III SA/Gd 455/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-05	
Data wpływu	2019-07-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Bartłomiej Adamczak
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny	
Hasła tematyczne	Geodezja i kartografia	
Sygn. powiązane	I OSK 723/20	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 725; art. 12 b ust. 1-8; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" w G. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 22 lutego 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] na rzecz skarżącego "A" w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 28 maja 2019 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 7d pkt 1, art. 12a ust. 1, art. 12b w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm. dalej jako "p.g.k."), utrzymał w mocy decyzję Starosty z 22 lutego 2019 r., nr [...] odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej zawierającej zbiory danych oraz materiały sporządzone przez wykonawcę prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą ‘A" Oddział w G., zwanego dalej wykonawcą, sporządzonych w ramach pracy geodezyjnej objętej zgłoszeniem o identyfikatorze [...].

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Do Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami w dniu 20 grudnia 2018 r. wpłynęło zawiadomienie od Przedsiębiorstwa Państwowego ‘A" Oddział w G. o wykonaniu zgłoszonych pod nr identyfikacyjnym [...] prac geodezyjnych. W załączeniu do zawiadomienia przekazano opracowanie zawierające wyniki pracy geodezyjnej w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków (w skrócie - "EGiB") działki nr [...] z obrębu J. Do składu opracowania wykonawca załączył dokumenty między innymi: szkic polowy nr 1, szkic połączeń załamań użytków, ewidencyjny notatnik zmian, mapa zasadnicza według stanu na dzień 12 września 2018 r., mapa gospodarcza: oddział [...], wykaz zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...].

W wyniku przeprowadzonej 10 stycznia 2019 r. weryfikacji dokumentacji pod kątem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii stwierdzono trzy nieprawidłowości, które wskazano w protokole:

1. błędnie założono punkt osnowy pomiarowej nr 2000 (w sprawozdaniu opisano, że osnowy nie zakładano - punkt 2000 nie spełnia wymagań pomiarowych ani osnowy pomiarowej, ani dla szczegółu terenowego I grupy) - brak możliwości wykorzystania powyższego punktu przy pomiarze biegunowym. Dodatkowo bardzo wysoki błąd m0 - błąd ten powinien być bliski 1 - paragraf 17, paragraf 33 ust. 3,4;

brak podstawy do nowego rozliczenia i zapisu powierzchni działki z dokładnością do 0.0001 ha -paragraf 68 ust. 3

2. przy zmianie użytku należy przeprowadzić gleboznawczą klasyfikację gruntów. Grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów - art. 20 ust. 3

3. załączyć odpowiednie dokumenty potwierdzające możliwość dokonania zmiany na użytek leśny. Zmiana powierzchni i granic lasu musi wynikać z planu urządzenia lasu - art. 20 ust. 2, art. 14.

Protokół wraz z dokumentami przekazano Przedsiębiorstwu Państwowemu ‘A"

ddział w G. . W odpowiedzi z 21 stycznia 2019 r. ‘A" odniosło się do wskazanych nieprawidłowości i wyjaśniło:

- do pkt 1 - zasięg użytków (III grupa szczegółów) pomierzono ponownie ze stanowiska założonego na szczególe I grupy (studzienka kanalizacyjna) w nawiązaniu do dwóch skontrolowanych narożników budynku i przy kontrolnym pomiarze dodatkowych trzech narożników. Rozliczenie powierzchni użytków skorygowano do 0.01 ha".

- do pkt 2 - nie zmieniono użytków, tylko pomierzono ich prawidłowy zasięg na gruncie. Pomierzono też zasięg osady leśnej (Ls).

- do pkt 3 - dołączono wyrys z mapy gospodarczej zgodnej z Planem Urządzania Lasu.

Decyzją z dnia 22 lutego 2019 r. Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej zawierającej zbiory danych oraz materiały sporządzone w ramach pracy geodezyjnej objętej zgłoszeniem o identyfikatorze [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 3 p.g.k. grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Wskazując na treść § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm., dalej również jako - "rozporządzenie egib"), organ I instancji stwierdził, że w przypadku ustalenia użytku leśnego niezbędne jest również określenie jego klasy bonitacyjnej. Zdaniem organu, wykonawca powinien był zatem dołączyć materiały z gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzonej przez upoważnionego przez starostę klasyfikatora.

Od powyższej decyzji Przedsiębiorstwo Państwowe "A" Oddział w G. wniosło odwołanie.

Zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz naruszenie prawa materialnego w postaci art. 20 ust. 3 p.g.k. w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246).

W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że organ I instancji w istocie nakazuje wykonać czynności obciążające Starostę w postaci dokonania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Gdyby zamiarem ustawodawcy było nałożenie na właścicieli gruntów obowiązku przeprowadzenia tej klasyfikacji, to znalazłoby to odzwierciedlenie w treści odpowiednich przepisów. W ocenie odwołującego się prace geodezyjne mające za przedmiot stwierdzenie zmiany użytku gruntowego powinny być oceniane w trybie art. 12b p.g.k. w granicach tej konkretnej czynności. Natomiast powzięta w toku weryfikacji informacja o ewentualnej konieczności przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu powinna posłużyć staroście do przeprowadzenia jej z urzędu lub na wniosek uprawnionego podmiotu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 28 maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że operat będzie spełniał wymogi przepisów prawa w przypadku uzupełnienia go o dokumenty z zakresu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zdaniem organu odwoławczego, obecne przepisy nie przewidują przypadków odstąpienia od wykazania gruntów zalesionych w klasyfikacji gleboznawczej. Podkreślono, że przepisy nie dają możliwości dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez wpisanie użytków "Ls" bez ustalenia klasy gleboznawczej dla tych gruntów. Wskazano również, że organ nie jest zobligowany do przeprowadzenia klasyfikacji gleboznawczej z urzędu dla gruntów Lasów Państwowych, gdyż taka sytuacja nie została opisana w § 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Ponadto, organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a. poprzez niewykazanie podstawy prawnej decyzji i poprzez brak wszechstronnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co zarzuca skarżący. W orzeczeniu organu I instancji został przywołany między innymi przepis art. 20 ust. 3 p.g.k., który jest główną podstawą do uznania opracowania wykonawcy za wadliwe. Organ I instancji zwięźle przedstawił swoje stanowisko w sprawie z powołaniem przepisów, które w jego ocenie miały tutaj zastosowanie. Organ odwoławczy podkreślił, że obecne przepisy z zakresu geodezji i kartografii nie dają możliwości dokonywania aktualizacji EGiB poprzez wpisanie użytków Ls bez ustalenia dla tych gruntów klasy gleboznawczej według kryteriów urzędowej tabeli klas gruntów - Część IV. Przywołany przez wykonawcę w treści odwołania załącznik nr 1a, na podstawie którego wykonawca wywodzi, że dopuszczalne jest wykazywanie w EGiB użytku Ls niesklasyfikowanego, określa model danych zastosowany do prowadzenia baz. Dane o nieruchomościach w bazach EGiB pochodzą z różnych okresów czasu, niektóre z nich są wprowadzane na podstawie już nie obowiązujących przepisów prawa. Dane te będą widnieć w bazach EGiB do czasu ich aktualizacji w formie przewidzianej w obowiązujących przepisach prawa. Dlatego model danych EGiB musi uwzględniać wszystkie formy zapisów użytków, które na przestrzeni lat były do EGiB wprowadzane, tj. Ls - niesklasyfikowany.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska wykonawcy, że organ I instancji poprzez swoje rozstrzygnięcie nakazuje wykonać czynności obciążające starostę z mocy ustawy z urzędu albo wykonać czynności w braku wniosku uprawnionego podmiotu, tj. właściciela. Rozporządzenie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów w sposób precyzyjny określa 6 przypadków, w których gleboznawczą klasyfikację gruntów starosta przeprowadza z urzędu (w § 4 rozporządzenia). W tym katalogu nie ma przypadku, aby dla gruntów Lasów Państwowych organ ten był zobligowany do przeprowadzenia klasyfikacji gleboznawczej z urzędu. Ponadto, wykonawca w treści odwołania wniósł o uwzględnienie zagadnienia związanego ze zmianą użytku gruntowego, tj. las, wynikającego z realizacji art. 20 pkt 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach, który stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia i uproszczonych planów urządzenia lasu. Prowadzone postępowanie dotyczy oceny poprawności sporządzenia operatu technicznego w trybie uregulowanym w art. 12b p.g.k. W tym postępowaniu badane jest czy operat wykonawcy, przekazany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jest sporządzony zgodnie z przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii. Praca geodezyjna musi być wykonana zgodnie z przepisami prawa, które regulują rodzaj konkretnie zgłoszonej pracy.

Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku wystąpienia wad w przekazanym opracowaniu, organ wykazuje je w negatywnym protokole weryfikacji. Art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach został przez organ I instancji wykorzystany w treści protokołu, w celu uzupełnienia opracowania o dokument potwierdzający zgodność informacji przedstawionej przez wykonawcę w treści sprawozdania technicznego, gdzie oświadczył, że dokonał korekty zasięgu (użytku) zgodnie ze stanem na gruncie i Planem Urządzenia Lasu.

Na przedmiotową decyzję Przedsiębiorstwo Państwowe "A" Oddział w G. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 20 ust. 3 p.g.k. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie przez organ, że opis wykonany jest wadliwy, podczas gdy przedmiotowe sprawozdanie techniczne nie mogło spełniać wymogów zawartych w w/w rozporządzeniu, albowiem postępowanie dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest postępowaniem odrębnym i wykonywać je powinien uprawniony klasyfikator wyznaczony przez starostę;

- art. 20 ust. 2 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2129) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenie nowego użytku "Ls" musi zostać poprzedzone czynnościami określonymi w rozporządzeniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, podczas gdy zasięg lasy w ewidencji gruntów przyjmuje się według planu urządzenia lasu, a nie według dokumentacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów;

W uzasadnieniu skargi podtrzymano swoją argumentację zawartą w odwołaniu.

Wskazano, że organ nie odniósł się do meritum sprawy i pominął istotną dla jej rozstrzygnięcia kwestię kolejności procedur w przypadku aktualizacji rejestrów gruntów przez starostę. Ponadto podniesiono, że postępowanie dotyczące gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest postępowaniem odrębnym, a zatem przepisy dotyczące przeprowadzania tej klasyfikacji nie mogą stanowić podstawy do uznania sporządzonej przez skarżącego dokumentacji za wadliwą.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Operat techniczny, z którego wynikają zmiany danych ewidencyjnych, opracowane z naruszeniem prawa, nie może zostać przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy podkreślił, że organy obu instancji nie podważają ustaleń planu urządzania lasu, na który powołuje się wykonawca. Ustalenia tego planu są wiążące co do zasięgu i powierzchni gruntu leśnego, który ma być wykazywany w ewidencji, jednak art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, nie może stanowić podstawy do zwolnienia wykonawcy z obowiązku sporządzenia zbiorów danych oraz dokumentów, które mają być przyjęte do zasobu ze stosowania przepisów prawa z zakresu geodezji i kartografii, mających zastosowanie przy realizacji danej kategorii pracy geodezyjnej, której wyniki będą podstawą do zmiany danych. W tym przypadku dane o wyróżnionych klasach gleboznawczych gruntu powinny zostać opracowane z zastosowaniem formy dokumentów określonych w rozporządzeniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i przez podmiot wskazany w przepisie (upoważnionego klasyfikatora).

Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji. W treści skargi wskazano, że w oparciu m.in. o Plan Urządzenia Lasu, organ powinien ujawnić w ewidencji gruntów zasięg użytku Ls i dopiero na skutek weryfikacji przedłożonych dokumentów w razie zaistnienia potrzeby przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu, mogłoby poskutkować przeprowadzeniem osobnej procedury administracyjnej, czy to z urzędu czy na wniosek podmiotu uprawnionego. W odniesieniu do tego twierdzenia organ odwoławczy wyjaśnił, że prowadzone postępowanie obejmuje ocenę poprawności sporządzenia dokumentacji geodezyjnej, przekazanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu jej przyjęcia. Na tym etapie dokumentacja jest weryfikowana w zakresie zgodności opracowania jej z przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii. Dane wynikające z opracowań geodezyjnych, które będą w następnym etapie ujawniane w ewidencji muszą spełniać kryteria wynikające z przepisów prawa, mających zastosowanie w danej kategorii aktualizacji. Wykonawca zaś domaga się włączenia opracowania, które zawiera dane o zasięgu i powierzchni użytku gruntowego Ls, nie objętego klasyfikacją gleboznawczą gruntu zalesionego. Ponadto, zmieniane dane o zasięgu klasoużytków rolnych RVI i PsVI nie zostały pozyskane w odpowiednim trybie (w toku postępowania o ustalenie klasyfikacji gleboznawczej). Takie dane ewidencyjne, przedstawione w operacie nie mogą zostać ocenione jako prawidłowe, ponieważ nie spełniają wymogów art. 20 ust. 3 p.g.k. Organ nie może przyjąć do zasobu wadliwe zbiory danych sporządzone przez wykonawcę, a następnie podejmować kolejne postępowanie (np. z urzędu), mające na celu dostosowanie tych danych do wymogów obowiązującego prawa.

Na rozprawie sądowej w dnu 5 grudnia 2019 r. pełnomocnicy strony skarżącej, podtrzymując skargę oświadczyli m.in., że realizowane zlecenie związane było wyłącznie ze zmianą użytku gruntowego. Przedmiotem zlecenia nie było natomiast dokonanie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W związku z powyższym pełnomocnik strony skarżącej złożyła do akt pismo Głównego Geodety Kraju z dnia 30 września 2019 r. wskazujące na poprawność metodologii postępowania starosty w przypadku przyjmowania prac geodezyjnych od wykonawców. Ponadto, pełnomocnik strony skarżącej wskazała, że praktyka starostów w zakresie przyjmowania dokumentacji geodezyjnej do zasoby po 2012 r. jest różna. Pierwotnie organy procedowały jak dotychczas, nie dostrzegając zmiany w zakresie stanu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły zasadniczo przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., powoływanej dalej jako "p.g.k." lub "ustawa") i Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm., dalej w skrócie - "rozporządzenie") w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania.

Ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne określa przedmiot ewidencji oraz podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa natomiast zasad jej prowadzenia. Zasady te zostały zawarte w ww. rozporządzeniu, które w Rozdziale III określa sposób prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych.

Ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art. 20 ust.1 pkt 1 ustawy, obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach (art. 20 ust. 3a ustawy).

Przepis art. 22 ust. 1 ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikacje gruntów prowadzą starostowie.

Zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust.1- 4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Aktualizacja informacji w drodze czynności materialno-technicznej następuje między innymi na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji, aktów notarialnych - art. 24 ust. 2b pkt 1 ustawy, zaś w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych wypadkach (art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy). Natomiast odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c ustawy). Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie, tj. czynności materialnoprawnej lub decyzji administracyjnej.

W świetle regulacji ustawy i rozporządzenia - istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej - aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, i to zasadniczo na podstawie dokumentów powstałych poza postępowaniem ewidencyjnym. Prowadząc ewidencje gruntów i budynków, organy administracji publicznej, rejestrują jedynie stany w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Innymi słowy, ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego lecz potwierdza stan zaistniały. Aktualizacja wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma zatem charakter materialno-techniczny, deklaratoryjny, czyli wtórny wobec już zaistniałych zdarzeń prawnych. Organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ściśle ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 28 maja 2019 r., który utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 22 lutego 2019 r. odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej zawierającej zbiory danych oraz materiały sporządzone w ramach pracy geodezyjnej obejmującej aktualizację ewidencji gruntów i budynków działki nr [...] z obrębu J. , gmina K.

Stan faktyczny będący podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie budził wątpliwości i nie był sporny oraz wynika z załączonych do akt sprawy dokumentów.

Bezsporne było, że ww. działka jest w trwałym zarządzie [...] Z treści załączonego do operatu technicznego wykazu zmian danych ewidencyjnych wynika, że zmianie uległy powierzchnie użytku RVI z 1,60 ha na 1,75 ha, użytku PsVI z 0,85 ha na 0,87 ha oraz użytku Ls z 19,80 ha na 19,63 ha. Korekta została dokonana zgodnie ze stanem na gruncie i Planem Urządzania Lasu, co było równiej poza sporem.

U podstaw odmowy przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 8 ustawy) legła okoliczność nieprzeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntu leśnego (brak określenia klasy bonitacyjnej). Organy obu instancji były zgodne, że brak ten stanowi przeszkodę uniemożliwiającą przyjęcie do zasobu sporządzonej dokumentacji technicznej z uwagi na treść art. 20 ust. 3 ustawy.

Przepis ten stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, prowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów.

Zdaniem natomiast strony skarżącej, brak ten nie uniemożliwia przyjęcia wykonanych prac, zaś stanowisko Starosty dotyczące ewentualnej konieczności przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów leśnych, powinno posłużyć organowi do jej przeprowadzenia z urzędu, o ile zajdą ku temu przesłanki.

Istota sporu sprowadzała się więc do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy w okolicznościach niniejszej sprawy sam li tylko brak gleboznawczej klasyfikacji gruntu leśnego mógł stanowić podstawę decyzji odmownej wydawanej w trybie postępowania weryfikacyjnego (art. 12b ust. 1-8 ustawy). W ocenie Sądu orzekającego, na tak postawione pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi z przyczyn wskazanych poniżej.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy, wszyscy wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych mają obowiązek zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b.

Jak wynika z treści zgłoszenia przedmiotowych prac geodezyjnych celem lub zakładanym wynikiem zgłaszanych prac geodezyjnych była aktualizacja ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy.

Zgodnie z art. 12a ust. 1 ustawy wykonawca prac geodezyjnych ma obowiązek zawiadamiania organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej o zakończeniu tych prac i przekazywania materiałów powstałych w ich wyniku. Natomiast organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12b ust. 1 ustawy).

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (art. 12b ust. 3 ustawy), a podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji (art. 12b ust. 4 ustawy).

Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu (art. 12b ust. 5 ustawy).

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.

Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymanie protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę - art. 12b ust. 6-8 ustawy.

W niniejszej sprawie strona skarżąca, będąca wykonawcą prac geodezyjnych, zawiadomiła organ I instancji o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych, przedkładając operat techniczny, z którego m.in. wynikała powyżej opisana zmiana zasięgu użytków na ww. działce (tj. zwiększenie zasięgu użytków RVI i PsVI przy odpowiednim pomniejszeniu zasięgu użytku Ls). Powinno to, zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku wyrażonemu przez organy, powinny stanowić o konieczności przyjęcia złożonej dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu aktualizacji ewidencji gruntów.

Poza sporem pozostawało w sprawie, że w ewidencji gruntów i budynków ujawnia się rodzaje użytków gruntowych, jak i ich klasy bonitacyjne.

Zgodnie z § 66 rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas bonitacyjnych są:

1) numeryczne opisy konturów tych użytków i klas bonitacyjnych;

2) oznaczenia użytków gruntowych i klas bonitacyjnych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów (ust. 1);

Przebieg konturów klasyfikacyjnych przyjmuje się w ewidencji na podstawie mapy klasyfikacji, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246), i zamyka się w granicach konturów gruntów rolnych lub gruntów leśnych (ust. 2).

Stwierdzony przez organy obu instancji wymóg dołączenia do złożonej przez stronę skarżącą dokumentacji technicznej materiałów z przeprowadzonej gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie znajduje, w ocenie Sądu orzekającego, uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Takim przepisem nie może być przywoływany przez organy art. 20 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju (...), który jest przepisem o charakterze ogólnym (ramowym) i nie może stanowić samodzielnej - samoistnej podstawy obowiązku.

Przede wszystkim jednak analiza treści tego przepisu nie może być oderwana od treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r . w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz.1246), które określa urzędową tabelę klas gruntów oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, klasyfikację przeprowadza starosta z urzędu albo na wniosek właściciela gruntów podlegających klasyfikacji albo innego władającego takimi gruntami wykazanego w ewidencji gruntów i budynków, zwanych dalej "właścicielem".

W myśl § 4 tego rozporządzenia z urzędu klasyfikację przeprowadza się:

1) na gruntach, które nie zostały dotychczas sklasyfikowane;

2) na gruntach zmeliorowanych - po upływie 3 lat od wykonania urządzeń melioracji wodnych;

3) na gruntach objętych postępowaniem scaleniowym;

4) na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych - w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji;

5) po wystąpieniu klęski żywiołowej powodującej zmiany środowiska glebowego;

6) po zalesieniu gruntów na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub na podstawie przepisów o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Wobec treści art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu podkreślić należy, iż w sytuacji gdy przepisy szczególne wyraźnie stanowią, w jakich wypadkach wszczyna się postępowanie z urzędu lub na wniosek, organ jest związany tymi przepisami nie tylko co do sposobu wszczęcia postępowania, lecz także innych, określonych w tych przepisach wymagań (por. A. Wróbel, komentarz aktualizowany do art. 61 k.p.a., Komentarz LEX/el).

Takim przepisem szczególnym jest właśnie § 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, który zawiera zamknięty katalog sytuacji uprawniających organ do przeprowadzenia z urzędu klasyfikacji gruntów, a jednocześnie rozporządzenie to określa procedurę przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Przytoczone unormowania rozporządzenia wprowadzają zatem sposób i tryb przeprowadzania klasyfikacji, co zdaniem Sądu orzekającego, ma na celu doprecyzowanie i realizację ww. przepisu art. 20 ust. 3 ustawy, który ma jak już zaznaczono - charakter ogólny i ramowy.

Przepis ten wyraża intencję ustawodawcy, co do przedmiotu gleboznawczej klasyfikacji gruntów, poprzez wskazanie tych gruntów (rolnych i leśnych), które tą klasyfikacją zostają objęte. Jednocześnie przepis ten kładzie nacisk na postulat prowadzenia gleboznawczej klasyfikacji tychże gruntów w sposób jednolity dla całego kraju, czemu ma służyć oparcie klasyfikacji na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Sama treść art. 20 ust. 3 ustawy nie daje natomiast podstaw do formułowania przyjętych w kontrolowanych decyzjach wniosków, dotyczących zgłaszania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zmian polegających na zmianie zasięgu użytków gruntowych, obejmującej m.in. zmianę zasięgu gruntu leśnego, który dotychczas nie został sklasyfikowany do określonej klasy bonitacyjnej.

W konsekwencji też zdaniem Sądu orzekającego przepis art. 20 ust. 3 ustawy -nie może stanowić samodzielnego wzorca - dokonywanej przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w trybie art. 12b ust. 1 weryfikacji dokumentacji technicznej prac geodezyjnych pod względem zgodności z przepisami obowiązującymi w geodezji i kartografii.

Tym bardziej, że brak jest konkretnego przepisu, z którego wynikałby ciążący na wykonawcy prac geodezyjnych obowiązek załączenia do dokumentacji technicznej tych prac, materiałów z przeprowadzonej gleboznawczej klasyfikacji gruntów leśnych w sytuacji, gdy prace te miały na celu aktualizację danych ewidencyjnych wyłącznie w zakresie zmiany zasięgu użytków gruntowych, stanowiących z jednej strony sklasyfikowane grunty rolne, a z drugiej strony niesklasyfikowane dotychczas grunty leśne. Nie może przy tym ujść uwadze, że organy obu instancji w uzasadnieniach zapadłych rozstrzygnięć takiego szczegółowego przepisu (przepisów) nie przywołały.

Przeciwnie, wyraźna treść § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, daje podstawy do stwierdzenia, że w odniesieniu do gruntów dotychczas niesklasyfikowanych klasyfikację gleboznawczą przeprowadza się z urzędu. Kompletność przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych nie może zatem być rozumiana w ten sposób, że przy pracach geodezyjnych polegających na zmianie zasięgu użytku gruntowego, stanowiącego grunt leśny (las) dotychczas niesklasyfikowany, należy przeprowadzić gleboznawczą klasyfikację tego gruntu leśnego.

Trudno zatem uznać, aby w zaistniałej sytuacji skarżący był obowiązany do przedłożenia wraz z dokumentacją techniczną materiałów z przeprowadzonej gleboznawczej klasyfikacji gruntu leśnego, którego dotyczyły zgłoszone prace geodezyjne.

Dodać należy, że z zapisów § 1 ust. 4 nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 1956 r., nr 19, poz. 97 ze zm.) wynikało, że wyłączone spod działania tego rozporządzenia były grunty leśne państwowych gospodarstw leśnych. Co do zasady zatem na gruncie przepisów ww. rozporządzenia grunty pozostające w zarządzie [...] nie podlegały klasyfikacji gleboznawczej. Tych gruntów w szczególności będzie więc dotyczył aktualnie obowiązujący przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, obejmujący grunty niesklasyfikowane klasyfikacją prowadzoną z urzędu. Nie jest przy tym wyłączone również przeprowadzenie klasyfikacji tychże gruntów na wniosek podmiotu władającego gruntem (§ 3 cyt. rozporządzenia). Jednakże w niniejszej sprawie nie został złożony wniosek o przeprowadzenie klasyfikacji gruntów leśnych znajdujących się na działce objętej pracami geodezyjnymi, co wynikało z zakresu zlecenia, jakie otrzymał wykonawca prac od podmiotu władającego działką nr [...] obrębu J. , gm. Kościerzyna, tj. [...]

Wobec braku w przepisach prawa regulacji nakazującej przeprowadzenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów leśnych w trakcie prac geodezyjnych obejmujących zmianę zasięgu gruntu leśnego w celu aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków, brak jest podstaw prawnych do obciążania wykonawcy takich prac obowiązkiem przeprowadzenia klasyfikacji. W konsekwencji brak jest również podstaw, aby uzależniać przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej prac geodezyjnych, obejmującej zmianę zasięgu gruntów leśnych, od przedłożenia materiałów z przeprowadzonej gleboznawczej klasyfikacji tychże gruntów.

Na obowiązek przedłożenia materiałów z przeprowadzonej klasyfikacji gruntów, w ramach postępowania w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, nie wskazuje również art. 22 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek:

1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych, a różnica ta jest skutkiem robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, 1276, 1496, 1669 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 51 i 630);

2) udostępnienia dokumentacji budowy lub dokumentacji powykonawczej, o której mowa w art. 3 pkt 13 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli jest to niezbędne do ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących budynku lub działki;

3) udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynków i lokali.

Nie można również zaaprobować stanowiska organu odwoławczego przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, który zasadność nałożenia na skarżącego obowiązku przeprowadzenia klasyfikacji wyprowadzał z treści § 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, twierdząc, że w katalogu gruntów, których klasyfikację przeprowadza się z urzędu, brak jest gruntów Lasów Państwowych.

Podkreślić bowiem należy, że katalog gruntów zawarty tymże przepisie został sformułowany według kryterium przedmiotowego, nie zaś podmiotowego. Nie ma zatem znaczenia przy określeniu trybu klasyfikacji gruntów z urzędu, własnością jakiego podmiotu, czy też we władaniu jakiego podmiotu, pozostają grunty wymienione w § 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Ponadto, organ odwoławczy nie przedstawił innej argumentacji, która mogłaby przemawiać za zasadnością przedstawionego w tym przedmiocie stanowiska. Trzeba również zaznaczyć, że organ odwoławczy nie przywołał również przepisów z zakresu geodezji i kartografii, które jak sam podkreślał, obecne uniemożliwiają dokonywania aktualizacji poprzez wpisanie użytków Ls bez ustalenia dla tych gruntów klasy gleboznawczej.

Należy podkreślić, że postępowań w sprawie aktualizacji danych oraz w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie można utożsamiać. Zasadniczym trybem modyfikowania danych ewidencyjnych jest bieżąca aktualizacja danych operatu ewidencyjnego (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest wyodrębnioną procedurą względem postępowań dotyczących wpisów w ewidencji, kończącą się wydaniem decyzji, która o ile jest pozytywna, stanowi podstawę dla dokonywania następnie odpowiednich wpisów w ewidencji gruntów i budynków (zob. G. Ninard, Udział klasyfikatora w procedurze gleboznawczej klasyfikacji gruntów, "Samorząd Terytorialny" 2014 r., nr 3, s. 66-67). Zasadniczym celem tej procedury jest ustalenie lub zweryfikowanie klasy bonitacyjnej gruntu rolnego lub leśnego, a więc jedynie pewnego wycinka danych (informacji) dotyczących gruntów, które są ujawniane w ewidencji (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Związek pomiędzy obu procedurami przejawia się w tym, że ustalenia poczynione w ramach postępowania w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów mogą następnie, na ogólnych zasadach, stanowić podstawę do aktualizacji wpisów. Odrębność postępowania mającego za przedmiot gleboznawczą klasyfikację gruntów od postępowań uregulowanych w rozporządzeniu i związana z tym konieczność rozróżniania pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów jest silnie podkreślana w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 2940/17 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2017 r., II SA/WR 352/17).

Nietożsamość procedur wynika również z porównania § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz art. 24 ust. 2b ustawy. Zgodnie z pierwszym przepisem ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów następuje w drodze decyzji administracyjnej ("decyzji o ustaleniu klasyfikacji"). Natomiast stosownie do art. 24 ust. 2b ustawy aktualizacja informacji zawartych w ewidencji następuje zasadniczo w drodze czynności materialno-technicznej (pkt 1). Dopiero w przypadkach niewymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a-h ustawy organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną (pkt 2). Sprawa gleboznawczej klasyfikacji gruntów jest zatem załatwiana w innej formie procesowej (decyzja administracyjna) niż większość spraw z zakresu aktualizacji danych ewidencyjnych (czynność materialno-techniczna). Przy tym ostateczna decyzja o ustaleniu klasyfikacji jest jedną z decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d ustawy, które stanowią podstawę do aktualizacji informacji zawartych w drodze czynności materialno-technicznej.

Jednocześnie podkreślić również należy, że rozróżnienie pomiędzy ewidencją gruntów a gleboznawczą klasyfikacją gruntów wynika jednoznacznie z treści art. 22 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że "ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie". Na odrębność obu procedur wskazuje więc sam ustawodawca, który w tym przepisie wyraźnie odróżnia: ewidencję od klasyfikacji.

Gdyby postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów było tożsame z lub zawierało się w aktualizacji operatu ewidencyjnego, to rozróżnienie dokonane w art. 22 ust. 1 ustawy byłoby zbędne. Wprowadzenia tego rozróżnienia nie można pomijać w procesie wykładni, zwłaszcza w kontekście założenia o językowej racjonalności ustawodawcy.

Z kolei art. 26 ustawy zawiera w ust. 1 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia: urzędowej tabeli klas gruntów, oraz sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów mając na celu wykonanie prawidłowego podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, oraz zapewnienie prawidłowego poziomu merytorycznego wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Z przepisów rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów jednoznacznie wynika, że postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów prowadzi starosta, postępowanie kończy się wydaniem decyzji, a czynności o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1 do 3 przeprowadza w ramach tego postępowania upoważniony przez starostę klasyfikator.

Mimo zatem zasady, że w ewidencji gruntów i budynków zamieszcza się zarówno dane dotyczące rodzaju użytków gruntów, a w przypadku gdy użytek gruntowy jest gruntem rolnym lub leśnym również dane dotyczące klas bonitacyjnych, to podstawą do wprowadzenia w ewidencji gruntów informacji dotyczącej klas bonitacyjnych jest decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Natomiast kwestię ustalenia określonego rodzaju użytku gruntowego, które wykazywane są w ewidencji reguluje m.in. § 67 i 68 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz treść załącznika Nr 6 do tego rozporządzenia.

Dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016r., sygn. akt I OSK 1927/14).

Postępowanie w sprawie klasyfikacji gruntów, jak i postępowanie w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne. Postępowania te, co istotne, są ze sobą powiązane, gdyż z jednej strony wyniki postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów wpływają bezpośrednio na informacje stanowiące zasób ewidencji gruntów i budynków, a z drugiej, wyniki postępowania aktualizacyjnego - ujawnione w ewidencji, stanowią dane w oparciu, o które przeprowadza się klasyfikację gruntów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 221/18).

Uprawniony jest więc pogląd, że postępowanie prowadzone przez starostę w przedmiocie ustalenia klasyfikacji gruntów jest postępowaniem odrębnym od prowadzonego przez ten sam podmiot postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, a ostateczna decyzja w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wprowadzenia wynikających z niej zmian w zakresie klasyfikacji gruntów do ewidencji.

Z tych przyczyn nie można uznać, aby istniały podstawy, aby w toku postępowania zmierzającego do aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie zasięgu użytków gruntowych, zobowiązywać do przeprowadzenia postępowania klasyfikacyjnego w odniesieniu do gruntów dotychczas niesklasyfikowanych. Przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej prac geodezyjnych obejmujących zmianę zasięgu użytków gruntowych, w tym gruntu leśnego, nie wyklucza również możliwości przeprowadzenia klasyfikacji gruntu z urzędu.

Należy także zaznaczyć, że § 45 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Zatem powyższy przepis przewiduje możliwość dokonywania aktualizacji bazy danych ewidencyjnych w trzech odrębnych i zarazem samodzielnych płaszczyznach, a mianowicie: zastępowania danych niezgodnych (nieprawidłowych), ujawniania nowych danych oraz wyeliminowania danych błędnych. Przywołana regulacja nie stanowi więc przeszkody do dokonania aktualizacji tylko w jednej z płaszczyzn (pkt 1-3), a więc w zależności od rodzaju dokonywanej aktualizacji. Jak też nie zawiera nakazu jednoczesnego wprowadzenia określonego rodzaju danych.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem art. 20 ust. 3 ustawy w zw. z § 3 i 4 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło również do niewłaściwego zastosowania przepisów art. 12b ustawy polegającego na dokonaniu wadliwej weryfikacji przedłożonej dokumentacji technicznej prac geodezyjnych i uzależnieniu jej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego od przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów leśnych.

Na marginesie należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieprawidłowo twierdzono, że ustalenie nowego zasięgu gruntu leśnego musi zostać poprzedzone czynnościami gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Słusznie bowiem strona skarżąca wykazywała, że w zakresie wyznaczenia granic i powierzchni lasu w ewidencji gruntów i budynków wiążące są ustalenia planu urządzania lasu i uproszczonego planu urządzania lasu, co wynika jednoznacznie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w zw. z art. 20 ust. 3a ustawy.

Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

W konsekwencji też organ dokona rozpatrzenia zawiadomienia wykonawcy prac geodezyjnych zgodnie z zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną i dokona ponownej weryfikacji przedłożonej dokumentacji technicznej prac geodezyjnych z jej uwzględnieniem.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Odnośnie kosztów Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sygn. akt III SA/Gd 455/19

Zarządzenie:

1. odnotować w kontrolce uzasadnień,

2. odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć pełnomocnikowi skarżącego – adw. J. Perkowskiemu na adres strony skarżącej,

3. odpis wyroku z uzasadnieniem oraz pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi kasacyjnej doręczyć organowi administracji publicznej,

4. akta przedłożyć z wpływem lub za 45 dni.

Gdańsk, dnia 17 grudnia 2019 r.