Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 2 ust. 1 pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9 oraz § 2 ust. 2 pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich w L. oraz określenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych i wysokości opłaty manipulacyjnej w gminnym regularnym przewozie osób w L. I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9 oraz § 2 ust. 2 pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

Wojewoda D. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich w L. oraz określenia sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych i wysokości opłaty manipulacyjnej w gminnym regularnym przewozie osób w L., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9 oraz § 2 ust. 2 pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 tej uchwały.

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że w powołanych przepisach rada gminy określiła: jak mają wyglądać bilety (§ 2 ust. 1 pkt 6), kiedy następuje początek ważności biletu (§ 2 ust. 1 pkt 7), kiedy bilet uważa się za skasowany (§ 2 ust. 1 pkt 8), kiedy bilet jest nieważny (§ 2 ust. 1 pkt 9 oraz § 2 ust. 1 pkt 8), uprawnienia posiadacza biletu okresowego na daną linię (§ 2 ust. 2 pkt 5), kiedy ważny jest bilet okresowy imienny (§ 2 ust. 1 pkt 7), kwestie związane z wydawaniem karty elektronicznej, w tym wysokość opłaty za wydania odtworzonej karty (§ 2 ust. 2 pkt 9 i pkt 10).

Organ wskazał art. 34a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), na podstawie którego w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób, rada gminy określa:

1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie:

a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu,

b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,

c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,

d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu

- mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej;

2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.

Organ nadzoru wskazał także na art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), który upoważnia radę gminy do ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy.

Według organu nadzoru zakwestionowane regulacje uchwały nie mają charakteru wykonawczego do powołanych przepisów ustawowych. Dotyczą natomiast materii, objętej zakresem regulaminu korzystania z usług publicznego transportu zbiorowego. Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13), kompetencje do jego opracowania ma organizator, operator lub grupa operatorów i zatwierdzony przez organizatora bądź przewoźnik, o którym mowa w art. 30 i 31.

Odpowiadając na pytanie organu nadzoru gmina wyjaśniła, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego w L. jest Gmina Miejska L., natomiast operator (Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w L. S.A.) został wybrany w drodze przetargu nieograniczonego i jest przedsiębiorstwem całkowicie niezależnym od organizatora. Organ nadzoru przyjął zatem, że to operator jest w przedmiotowej sprawie podmiotem właściwym do nadania regulaminu korzystania z usług publicznego transportu zbiorowego. Uprawnienie gminy w tym zakresie ogranicza się zatem do zatwierdzenia tego regulaminu. Organ nadzoru podkreślił, że skoro gmina będąca organizatorem publicznego transportu drogowego, wyznaczyła operatora jako podmiot właściwy do świadczenia usług na rzecz korzystających z transportu, z chwilą przejęcia przez operatora realizacji zadań tym zakresie gmina utraciła uprawnienie do ustanowienia regulaminu na rzecz powołanego przez siebie operatora.

Organ stwierdził, że w świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Do wydania aktu prawa miejscowego wymagane jest zawarte w ustawie odrębne upoważnienie konkretnego organu do uregulowania w określonej formie danego zakresu spraw. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga ponadto, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i mieściła się w granicach prawa. Wynika to też wprost z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a zwłaszcza z art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Organ podkreślił więc, że uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też nie mogą naruszać przepisów ustawowych. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika więc niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Zamieszczając w treści uchwały wskazane regulacje, rada nie działała na podstawie i w granicach prawa. Skarga według organu nadzoru jest więc zasadna.

W odpowiedzi na skargę gmina uznała skargę za zasadną i stwierdziła, że usunęła we własnym zakresie nieprawidłowości wskazane w skardze, podejmując dnia [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich w L. oraz określenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych i wysokości opłaty manipulacyjnej w gminnym regularnym przewozie osób w L. W uchwale tej usunięto wszystkie nieprawidłowości wskazane przez organ nadzoru. W związku z tym według gminy dalsze prowadzenie postępowania przed Sądem stało się bezprzedmiotowe i rada wniosła o jego umorzenie.

Organ nadzoru stwierdził, że uchwała Nr [...] została wprawdzie uchylona w zaskarżonym zakresie przez uchwałę Nr [...], jednakże zakwestionowane przepisy uchwały Nr [...] były stosowane w okresie ich obowiązywania. Nie ma podstaw do cofnięcia skargi, gdyż stwierdzenie nieważności zakwestionowanych przepisów jest w w rozpatrywanej sprawie niezbędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

Artykuł 93 ust. 1 u.s.g. stanowi, że po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ów ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru zaskarżył ją do Sądu.

W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność § 2 ust. 1 pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9 oraz § 2 ust. 2 pkt 5, pkt 7, pkt 8, pkt 9 i pkt 10 uchwały nr Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich w L. oraz określenia sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych i wysokości opłaty manipulacyjnej w gminnym regularnym przewozie osób w L.

W sprawie jest bezsporne, że zaskarżone przepisy uchwały Nr [...] zostały uchylone przez uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...]. Powyższe przepisy uchwały Nr [...] obowiązywały jednak i były stosowane do czasu ich uchylenia, gdyż uchwała Nr [...] nie miała wstecznej mocy obowiązującej. Weszła bowiem w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Stwierdzenie nieważności eliminuje natomiast zaskarżone przepisy z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a działania podjęte na podstawie zakwestionowanych przepisów uznane będą za nielegalne.

Badana uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta jest także zawarta w art. 40 ust. 1 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej w skrócie "u.s.g"), a także art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). w zw. z 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050).

Organ nadzoru trafnie wskazał na ograniczenie zakresu regulacji uchwały rady gminy przez art. 8 ust. 1 ustawy o cenach do ustalenia jedynie cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie gmina jest jedynie organizatorem publicznego transportu zbiorowego, materie zakwestionowanych przepisów uchwały podlegają unormowaniu w regulaminie korzystania z usług publicznego transportu zbiorowego.

Według art. 46 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13), właściwym podmiotem do wydania regulaminu jest operator, to znaczy w rozpatrywanej sprawie przedsiębiorstwo PKS, niezależne od organizatora. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że wskazane regulacje uchwały nie mają charakteru wykonawczego do powołanych przepisów ustawowych, gdyż adresatem kompetencji normatywnej nie była rada gminy.

Sąd stwierdza zatem, że organ nadzoru trafnie zarzucił, że zakwestionowane przepisy uchwały zostały wydane z istotnym naruszeniem zasad prawodawczych, określonych w art. 94 Konstytucji RP oraz w art. 40 u.s.g., a także z naruszeniem zasady praworządności, zawartej w art. 7 Konstytucji RP.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.