstrukcji eliminuje wszystkie opisane wyżej problemy. Roszczenie będzie mogło być skutecznie dochodzone tylko pod warunkiem wcześniejszego "powiadomienia" wnioskującego o przewidywanych kosztach, a merytoryczna zasadność zgłoszonego żądania będzie mogła zostać realnie zweryfikowana w wyniku postępowania dowodowego.

Uznając zatem ostatecznie, że zaskarżony akt nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa oraz że dla realizacji uprawnienia do "pobrania" opłaty, o której mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, właściwa jest droga cywilna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, Sad skargę odrzucił.