Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 44/25 w sprawie ze skargi Komisji [...] przy Uniwersytecie [...] w [...] i [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Uniwersytetu [...] w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 listopada 2024 r. 1. uchyla pkt I zaskarżonego wyroku w części "co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa" i w tym zakresie stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Uniwersytetu [...]w [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie skargę oddala, 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2025r., sygn. akt II SAB/Kr 44/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Komisji [...] przy Uniwersytecie [...] w [...] i [...] (dalej również jako strona skarżąca lub wnioskodawca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Uniwersytetu [...] w [...] (dalej również jako organ, podmiot zobowiązany lub organ skarżący kasacyjnie) w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2024 r. w pkt I stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt II wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2000 zł; w pkt III umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo do dokonania czynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej; zaś w pkt IV zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Strona skarżąca wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r. wystąpiła mailowo do podmiotu zobowiązanego o udostępnienie informacji publicznej:

1. Czy Uniwersytet [...] w [...] ponosi koszty finansowe związane z obsługą prawną postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Ministra Nauki w sprawie o odwołanie Pana prof. dr. hab. A.B. z funkcji Rektora [...]?

2. Jeżeli tak, to:

a) jakie są dotychczasowe łączne koszty obsługi prawnej ww. sprawy, które poniósł Uniwersytet [...] w [...]?

b) jaka kancelaria prawna prowadzi tę sprawę?

3. Czy Uniwersytet [...] w [...] ponosi koszty związane z obsługą prawną (zastępstwo procesowe) prowadzoną przez Kancelarię Radcy Prawnego M.R. (ul. [...], [...]) w postępowaniach sądowych przeciwko Panu Rektorowi UKEN prof. dr. hab. A.B. lub/i Uniwersytetowi [...] w [...], w tym w szczególności w postępowaniach w sprawach o wykroczenia sygn. akt.: IV Ka 1693/24, sygn. akt IIW 318/24/K i sygn. akt IV Kz 985/24?

4. Jeżeli tak, to jakie są dotychczasowe łączne koszty ww. obsługi prawnej, które poniósł Uniwersytet [...] w [...]?

W dniu [...] listopada 2024 r. podmiot obowiązany poinformował wnioskodawcę, że wniosek – z powodu dużego obciążenia właściwych merytorycznie jednostek organizacyjnych uczelni – zostanie rozpatrzony w możliwie najszybszym terminie, nie dłuższym niż 2 miesiące od daty złożenia wniosku.

Pismem z dnia [...] grudnia 2024 r. wnioskodawca ponaglił podmiot obowiązany.

Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. podmiot obowiązany wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 k.p.a. do podpisania wniosku w terminie 7 dni. W dniu [...] stycznia 2025 r. do organu wpłynął podpisany wniosek.

Wnioskodawca pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej jako Sąd Wojewódzki lub Sąd pierwszej instancji) na przewlekłość organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2024 r.

Sąd Wojewódzki wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę uznając ją za zasadną.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie adresatem wniosku jest Rektor Uniwersytetu [...] w [...]. Jak wskazano uczelnia ta jest elementem systemu szkolnictwa wyższego i nauki w Polsce, a rektor jest jej organem. Do zadań rektora należą sprawy dotyczące uczelni, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych przez ustawę lub statut do kompetencji innych organów uczelni; w szczególności zaś reprezentowanie uczelni oraz zarządzanie nią. Finansowanie systemu szkolnictwa wyższego i nauki odbywa się ze środków publicznych. Wobec powyższego przyjęto, że adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznych.

Dalej wskazano, że zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W rezultacie skonstatowano, że informacja o tym, czy uczelnia publiczna zawierała umowy z kancelariami prawnymi, jakie to były kancelarie oraz jakie z tego tytułu poniosła koszty - jest informacją publiczną. Dodatkowo podkreślono, że pytania strony skarżącej dotyczyły w głównej mierze kwestii związanych z wydatkowaniem środków publicznych, a z art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi.

Odwołując się do okoliczności faktycznych sprawy wskazano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony został w dniu [...] listopada 2024 r., skarga została złożona w dniu [...] stycznia 2025 r., zaś decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozpoznaniu wniosku skarżącej została wydana w dniu [...] stycznia 2025 r., a zatem już po wniesieniu skargi. W konsekwencji stwierdzono, że na dzień wyrokowania nie było podstaw do zobowiązywania organu do rozpoznania wniosku, co determinowało umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego.

Przechodząc dalej stwierdzono, że postępowanie w sprawie prowadzone było przewlekle, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniając powody takiego stanowiska wskazano, że wniosek strony skarżącej był precyzyjnie sformułowany i nie był skomplikowany, a dotyczył tego czy uczelnia w ogóle ponosi koszty związane z obsługą prawną konkretnie wskazanych we wniosku spraw, a jeśli tak to w jakiej wysokości. Dalej zaznaczono, że termin do udzielenia odpowiedzi mijał w dniu [...] grudnia (2024 r. – przyp. Naczelnego Sądu Administracyjnego). Tymczasem dopiero w dniu [...] stycznia 2025 r., podmiot obowiązany wezwał wnioskodawcę do podpisania wniosku w terminie 7 dni. Jak podkreślono wezwanie to nastąpiło dopiero po 7 tygodniach od wpływu wniosku, czyli w chwili gdy upłynął już 14-dniowy termin do załatwienia wniosku.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego wezwanie to było nadto niepotrzebne i stanowiło czynność pozorną. Jak wskazano w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był pogląd, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie o udostępnienie informacji publicznej nie jest – w ocenie Sądu Wojewódzkiego – jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym do momentu, w którym organ nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji trudno domniemywać, że organ w chwili wezwania strony skarżącej o podpisanie wniosku miał już przemyślany zamiar wydania decyzji odmownej, skoro nastąpiło to po kolejnych (ponad) sześciu tygodniach i dopiero po wniesieniu skargi. Nadto zwrócono uwagę, że wniosek zawierał zeskanowany podpis P.T. i sporządzony był na druku firmowym strony skarżącej, a zatem nie było wątpliwości co do osoby żądającej informacji. Podkreślono, że o informacje publiczne może zwrócić się każdy, w dowolnej formie, co więcej, nawet podanie np. fikcyjnych danych osobowych (imienia i nazwiska) jest dla organu obowiązanego bez znaczenia – o informacje może bowiem zwrócić się "każdy" bez podawania powodów dla których jej oczekuje. Powtórzono także, że dopiero zamiar wydania decyzji administracyjnej rodzi po stronie organu obowiązek zweryfikowania danych osobowych wnioskodawcy, w tym również uprawnienie do żądania podpisania wniosku. Jednak o tym wnioskodawcę należy uprzedzić. Jak zaznaczono w piśmie organu z dnia [...] stycznia 2025 r. nie było mowy o zamiarze wydania decyzji i związanej z tym konieczności weryfikacji danych osobowych, ale o możliwości "przesłania dokumentu elektronicznie" dopiero po podpisaniu wniosku.

Uwzględniając te okoliczności wskazano na duży stopień złej woli organu co do załatwienia wniosku strony skarżącej, a w powiązaniu z tym, że dotyczy on dysponowania środkami publicznymi, stwierdzono, iż działanie to nie mogło znaleźć usprawiedliwienia.

Na koniec podniesiono, że pomimo zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny w wysokości 80.037,90 zł, wystraczającą i adekwatną do ustalonego stanu faktycznego będzie kwota grzywny w wysokości 2.000 zł. Uzasadniając swoje stanowisko wskazano, że kierowano się tymi samymi motywami, które doprowadziły Sąd do przekonania, ze przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ zaskarżając go w pkt I, II i IV. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako u.p.p.s.a.), poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaistniała przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa, pomimo, iż organ rozpoznał wniosek o udostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowym, informował o wydłużeniu terminu (wydłużenie było jednokrotne), wydłużenie było uzasadnione obiektywnymi przyczynami, co zostało wskazane w piśmie z dnia [...] listopada 2024 r., wnioskodawca został poinformowany o terminie rozpoznania sprawy, był to kolejny w tym samym czasie wniosek tego samego wnioskodawcy,

b) art. 149 § 1a u.p.p.s.a poprzez orzeczenie, iż organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, bez uwzględnienia faktu, iż pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Musi być to szczególnego rodzaju, kwalifikowana bezczynność organu. Nie każda bezczynność ma charakter rażący. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy uwzględnić wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, czego Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).

c) art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w niniejszej sprawie zaistniała przewlekłość o charakterze rażącym i w konsekwencji przyjęcie ww., brak wyczerpującego i jasne wyjaśnienia dlaczego Sąd pierwszej instancji przyjął duży stopień złej woli, co skutkowało wymierzeniem grzywny,

d) art. 133 § 1 w zw. art. 149 § 1a u.p.p.s.a oraz art. 64 § 2 k.p.a. i art. 63 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wniosek może być złożony w dowolnej formie, bez uwzględnienia faktu, iż zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem w przypadku, kiedy organ zamierza wydać decyzje odmowną ma obowiązek, w przypadku kiedy wniosek został złożony w wersji mailowej, wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków poprzez złożenie podpisu w formie przewidzianej w przepisach prawa,

e) art. 149 § 2 u.p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji, kiedy wniosek został rozpoznany w terminie,

2) prawa materialnego tj.

a) art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako u.d.i.p.) poprzez stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi przewlekle z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, iż organ zachował termin wynikający z ustawy, informował skarżącego o wydłużeniu terminu i przyczynach jego wydłużenia, odpowiedź została udzielona w pierwszym możliwym terminie, biorąc pod uwagę kwestie formalne, w tym konieczność uzupełnienia braków przez wnioskodawcę,

b) art. 61 Konstytucji RP poprzez wykorzystanie ustawy o informacji publicznej w celach niezgodnych z jej celem, naużywanie ustawy do celów z niej nie wynikających, co więcej celów partykularnych, tj. w celach własnych przedmiotowego związku zawodowego, a dotyczącego działań podejmowanych przez ww. związek w postępowaniu dot. odwołania rektora Uniwersytetu i poszukiwania argumentów w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze organ skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II i IV i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.

W tym miejscu, z punktu widzenia poprawności formalnej, nadmienić należy jeszcze, że niektóre z postawionych w skardze kasacyjnej zarzuty zostały sformułowany w sposób – co najmniej – niestaranny. Wyjaśnić zatem trzeba, że art. 13 u.d.i.p. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. Jeżeli natomiast przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Tymczasem w zakresie art. 13 u.d.i.p. autor skargi kasacyjnej zaniechał precyzyjnego określenia naruszonych – w jego ocenie – przepisów. Tożsama sytuacja zachodzi w przypadku zarzutu naruszenia art. 61 Konstytucji RP. Pomimo tego, że wskazany przepis składa się z czterech ustępów autor skargi kasacyjnej zaniechał sprecyzowania, o który konkretnie chodzi. Dostrzeżone błędy skargi kasacyjnej nie uzasadniały jednak odrzucenia skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 u.p.p.s.a., przy czym niewątpliwie wpłynęły na zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli.

Przechodząc do rozważań w pierwszej kolejności stwierdzić należało, że nie mógł zadziałać zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że przepis art. 141 § 4 u.p.p.s.a. dotyczy elementów uzasadnienia wyroku. Stanowi on bowiem, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego właśnie ten stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a.). Za pomocą wskazanego wyżej zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2850/22 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 u.p.p.s.a., gdyż wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd Wojewódzki rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd pierwszej instancji wskazał powody, dla których uznał, że w sprawie mamy do czynienia z przewlekłością przybierającą postać rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie wskazać należy, że: "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Co więcej, również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie" (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Podzielając wskazany wyżej pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. nie może wywołać zamierzonego skutku. Odmienną kwestią natomiast pozostaje trafność powołanej przez Sąd pierwszej instancji argumentacji, która to będzie przedmiotem dalszych rozważań.

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że stanowią one swoje dopełnienie, a przez to wymagają wspólnego rozpoznania. W kontrolowanej sprawie spór dotyczy w istocie prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organ dopuścił się przewlekłości, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zakwestionował wymierzenie mu grzywny.

Stosownie zatem do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. W dniu [...] listopada 2024 r. podmiot obowiązany poinformował wnioskodawcę, że wniosek – z powodu dużego obciążenia właściwych merytorycznie jednostek organizacyjnych uczelni – zostanie rozpatrzony w możliwie najszybszym terminie, nie dłuższym niż 2 miesiące od daty złożenia wniosku. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2025 r. podmiot obowiązany wezwał wnioskodawcę na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 k.p.a. do podpisania wniosku w terminie 7 dni. W dniu [...] stycznia 2025 r. do organu wpłynął podpisany wniosek, natomiast skarga na przewlekłe prowadzanie tego postępowania wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2025 r.

Skoro zatem wniosek dostępowy z dnia [...] listopada 2024 r. aż do dnia [...] stycznia 2025 r., tj. do udzielenia odpowiedzi na wniosek, nie został rozpoznany, to trafnie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie można również pomijać, że pierwsza czynność (która znajduje odzwierciedlenie w aktach) od momentu powiadomienia wnioskodawcy o terminie, w jakim organ udostępni informację została podjęta dopiero [...] stycznia 2025 r. kiedy to wezwano wnioskodawcę do podpisania wniosku. Nie ulega zatem wątpliwości, że działania organu nie wykazywały się należytym skoncentrowaniem, które mogłyby potencjalnie uwolnić organ od zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się jednak zarzuty naruszenia art. 149 § 1a u.p.p.s.a. przez stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny. W judykaturze utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można dopatrzyć się znamion rażącego naruszenia prawa.

Jak już wskazywano postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia [...] listopada 2024 r., natomiast skarga na przewlekłe prowadzanie tego postępowania wpłynęła do organu w dniu [...] stycznia 2025 r. Oceniając zatem czynności organu w okresie wyznaczonym tymi datami, można stwierdzić naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania z przyczyn, o których była wcześniej mowa, ale – z drugiej strony – nie sposób nie zauważyć, że organ nie pozostawał całkowicie bierny, podejmował w sprawie kolejne czynności (choć w znacznych odstępach czasu). Nie można pomijać z pola widzenia również tego, że wpływ na długość postępowania miały też uwarunkowania związane ze znacznym w tym okresie obciążeniem właściwych merytorycznie jednostek organizacyjnych organu. Sekwencja zdarzeń w badanym postępowaniu nie wskazuje na przypadek rażącego naruszenia prawa. Argumentacja Sądu pierwszej instancji w tej mierze, sprowadzająca się zasadniczo do twierdzenia, że organ nie załatwił sprawy w terminie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest przekonująca i nie pozwala uznać rozstrzygnięcia dotyczącego rażącego naruszenia prawa za prawidłowe.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wniosków, jakie Sąd Wojewódzki wyprowadził odnośnie stanowiska dotyczącego odformalizowanego charakteru postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Nie kwestionując zatem zasadniczych tez Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którymi postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, tak nie można jednocześnie pomijać, że szczególnym jego przypadkiem jest sytuacja, w której podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W takiej sytuacji – w sprawie – mają zastosowanie przepisy k.p.a. W rezultacie przepisy k.p.a. mają zastosowanie także do problematyki usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile oczywiście podmiot zobowiązany zmierza do wydania takiej decyzji. W tym miejscu należy przypomnieć, że podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak zatem we wszystkich tych przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna o odmowie udostepnienia żądanej informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, bezwzględnie wymagany będzie własnoręczny podpis wnioskodawcy lub podpis elektroniczny na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16). W tym zakresie zasadny był zatem zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 w zw. art. 149 § 1a u.p.p.s.a oraz art. 64 § 2 k.p.a. i art. 63 k.p.a.

Co równie istotne przyjętym założeniem, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa, Sąd Wojewódzki kierował się również przy wymierzaniu organowi grzywny. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do uznania sądu administracyjnego. Co istotne, nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował sądu administracyjnego do automatycznego przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Odnośnie grzywny przyjmuje się, że jest ona środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym, który ma zdyscyplinować organ. Zauważyć zatem należy, iż skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny jest fakultatywne, a więc oparte na instytucji uznania sędziowskiego, to ewentualna ingerencja w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego i niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic takiego uznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie ma jednak miejsce w niniejszej sprawie. Skoro bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie rażącego charakteru stwierdzonej przewlekłości zostało negatywnie zweryfikowane, to weryfikacji i korekty wymagała także część zaskarżonego wyroku, która dotyczy grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważywszy na ogół okoliczności sprawy, w kontrolowanej sprawie brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Z uwagi na zasadność skargi na chwilę jej wniesienia, Sąd pierwszej instancji zasadnie, na podstawie art. 200 u.p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ w chwili wniesienia skargi dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu wniosku dostępowego strony skarżącej z dnia 14 listopada 2024 r.

Biorąc pod uwagę wykazaną wyżej zasadność części z podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. uwzględnił w części skargę kasacyjną i uchylił pkt I zaskarżonego wyroku w części, w której Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę w części dotyczącej charakteru stwierdzonej przewlekłości organu i na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił także pkt II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. skargę oddalił.

Natomiast w pozostałej części Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 u.p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.