Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 1022/16 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 1022/16, po rozpoznaniu skargi M. Z., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2016 r., nr [...] oraz decyzję organu I instancji w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. M. Z. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Opatowie o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna J. P., urodzonego w dniu 7 lipca 2000 r.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy w Opatowie odmówił M. Z. prawa do wnioskowanego świadczenia – z uwagi na przekroczone kryterium dochodowego określonego w art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), tj. 800 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanym okresie, tj. od 1 stycznia 2014 r. do 9 sierpnia 2016 r. nie nastąpiła utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia, lecz jedynie zmiana jego warunków.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. Z., zarzucając organowi I instancji, że dokonując analizy sytuacji finansowej jej rodziny nie uwzględnił utraty dochodu po 2014 r. – do którego doszło w wyniku zmniejszenia etatu i wynagrodzenia za pracę. W chwili obecnej dochód na jednego członka rodziny wynosi 636,63 zł.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z zaświadczeń Naczelnika Urzędu Skarbowego w Opatowie z dnia 28 lipca 2016 r. wynika, że M. Z. w 2014 r. uzyskała dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych w kwocie 19.901,41 zł. Dochód ten, pomniejszony o składkę na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2.931,21 zł, podatek należny w kwocie 0,00 zł oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 1.681,78 zł wyniósł 15.288,42 zł;

Ponadto z oświadczenia M. Z. z dnia 9 sierpnia 2016 r. o dochodach osiągniętych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, innych niż dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, 30e i 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych wynika, że strona uzyskała w 2014 r. dochód w wysokości 6.212,90 zł z tytułu otrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Powyższe oznacza, że dwuosobowa rodzina M. Z. uzyskała w roku 2014 dochód w kwocie 21.501,32 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi 895,89 zł – co przesądza o prawidłowości odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, wobec przekroczenia kryterium dochodowego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego obniżenia wynagrodzenia (wskutek zmniejszenia etatu) Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 7 ust. 1 ww. ustawy, dający podstawę do pomniejszenia dochodu o tzw. dochód utracony (obejmujący m.in. utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że przepis art. 2 pkt 19 ustawy enumeratywnie wymienia w punktach od "a" do "j" okoliczności, których zaistnienie ustawodawca traktuje jako utratę dochodu. Nie jest to wyliczenie przykładowe, ale przeciwnie, jest to katalog zamknięty i jego rozszerzenie przez organ byłoby działaniem pozbawionym podstaw prawnych. Natomiast utrata dochodu ma miejsce wówczas, gdy nastąpi rozwiązanie stosunku prawnego, na mocy którego dany dochód przysługiwał stronie bądź jej rodzinie. Innymi słowy, tak długo jak jest obowiązujący i wywołuje skutki prawne stosunek prawny będący podstawą uzyskiwania dochodu, tak długo nie można mówić o utracie dochodu. W konsekwencji, utrata zatrudnienia oznacza utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę, natomiast nie oznacza zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu wynagrodzenia, w sytuacji trwania stosunku pracy czyli wykonywania pracy na podstawie tego samego stosunku pracy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła M. Z., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 K.p.a. oraz art. 5 ust 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez błędną jego wykładnię, a tym samym uniemożliwienie stronie nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na syna w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uwzględniając skargę nie zaakceptował stanowiska organów interpretujących pojęcie utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia, którym posługuje się art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w taki sposób, iż sprowadza się ono jedynie do sytuacji, gdy ta utrata związana jest z całkowitym zaprzestaniem świadczenia pracy, a w konsekwencji do braku podstaw do uwzględnienia jako dochodu utraconego obniżenia wynagrodzenia, które nastąpiło z dniem 1 lipca 2016 r. w ramach tego samego stosunku pracy. Zdaniem Sądu, pojęcie utrata zatrudnienia obejmuje również utratę zatrudnienia lepiej płatnego na rzecz gorzej wynagradzanego, nawet jeżeli do tego dochodzi w drodze wypowiedzenia zmieniającego. Nie sposób bowiem przeprowadzić wykładni w oderwaniu od kontekstu powyższego przepisu, całej ustawy oraz obowiązujących wartości. Sąd podkreślił, iż celem przepisów zawartych w ustawie, a zwłaszcza art. 7 jest ustalenie dochodów osoby ubiegającej się o pomoc państwa oraz jej rodziny wprawdzie w oparciu o dane z roku kalendarzowego poprzedzającego okres na jaki ustalane jest prawo (przy czym w przypadku pierwszego świadczenia wychowawczego jest to rok 2014), jednakże w sposób jak najbardziej odzwierciedlający aktualny poziom dochodu takiej osoby oraz członków jej rodziny, uwzględniający dynamikę zmian w tej sferze.

Sąd zauważył również, że omawiana regulacja przypomina unormowanie z art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym przez utratę dochodu należy rozumieć utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ten ostatni przepis był zaś przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W konsekwencji zastosowanie przez Kolegium wyłącznie wykładni językowej art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy bez uwzględnienia wykładni systemowej i celowościowej jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa. Pojęcie "utrata dochodu" powinno być bowiem interpretowane jako utrata sumy wpływów albo ich ubytek. Nie można ograniczać tego pojęcia tylko do sytuacji, gdy dany podmiot traci całkowicie dochód z określonego źródła. Jako utratę dochodu należy więc traktować również utratę dochodu w jego dotychczasowej wysokości, spowodowanej np. obniżeniem wynagrodzenia w ramach tego samego stosunku pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- obrazę art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. c) i pkt 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów o utracie dochodów, utrata dochodu zachodzi w sytuacji zmiany warunków umowy osoby zatrudnionej w przedmiocie zmiany wymiaru czasu pracy i obniżenia wynagrodzenia, podczas gdy z utratą dochodu spotykamy się jedynie wówczas, gdy nastąpi rozwiązanie stosunku prawnego, na podstawie którego dany dochód osobie czy rodzinie przysługiwał;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- obrazę art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez udzielenie błędnych wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom administracji publicznej uznanie, że w 2016 r. u skarżącej doszło do utraty dochodu polegającego na utracie zatrudnienia.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi,

2) ewentualnie o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania,

3) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Jednocześnie, na postawie art. 176 § 2 P.p.s.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach oświadczyło, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowany został zarzut dotyczący naruszenia art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. c) i pkt 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów o utracie dochodów, utrata dochodu zachodzi w sytuacji zmiany warunków umowy osoby zatrudnionej w przedmiocie zmiany wymiaru czasu pracy i obniżenia wynagrodzenia, podczas gdy z utratą dochodu spotykamy się jedynie wówczas, gdy nastąpi rozwiązanie stosunku prawnego, na podstawie którego dany dochód osobie czy rodzinie przysługiwał. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on niezasadny.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela zaprezentowanej przez wnoszącego skargę kasacyjną wykładni art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. c i pkt 21 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, albowiem odczytując definicję legalną pojęcia "utraty dochodu" nie można pominąć celu wprowadzenia do systemu prawnego ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Cel ten został przez ustawodawcę wyeksponowany w art. 4 ust. 1 ustawy i jest nim "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych". To natomiast oznacza, że obowiązkiem zarówno organów stosujących tę ustawę, jak i sądu kontrolującego ich działania, jest poszukiwanie takiej wykładni przepisów, która w sposób jak najpełniejszy pozwoli cel ten osiągnąć. Przepis art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy przez utratę dochodu rozumie utratę dochodu spowodowaną utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z jego treści nie wynika natomiast, aby chodziło o utratę zatrudnienia w ogóle, czyli o całkowite zaprzestanie wykonywania pracy. Zmiana wysokości wynagrodzenia, nawet w razie utrzymania ciągłości stosunku pracy może być zatem odczytywana jako utrata dochodu w rozumieniu powołanego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela kierunek wykładni zaproponowany w zaskarżonym wyroku i również stoi na stanowisku, że częściowa utrata dochodu, która powoduje obniżenie łącznego dochodu w rodzinie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia "500+", daje podstawę do uwzględnienia takiego wniosku, o ile spełnione zostaną pozostałe ustawowe przesłanki. Wykładni art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co niewątpliwie byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w powołanym art. 4 ust. 1 ustawy lecz również z zagwarantowaną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości.

W kontekście powołanych wyżej uwag zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie mógł zostać uznany za zasadny. Wskazania co do dalszego postępowania zostały sformułowane w sposób prawidłowy, skoro u podstaw rozstrzygnięć wydanych przez organy I i II instancji legły błędne przesłanki, w szczególności zaś niewłaściwa wykładnia przepisów prawa. Prowadzone ponownie postępowanie powinno uwzględniać wskazówki co do wykładni przepisów oraz ustalenia okoliczności, których w poprzednio prowadzonym postępowaniu organy nie wzięły pod uwagę, a które mogą okazać się istotne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a.