Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Toruń-Wschód na uchwałę Rady Gminy Łysomice z dnia 28 kwietnia 2006 r. nr XLI/201/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Łysomice 1. stwierdza nieważność § 2, § 5 pkt 1, 3, 4, 6, 7, 8, § 7 ust. 4, § 13 pkt 2, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1, ust. 3, § 16 ust. 3 pkt 2-4, § 17, § 18, § 19, § 21, § 24, § 25, § 26 ust. 2, § 26 ust. 3 pkt 2, § 26 ust. 4, § 26 ust. 5 pkt 5, § 27, § 28, § 29 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu.

Prokurator [...] w T. złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Ł. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zdefiniowanie w § 2 pkt 3, 4, 11, 13, 16, 17 pojęć, których definicje określają ustawy. Działając na podstawie art. 46 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wnosił o uwzględnienie skargi w trybie art. 147 § 1 wskazanej ustawy i stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że przepisy zaskarżonej uchwały są sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił.

Stosownie do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca w ustawie zasadniczej wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu. Akty prawa miejscowego nie mogą normować materii uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielonego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (II OSK 170/10).

Jeśli przyjąć, że uchwalony przez Radę Gminy Ł. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest częścią systemu źródeł prawa, to winien tworzyć z innymi elementami tego systemu koherentną całość. Tym samym powtarzanie i uzupełnienie w przepisach regulaminu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z przepisem § 118 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakimi są przepisy regulaminu, mogą być inaczej interpretowane niż w przepisach ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, iż zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też przepisy regulaminu odwołujące się do powtórnie zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej tylko ustawy.

Na tle tych rozważań w szczególności podkreślić należy, że w przepisie § 2 pkt uchwały rada umieściła definicję pojęcia odpady komunalne, które to pojęcie zdefiniowane zostało w 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 14 kwietnia 2011 r. o odpadach. Podobnie w przepisie § 2 pkt 13 uchwały zdefiniowane zostało pojęcie zbiorników bezodpływowych, którego definicja ustawowa znajduje się w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ten sam błąd legislacyjny popełnił organ określając w § 2 pkt 3 uchwały definicję pojęcia nieczystości ciekłych, zdefiniowanego już ustawowo w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 2 pkt 11 uchwały znalazła się nowa definicja pojęcia właściciela nieruchomości, zdefiniowana już w przepisie art. 2 ust. 1 pkt 4 tej samej ustawy. Podobnie w § 2 pkt 16 uchwały określono definicję zwierząt domowych, która znajduje się w przepisie art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Ta sama ustawa w przepisie art. 4 pkt 18 określa definicję zwierząt gospodarskich, która znalazła się również w przepisie § 2 pkt 17 zaskarżonej uchwały.

Stanowi to istotne naruszenie prawa i skutkować winno stwierdzeniem nieważności zaskarżonych przepisów.

Rada Gminy Ł. w odpowiedzi na skargę wniosła o umorzenie postępowania, ewentualnie zawieszenie postępowania do czasu wejścia w życie uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, a następnie umorzenie postępowania powołując się na to, że dnia [...] stycznia 2012 r. podjęła uchwałę zmieniającą zaskarżoną uchwałę zgodnie z wnioskami zawartymi w skardze.

Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2012 r. Prokurator dodatkowo wniósł o stwierdzenie nieważności § 27 i § 25 ust. 1 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały. Natomiast na pytanie Sądu, czy zauważa również inne zapisy uchwały, których nieważność należałoby stwierdzić, Prokurator stwierdził, że po wnikliwej analizie Sąd z pewnością dostrzeże inne uchybienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd skorzystał z tego uprawnienia, albowiem w skardze Prokurator, co może budzić zdziwienie, de facto ograniczył swoją kontrolę do § 2 uchwały, zupełnie pomijając wszystkie inne jej uregulowania, które, po nawet niezbyt wnikliwym zapoznaniu się z treścią uchwały, należało uznać za nieważne. Dopiero na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku Prokurator zwrócił uwagę na sprzeczność z prawem dodatkowo jeszcze tylko dwóch zapisów uchwały stwierdzając równocześnie, że Sąd zapewne dopatrzy się również innych nieprawidłowości. Takie działanie Prokuratora sprowadza się do przerzucenia na barki Sądu całej kontroli zaskarżonej uchwały, co pozostaje w sprzeczności z funkcją Prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Należy podkreślić fakt, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności, a ograniczenie się do zaskarżenia praktycznie jednego przepisu przy dużej liczbie innych zapisów ewidentnie sprzecznych z prawem świadczy o nieprawidłowym działaniu Prokuratora.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Konstytucyjną podstawę dla uprawnienia organów samorządu terytorialnego do wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie stanowi natomiast art. 94 Konstytucji RP. Na kompetencje organów samorządu terytorialnego w tym zakresie wskazuje również art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Podkreślenia bowiem wymaga, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a nie wykonanie ustawy.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm., dalej zwanej u.c.p.g. lub ustawą, w wersji obowiązującej dnia [...] kwietnia 2006 r., tj. w dacie podjęcia uchwały), określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy, tj.:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych urządzeń;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów;

5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Analiza treści powyższych przepisów daje podstawy do stwierdzenia, że w ramach wskazanej delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć (tak m.in. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., II OSK 2058/11). Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Argumentując a minori ad maius, niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tyko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Tak rozumiane naruszenie delegacji ustawowej jest istotne zważywszy na fakt, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie prawa miejscowego mogą być inaczej interpretowane niż w "otoczeniu prawnym", jakim są przepisy ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć, daje on wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się w innych aktach prawnych. W konsekwencji przepisy aktów prawa miejscowego odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć mogłyby być interpretowane inaczej, niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09).

Należy podkreślić, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908) w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Dodatkowo należy odwołać się do treści art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym rozporządzenia zalicza się do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji należy przyjąć, że uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, że zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, należy pamiętać, że tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2008 r., II SA/Łd 814/07). O ile zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że naruszenie przepisów rozporządzenia nie może stanowić o wadzie aktu prawa miejscowego, to należy podkreślić, iż zarzut naruszenia Zasad techniki prawodawczej ma charakter jedynie wtórny wobec faktu, że nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej (poprzez definiowanie pojęć), czy też wkroczenie w kompetencje ustawodawcy (poprzez modyfikowanie definicji ustawowych).

Niewątpliwie w § 2 regulaminu znajdują się definicje stanowiące powtórzenia definicji zawartych w ustawach:

- pkt 3 nieczystości ciekłe – definicja tego pojęcia znajduje się w art. 2 pkt 1 u.c.p.g.,

- pkt 4 odpady komunalne - definicja tego pojęcia znajduje się w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.),

- pkt 11 właściciele nieruchomości - definicja tego pojęcia znajduje się w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,

- pkt 13 zbiorniki bezodpływowe - definicja tego pojęcia znajduje się w art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. (a nie, jak błędnie twierdził Prokurator w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy),

- pkt 14 chodnik - definicja tego pojęcia znajduje się w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908),

- pkt 16 zwierzęta domowe - definicja tego pojęcia znajduje się w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.),

- pkt 17 zwierzęta gospodarskie - definicja tego pojęcia znajduje się w art. 4 pkt 18 cyt. wyżej ustawy o ochronie zwierząt.

Stąd też należy stwierdzić, że te zapisy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ł. (czyli § 2), które zawierają definicje bądź tylko powtórzone za aktem ustawowym dosłownie, bądź zmodyfikowane, bądź utworzone na potrzeby uchwały, naruszają delegację zawartą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

Analizując dalej zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że jako sprzeczne z prawem i w związku z tym za nieważne ponadto należało uznać:

1) § 5 pkt 1, 3, 4, 6, 7, 8 uchwały, zgodnie z którym "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie nieruchomości w czystości i porządku, wykonując obowiązki wynikające z ustawy poprzez:

1) usuwanie (zamiatanie, zbieranie, zmywanie) odpadów i innych zanieczyszczeń z pomieszczeń i urządzeń budynku (sienie, klatki schodowe, korytarze, itp.) oraz z niezabudowanej części nieruchomości tj. podwórza, przejść, bram i chodników przeznaczonych do ogólnego użytku;

3) przygotowanie na własny koszt na terenie nieruchomości miejsca na ustawienie urządzeń do zbierania odpadów komunalnych, przy czym miejsca te powinny być trwale oznaczone i znajdować się na twardej i równej powierzchni;

4) zbieranie odpadów komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów w sposób określony w rozdziale 3;

6) usuwanie z dachów i gzymsów obiektów budowlanych bezpośrednio sąsiadujących z chodnikami, pieszojezdniami i drogami, sopli lodowych i nawisów śniegu po ich powstaniu;

7) utrzymywanie należytego stanu technicznego, w tym szczególnie drożności rynien i wpustów deszczowych, znajdujących się na obiektach budowlanych sąsiadujących bezpośrednio z chodnikami, pieszojezdniami i drogami;

8) zapewnienie, aby osoby dokarmiające zwierzęta utrzymywały czystość w miejscach ich dokarmiania poprzez usuwanie resztek pokarmów oraz mycia naczyń używanych do tego celu."

Uregulowania zawarte w pkt 1, 3, 6, 7, 8 ewidentnie wykraczają poza upoważnienie ustawowe i wkraczają w kwestie związane z prawem własności. Nie można nakazać właścicielowi utrzymania czystości w jego budynku (vide pkt 1). Podobnie z zapisu ustawy nie wynika konieczność, aby miejsce na urządzenia do zbierania odpadów musiały (co może wynikać z zapisu pkt 3) znajdować się na terenie nieruchomości konkretnego właściciela (może on np. wynająć w tym celu nieruchomość od innej osoby i brak jest podstaw do ograniczania mu takiej możliwości). Również organ nie miał ustawowego upoważnienia do określania, na jakiej powierzchni winny znajdować się te urządzenia. Nie jest też wiadome, co organ miał na uwadze nakazując trwałe oznaczenie tych miejsc (jakie to miałoby być oznaczenie). W zapisach ustawy nie można również znaleźć żadnego upoważnienia do nakazywania w regulaminie usuwania sopli i nawisów śniegowych z budynków. To samo dotyczy konieczności utrzymywania w należytym stanie rynien i wpustów deszczowych. Nie można również w regulaminie nakładać obowiązków związanych ze sposobem dokarmiania zwierząt.

Z kolei pkt 4 sformułowany jest w sposób niejasny, zapewne na skutek błędu pisarskiego poprzez pominięcie przed słowem "urządzeniach" litery "w". W związku z tym również on jako nieprawidłowo sformułowany musiał zostać uznany za nieważny.

2) W § 7 ust. 4 regulaminu stwierdza się, że "Właściciele nieruchomości mogą stosować inne metody zbierania mokrych odpadów komunalnych (np. kompostowanie) przy spełnieniu wymogów dotyczących braku uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich." Niewątpliwie sformułowanie dotyczące konieczności spełnienia w/w wymogów wykracza poza upoważnienie ustawowe, gdyż jest regulowane np. przez przepisy kodeksu cywilnego dotyczące tzw. immisji. (art. 144 k.c.).

3) W § 13 pkt 2 stwierdza się, że "Właściciele nieruchomości mają obowiązek: ustawienia urządzeń do zbierania odpadów komunalnych w miejscach nie stanowiących utrudnienia dla sąsiadów, mieszkańców, użytkowników dróg, itp. oraz łatwo dostępnych dla korzystających z nich i pracowników jednostki wywozowej". Zapis ten nie ma żadnego umocowania w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a wkracza w kwestie regulowane w przepisach innych ustaw, np. w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Wkracza on w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał w/w urządzenia, natomiast w celu ich opróżnienia przez właściwą jednostkę będzie w konkretnym dniu wystawiał je w sposób umożliwiający dostęp do niego, co jednak winno być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych.

4) Zgodnie z § 14 ust. 1 regulaminu "Właściciele nieruchomości zbierają odpady komunalne w estetycznych pojemnikach lub kontenerach, wykonanych z blachy stalowej lub z tworzyw sztucznych o odpowiedniej wytrzymałości mechanicznej, przystosowanych do mechanicznego ich opróżniania przez specjalistyczne pojazdy. Dopuszcza się stosowanie pojemników siatkowych do zbierania odpadów opakowaniowych." Estetyczność pojemników jest pojęciem nieostrym i niezdefiniowanym, mogącym powodować problemy interpretacyjne. Takich unormowań akt prawa miejscowego nie powinien zawierać.

5) W myśl § 15 ust. 1 regulaminu "Urządzenia do zbierania odpadów muszą być oznakowane w sposób czytelny i trwały przez jednostki wywozowe – nazwa, logo, telefon kontaktowy. Pojemniki służące do selektywnej zbiórki odpadów powinny dodatkowo posiadać w prostej formie graficznej informację o przeznaczeniu i sposobie użytkowania pojemnika." Obowiązek oznakowania znajdujący się w zd. 1 tego zapisu nie ma umocowania w ustawie. Nie można zakazać właścicielowi, po uprzednim porozumieniu się w tym zakresie z podmiotem wywożącym odpady, używania własnych nieoznakowanych pojemników.

6) Z kolei w § 15 ust. 3 regulaminu zawarto następujący zapis: "Urządzenia do zbierania odpadów usytuowania wyłącznie na terenie własnej nieruchomości. W Przypadku niemożności usytuowania pojemników (kontenerów) na własnej nieruchomości należy uzyskać zgodę właściciela nieruchomości lub zarządcy drogi na ustawienie pojemników na ich terenie." Zdanie pierwsze jest niejasne i ponownie można wnioskować o tym, że wynika to z błędu pisarskiego. Z kolei w zd. 2 organ wkroczył w unormowania wynikające z przepisów prawa cywilnego i zapis ten nie znajduje żadnego umocowania w u.c.p.g.

7) W § 16 ust. 2 zawarto zapis, że "Odległości pomiędzy koszami rozstawionymi przy drogach gminnych nie może przekraczać 150 m a na terenach zurbanizowanych 100 m, na przystankach komunikacji kosze należy lokalizować pod wiatą, a jeśli jej nie ma, to w sąsiedztwie oznaczenia przystanku." Pojęcie terenów zurbanizowanych jest pojęciem nieostrym i w związku z tym mogą powstać wątpliwości co do zakresu jego stosowania. Ponadto sformułowanie "Odległości (...) nie może przekraczać" jest nieprawidłowe i niejasne i jako takie nie może znajdować się w akcie prawa miejscowego.

8) Stosownie do § 16 ust. 3 "Ustawienie i opróżnianie koszy ulicznych zapewniają:

2) Zarządcy osiedli mieszkaniowych – w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych;

3) Zarządcy obiektów – w odniesieniu do obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności;

4) Przedsiębiorcy – w odniesieniu do wolnostojących i tymczasowych obiektów handlowych, gastronomicznych oraz usługowych, stosownie do wielkości obiektu i rodzaju prowadzonej działalności." W przypadku pkt 2 i 3 nałożenie obowiązku na zarządców, a nie właścicieli, jest sprzeczne z art. 5 ust. 1 u.c.p.g., który obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku nakłada właśnie na właścicieli. Ponadto nałożenie obowiązków ustawiania i opróżniania koszy ulicznych zawarte w pkt 2, 3 i 4 może być interpretowane w ten sposób, że podmioty w nich wskazane będą zobowiązane do ustawiania tych koszy również poza terenem swoich nieruchomości (na ulicach i terenach przylegających do nich), co nie znajduje umocowania w cyt. ustawie.

9) Zgodnie z § 17 "Za należyty wygląd i utrzymanie czystości koszy ulicznych odpowiadają podmioty zobowiązane do ich ustawienia." Po raz kolejny organ użył nieprecyzyjnego sformułowania. Niewątpliwie pojęcie "należyty wygląd" jest pojęciem nieostrym i może być rozumiane w różny sposób.

10) W § 18 zawarto zapis, że "Podmiot, który prowadzi sezonowy punkt gastronomiczny jest odpowiedzialny za utrzymanie czystości i porządku na jego terenie wykonując odpowiednie obowiązki określone w § 5 Regulaminu." Zapis ten jest semantycznie pusty. Nie ma żadnego powodu, aby dodatkowo podkreślać to, że regulamin obowiązuje w/w podmioty, skoro są zobowiązane przestrzegać go właściciele wszystkich nieruchomości na terenie gminy bez względu na to, czy prowadzą sezonowe punkty gastronomiczne. Poza tym, o czym wspomniano już wyżej, regulamin może nakładać obowiązki wyłącznie na właścicieli nieruchomości, a nie na inne podmioty, np. ich dzierżawców, prowadzące punkt gastronomiczny.

11) Zgodnie z § 19 ust. 1 "Organizatorzy imprez plenerowych lub zgromadzeń o charakterze publicznym obowiązani są do ustawienia odpowiedniej ilości urządzeń do zbierania odpadów i niezwłocznie po zakończeniu imprezy (zgromadzenia, działalności), lecz nie później niż w ciągu 12 godzin." Z kolei ust. 2 stwierdza, że "Obowiązek uprzątnięcia terenu po zakończeniu imprezy (zgromadzenia, działalności) dotyczy również terenów przyległych do nieruchomości, na której impreza ta (zgromadzenie, działalność) odbywała się." Zapisy te wkraczają w materię uregulowaną w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych. W sposób nieuzasadniony odpowiedzialnością za utrzymanie czystości i porządku na imprezach i zgromadzeniach oraz po ich zakończeniu, obarcza ich organizatorów niebędących wszakże właścicielami nieruchomości. Ponadto ust. 1 jest niejasny i nie można z niego wywnioskować, co mają zrobić organizatorzy po zakończeniu imprezy.

12) W § 21 zawarto zapis, zgodnie z którym "Właściciele nieruchomości obowiązani są do zawarcia umowy i przechowywania dowodów zapłaty za odbiór odpadów komunalnych i za opróżnianie zbiorników bezodpływowych, z tym zastrzeżeniem, iż dopuszcza się dokumentowanie korzystania z usług opróżniania zbiorników bezodpływowych za pomocą rachunków." Stanowi to niedozwoloną zmianę przepisów ustawy, która w art. 6 ust. 1 reguluje kwestie związane z udokumentowaniem korzystania z wymienionych w nim usług.

13) Stosownie do § 24 "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, mając na uwadze, że ponoszą odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt." Sformułowanie, że w/w osoby ponoszą odpowiedzialność za zachowanie zwierząt, nie może znajdować się w regulaminie, albowiem odpowiedzialność ta wynika z przepisów stosownych ustaw (np. z kodeksu cywilnego, kodeksu wykroczeń). Poza tym zapis ten stanowi jedynie powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., a, jak już była o tym mowa wcześniej, zapisy regulaminu nie mogą ograniczać się do powtarzania przepisów ustawy.

14) W myśl § 25 ust. 1 "Do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy:

1) utrzymanie zwierzęcia pod stałym i skutecznym dozorem;

2) w odniesieniu do psów:

a) wyposażenie psa w obrożę ze znaczkiem identyfikacyjnym,

b) wyprowadzenie psa w miejsce publiczne na uwięzi (smyczy), a psów niebezpiecznych w nałożonym kagańcu;

3) Nie wprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp. Postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów-przewodników;

4) nie wyprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, plaż i kąpielisk;

5) natychmiastowe usuwanie, przez właścicieli, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp.; nieczystości te, umieszczone w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach, mogą być składowane w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów;

6) niedopuszczenie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe."

Wbrew wyraźnemu sformułowaniu ustawy, w której jest mowa o osobach utrzymujących zwierzęta (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.), organ w/w obowiązki nałożył jedynie na właścicieli zwierząt ograniczając przez to w sposób nieuprawniony krąg osób zobowiązanych do przestrzegania regulaminu. Ponadto przepisy regulaminu nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku posiadania przez psy identyfikatorów, albowiem zapis ten nie ma żadnego związku z celem w/w przepisu, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Pkt 6 analizowanego paragrafu nie może nakładać abstrakcyjnego zakazu zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe. Zapis ten jest nieprecyzyjny i może być interpretowany na wiele sposobów. W tym zakresie mogą mieć zastosowanie jedynie przepisy ustaw (np. przepisy kodeksu cywilnego dotyczące immisji – art. 144, kodeksu wykroczeń). Organ posłużył się pojęciem psa niebezpiecznego, podczas gdy obowiązujące przepisy nie znają takiego określenia, co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie, jakie psy należy uznawać za niebezpieczne. W tym zakresie ewentualnie organ winien skorzystać z definicji ras psów uznawanych za agresywne zawartej w Rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne (Dz. U. Nr 77, poz. 687).

15) Stosownie do § 25 ust. 2 i 3 "Wypuszczanie zwierzęcia domowego dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad jego zachowaniem; nie dotyczy to psów ras uznanych za agresywne. Zwolnienie przez właściciela psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich; nieruchomość winna być oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem". W pierwszej kolejności należy wskazać, że ponownie organ w nieuprawniony sposób nakłada obowiązki jedynie na właścicieli, a nie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe. Poza tym regulamin nie może ingerować w to, w jakich przypadkach można na terenie nieruchomości (należy chyba przez to rozumieć nieruchomość będącą własnością właściciela psa – kolejny przykład nieprecyzyjnego sformułowania) spuszczać psa ze smyczy. Wykonanie takiego obowiązku może prowadzić do zachowania sprzecznego z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Ponadto interpretując ściśle analizowany zapis nie można by było spuścić psa ze smyczy we własnym mieszkaniu (czyli na terenie nieruchomości), jeśli nieruchomość nie byłaby ogrodzona.

16) Zgodnie z § 26 ust. 2 "W przypadku braku planu miejscowego zakaz, o którym mowa w ust. 1. dotyczy zawartych terenów, zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, strefy przemysłowe i ogrody działkowe." Jest to zapewne kolejny przykład błędu pisarskiego, gdyż prawdopodobnie zamiast słowa "zawartych" miano użyć "zwartych". Tym niemniej błąd ten prowadzi do tego, że tekst jest nielogiczny i nie można odczytać w prawidłowy sposób jego treści.

17) W myśl § 26 ust. 3 pkt 2 "Na pozostałych terenach wyłączonych

z produkcji rolnej, dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod następującymi warunkami: wszelka uciążliwość hodowli dla środowiska w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona." Po raz kolejny organ wkroczył w kwestie regulowane przez przepisy ustaw, w szczególności kodeksu cywilnego (art. 144) czy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. To samo dotyczy § 26 ust. 4, zgodnie z którym "Odstępstwa od zakazów wymienionych w ust. 1-3 dopuszczalne są tylko w wypadku, gdy utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest możliwe i nie stwarza uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości." Ponadto niejasny jest zapis "gdy utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest możliwe". Jego treść może być rozumiana na wiele sposobów.

18) Stosownie do § 26 ust. 5 pkt 5 "Prowadzący chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, zobowiązani są: pszczoły trzymać w ulach, ustawionych od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie stanowiły uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich." Zapis ten w ocenie Sądu jest na tyle nieprecyzyjny, biorąc pod uwagę zachowanie się owadów, że nie będzie możliwe ustalenie, czy ustawienie w konkretnej w danym przypadku odległości od granicy nieruchomości ula spełnia wymogi regulaminu, czy też nie.

19) Zgodnie z § 27 "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania, co najmniej raz do roku, na terenie nieruchomości. Obowiązek ten, do właścicieli budynków jednorodzinnych może być realizowany tylko w miarę potrzeby." Treść tego zapisu jest niejasna, bowiem nie wiadomo, do czego zobowiązani są właściciele nieruchomości. Jedynie z uwagi na jego umiejscowienie w Rozdziale 12 dotyczącym obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzania można się domyślić, że dotyczy on deratyzacji, tym niemniej jako nieprawidłowo sformułowany musiał zostać uznany za nieważny.

20) W § 28 i 29 stwierdza się, że "Termin przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji podaje wójt w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, do publicznej wiadomości poprzez zarządzenie. W przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, wójt w uzgodnieniu

z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi, poprzez zarządzenie termin jej przeprowadzenia." Stwierdzić należy, że z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że dokonana przez radę gminy swoista subdelegacja przedmiotowego obowiązku na wójta nie ma ustawowego umocowania. To Rada Gminy Ł. jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu.

Zwrócić uwagę należy, że co prawda uchwała stanowiąca przedmiot rozpoznania została zmieniona, jednakże zmiana dotyczy jedynie § 2, a ponadto na skutek zmiany aktu prawa miejscowego (uchwały) przez radę gminy, następuje wyeliminowanie jej poprzednich uregulowań z obrotu prawnego jedynie w dacie podjęcia nowej uchwały, a więc ze skutkiem ex nunc. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, a zatem ex tunc i jest to o tyle istotne, że ma znaczenie dla wszelkich czynności prawnych podjętych na mocy owej wadliwej uchwały.

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.