Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 29 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę użytku leśnego na rolny uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...].

W dniu 7 stycznia 2010r. H. P. zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o zmianę lasu zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...],[...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. o łącznej powierzchni 0,9447 ha, na użytek rolny, argumentując, że teren przedmiotowych działek sąsiaduje z terenem zabudowanym i z drogą utwardzoną. Na wskazanych działkach wnioskodawca zamierza prowadzić produkcję rolną i sadowniczą, zaś w przypadku zmiany gruntów z leśnych na rolne zobowiązuje się do zalesienia takiego samego areału na innych gruntach, które posiada w obrębie K.

Decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2005r., Nr 45, poz. 435 ze zm.) odmówił wyrażenia zgody na zmianę lasu na użytek rolny.

W jej uzasadnieniu organ, powołując się na wyniki oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 1 lutego 2010r., stwierdził, że na przedmiotowych działkach rośnie las sosnowy w wieku około 45 lat. Działki od strony północnej i wschodniej sąsiadują z lasem, od strony południowej z drogą, natomiast od zachodniej z budynkiem mieszkalnym. Jak wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. wnioskowane do zmiany działki określone są jako leśne. Następnie organ wyjaśnił, że właściciel lasu został poinformowany o wyłożeniu do publicznego wglądu uproszczonego planu urządzenia lasu i w terminie od 8 czerwca.2009r. do 6 sierpnia 2009r. nie złożył on żadnych zastrzeżeń, ani wniosków.

Wskazania gospodarcze zawarte we wspomnianym planie, to konieczność wykonania cięć sanitarnych z uwagi na złą kondycję fizyczną drzew oraz odnowienie drzewostanu po wykonanym zrębie. Wszystkie te okoliczności wykluczają w przekonaniu organu możliwość zmiany lasu na użytek rolny.

W odwołaniu od decyzji H. P. wniósł o jej uchylenie, podnosząc, że zmiana lasu na użytek rolny jest dla niego jedyną szansą na rozwinięcie działalności rolniczej i ogrodniczej. Działki, na których obecnie znajduje się las, są jedynymi posiadanymi przez odwołującego działkami sąsiadującymi z terenem zabudowanym i utwardzoną drogą. Nadto istnieje możliwość podłączenia do nich instalacji wodociągowej i elektrycznej, które są konieczne w przypadku prowadzenia działalności rolniczej i sadowniczej. Strona podkreśliła, że zobowiązała się zalesić ten sam areał na innych działkach, które posiada, aby nie naruszyć równowagi ekologicznej. Odwołujący dodał przy tym, że nie był informowany o wykonaniu planów urządzania lasów. Obecne tereny, na których znajduje się las, były zalesione w latach 50-tych, a następnie w latach 70 – tych częściowo odnawiane, ponieważ uległy zniszczeniu w następstwie pożaru. Zdaniem H. P. przedmiotowe działki według studium są przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej wymagającej zmiany gruntów leśnych na nieleśne.

Decyzją z dnia [...],. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz, 1071 ze zm.) utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium szczegółowo przedstawiło stan faktyczny i prawny sprawy, argumentując, że w odwołaniu strona nie podała żadnej szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny. W ocenie organu nie można sporządzić zamkniętego katalogu "przypadków szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów", jednak za taki przypadek nie można uznać zamiaru przeznaczenia lasu na użytek rolny w celu rozwinięcia działalności rolniczej i ogrodniczej, bo to właśnie jest celem "odlesienia". Organ podniósł, że wnioskodawca posiada na terenie K. inne działki, które nie są zalesione, wobec czego grunty tych działek może wykorzystać na prowadzenie działalności rolniczej i sadowniczej, bez konieczności zmiany lasu na użytek rolny, co wiąże się z dużymi nakładami na usunięcie drzew i przygotowanie gruntu do uprawy. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że zapisy studium, które nie jest aktem prawa miejscowego nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji pozytywnej dla strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. P. powtórzył zarzuty z odwołania i wniósł o pozytywne załatwienie jego sprawy. Dodatkowo skarżący podniósł, że zmiana lasu na użytek rolny jest szczególnie uzasadnioną potrzebą, bowiem od tej decyzji zależy, czy będzie mógł się samodzielnie utrzymać, czy też będzie zmuszony korzystać z pomocy opieki społecznej. Wskazał również, że decyzje organów obu instancji naruszają służące mu prawo własności i nie przytaczają żadnych argumentów, które mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji odmownej.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Przed rozprawą skarżący złożył pismo, w którym podtrzymał zarzuty skargi, a jednocześnie podniósł, że działki rolne, które posiada, nie nadają się pod uprawy rolne czy sadownicze, gdyż są zalewane wodą w wyniku wiosennych roztopów oraz intensywnych opadów. Na dowód tego załączył "zaświadczenie" od sołtysa gminy K., z którego wynika między innymi, iż w miesiącach maj – lipiec 2010r. grunty znajdujące się na działkach nr [...],[...] i [...] obręb K. były zalane wodą w wyniku wylania rzeki R. i W., z którymi graniczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi Sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.).

Kierując się powyższymi regułami Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Organy administracji nie wyjaśniły bowiem w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Wniosek H. P., inicjujący postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczył zmiany lasu na użytek rolny.

Materialnoprawną podstawą wydanych decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 45, poz. 435 ze zm), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu.

W związku z tym, iż pojecie "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie zostało przez ustawodawcę wyjaśnione ocena, czy w danej sprawie istnieją takie uzasadnione potrzeby, nie może być dowolna.

W tym zakresie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy, w szczególności w kontekście jego bytu materialnego i rodzinnego. Przy wydawaniu tego typu decyzji organ winien również kierować się regułą z art. 7 k.p.a. i brać pod uwagę zarówno interes społeczny, jak i uzasadniony interes strony (W. Radecki, Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2008, s. 72).

Przepis art. 7 k.p.a. konstytuuje, bowiem podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej, jakimi powinien się kierować w toku postępowania, a mianowicie zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji.

Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy ( zob. np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000r., w sprawie o sygn. akt V SA 1816/00, Lex nr 77645). Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001r., w sprawie o sygn. akt I SA 301/00, Lex nr 53964). Dodatkowo podkreślić należy, iż w sytuacji w której wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody.

W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów administracyjnych było zatem zebranie kompletnego materiału dowodowego dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych wskazanych przez wnioskodawcę, a mających znaczenie dla wykazania przesłanki warunkującej zmianę lasu na użytek rolny.

W ocenie Sądu organy nie uczyniły zadość powyższemu i nie zgromadziły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co do wystąpienia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Natomiast organy poprzestały właściwie na oględzinach spornych działek i w oparciu o ten materiał dowodowy stwierdziły, że zmiana lasu na użytek rolny jest niedopuszczalna, uzasadniając to faktem, że skarżący ma jeszcze inne działki, które mógłby wykorzystać na prowadzenie planowanej działalności potrzeby istnienia lasu.

Zatem nie rozważano w ogóle przedmiotowej sprawy pod kątem wypełnienia przesłanki określonej w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Organy przerzuciły obowiązek wykazania, że została ona spełniona, na wnioskodawcę. Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wyjaśniło, jaka jest sytuacja życiowa wnioskodawcy, szczególnie jego sytuacja materialna i rodzinna. Nie zbadano w kontekście tejże sytuacji, czy przedmiotowe działki ( ze względu na wskazywane przez skarżącego okoliczności, takich jak: ich położenie, tj. sąsiedztwo z terenami zabudowanymi i utwardzoną drogą, stosunkowo łatwą możliwość podłączenia tychże działek do instalacji wodociągowej i elektrycznej, niezbędnej przy prowadzeniu planowanej przez skarżącego produkcji) nie są jedynymi, spośród działek posiadanych przez skarżącego, na których planowana produkcja rolna i sadownicza, daje szanse powodzenia, chociażby z ekonomicznego punktu widzenia.

Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny, czy została spełniona wskazana wyżej przesłanka uzasadnionej potrzeby właściciela lasu, szczególnie wobec treści zaświadczenia z dnia 14 września 2010r., wystawionego przez Sołectwo K., z którego wynika, że na pozostałych działkach, których właścicielem jest skarżący, uprawa rolna jest niewskazana i nieopłacalna ze względu na fakt, iż są to tereny zalewowe rzek R. i W., a także ze względu na to, że owe działki przylegają do kompleksu leśnego i ewentualne uprawy na tychże działkach, prawdopodobnie byłyby niszczone przez dzikie zwierzęta.

W związku z tym, iż organy obu instancji nie odniosły się do powyższych kwestii, a wskazane okoliczności są istotne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy, niemożliwym było dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka na tym etapie byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, której działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, o czym już była mowa na wstępie.

Organy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winne zatem zebrać materiał dowodowy, kierując się opisanymi wyżej zaleceniami Sądu i dokonać jego oceny zgodnie z regułami postępowania, wskazanymi w powyższych przepisach. Dopiero wskutek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób zgodny z przepisami postępowania możliwa będzie merytoryczna ocena decyzji.

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 135 p.p.s.a.

Z uwagi na charakter decyzji ( odmowna ) sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 p.p.s.a.

m.o.