Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), Sędziowie sędzia SO del. do WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. M., A. P., B. F., E. P., E. B., J. H., Ł. S., M. S., M. M., P. W., P. M., S. B., S. C., S. B. i T. M. na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa P. terminu na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego odrzuca wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego. ,

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. P. M., występujący jako pełnomocnik inicjatorów referendum (grupy obywateli, w skład której wchodzą: P. M., E. P., A. P., P.M., T. M., S. B., E. K., M. S., E. B., J. H., A. P., P. W., Ł. S., S. B., B. F., S. C., M. M.), wystąpił do Marszałka Województwa P. o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego w przedmiocie budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego. Zaproponowano następującą treść pytania referendalnego: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie p. regionalnego portu lotniczego?". Wraz z wnioskiem przedłożono karty z podpisami mieszkańców województwa.

W dniu [...] grudnia 2014 r. inicjator referendum złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na niedotrzymanie przez Sejmik Województwa P. terminu określonego w art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 706 ze zm., dalej jako u.r.l.) na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, o którym mowa we wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. W podstawie prawnej skargi wskazano art. 20 ust. 1 u.r.l. Wniesiono również o wydanie wyroku zastępującego – zgodnie z art. 20 ust. 3 tej ustawy – uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie przeprowadzenia referendum. W uzasadnieniu skargi podkreślono brak wydania stosownej uchwały przez organ stanowiący w terminie trzydziestodniowym oraz to, że wniosek o przeprowadzenie referendum spełnia wszystkie wymagania formalne przewidziane prawem.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Bk 112/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania Sejmiku Województwa P. do podjęcia uchwały w przedmiocie referendum dotyczącego budowy portu lotniczego oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa wskazując, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem skarga na niedotrzymanie przez Sejmik terminu na podjęcie uchwały wpłynęła do sądu w dniu [...] grudnia 2014 r., a w dniu [...] grudnia 2014 r. Sejmik podjął uchwałę nr [...] w sprawie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum wojewódzkiego.

Po wydaniu powyższego wyroku, został również wydany drugi wyrok WSA w Białymstoku – z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie sygn.. akt II SA/Bk 1253/14 - ze skargi na uchwałę Sejmiku Województwa P. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum. Wyrokiem tym sąd oddalił skargę uznając, że odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zarówno wyrok w sprawie ze skargi na niedotrzymanie terminu na podjęcie uchwały (II SAB/Bk 112/14), jak i wyrok ze skargi na uchwałę Sejmiku odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum (II SA/Bk 1253/14) zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Obydwie skargi kasacyjne zostały uwzględnione przez NSA w dniu 10 lipca 2015 r. wyrokami w sprawach:

- II OSK 948/15 (ze skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SAB/Bk 112/14), w której orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało uchylone i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji;

- II OSK 949/15 (ze skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie II SA/Bk 1253/14), w której orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało uchylone a skargę NSA odrzucił wskazując, że sądowa kontrola sprawowana na podstawie przepisów u.r.l. może mieć miejsce tylko raz. Skoro zatem w sytuacji referendum dotyczącego budowy regionalnego portu lotniczego w województwie p. została wniesiona skarga na niedotrzymanie terminu na podjęcie uchwały, to niedopuszczalne jest rozpoznawanie skargi na uchwałę odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum.

W uzasadnieniu wyroku w sprawie II OSK 948/15 NSA wskazał, że art. 20 u.r.l. ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do regulacji procedury sądowoadministracyjnej i skarga na nim oparta nie dotyczy bezczynności lub przewlekłości w rozumieniu tej procedury. Dotyczy natomiast niepodjęcia uchwały w terminie 30 dni od dnia wniesienia wniosku o przeprowadzenie referendum. W sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, bowiem pomimo podjęcia przez Sejmik Województwa P. w dniu [...] grudnia 2014 r. uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum, nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Termin przewidziany w art. 18 u.r.l. nie jest bowiem terminem instrukcyjnym. Nadto NSA wskazał, że podjęcie przez Sejmik uchwały po terminie określonym w art. 18 u.r.l. pozbawione jest doniosłości prawnej i nie może wywołać skutków prawnych w odniesieniu do wnioskowanego referendum. Takie skutki prawne może wywołać wyłącznie wyrok sądu wydany na skutek uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 20 ust. 1 u.r.l. Oznacza to, że sąd I instancji powinien był wydać wyrok merytoryczny w sprawie. NSA zalecił sądowi I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby wziął pod uwagę, że sądowa kontrola w takiej sprawie powinna polegać na ocenie wystąpienia przesłanki niedotrzymania terminu przewidzianego w art. 18 u.r.l., a następnie na ocenie wniosku o przeprowadzenie referendum w kontekście spełniania wymogów ustawowych. Sąd powinien uwzględnić kryteria przewidziane w art. 17 ust. 1 u.r.l. Niedotrzymanie terminu określonego w art. 18 u.r.l. nie jest równoznaczne z osiągnięciem przez inicjatorów referendum ich zasadniczego celu, który sprowadza się do uzyskania zgody na przeprowadzenie referendum. Warunkiem przeprowadzenia referendum jest spełnienie wymogów przewidzianych w u.r.l., spełnienie zaś tych wymogów skontrolować musi sąd rozpoznający skargę na niedotrzymanie przez organ stanowiący terminu podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 24 września 2015r., sygn. akt II SAB/Bk 59/15 oddalił skargę.

Kierując się wykładnią prawa dokonaną przez NSA i wiążącą z mocy art. 190 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że brzmienie przepisu art. 18 u.r.l., wprowadza nieprzekraczalny, zawity termin na podjęcie wskazanej w nim uchwały. W konsekwencji, skoro w sprawie niniejszej wniosek o przeprowadzenie referendum wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2014r., to termin na podjęcie jednej z uchwał wymienionych w art. 18 u.r.l. mijał w dniu [...] grudnia 2014 r. (ostatni dzień upływu terminu tj. [...] grudnia 2015 r. była to sobota). Tymczasem uchwała odrzucająca wniosek grupy inicjatywnej została podjęta w dniu [...] grudnia 2014 r., a więc niewątpliwie po upływie ustawowego terminu.

Zatem w przypadku niedotrzymania terminu z art. 18 u.r.l. skutki prawne w odniesieniu do referendum (co do możliwości jego przeprowadzenia lub nie) może wywołać jedynie wyrok sądu wydany na skutek skargi złożonej na podstawie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Za niedopuszczalną uznano sytuację, w której spóźnienie się organu z podjęciem uchwały w sprawie wniosku referendalnego automatycznie powodowałoby konieczność przeprowadzenia referendum bez uprzedniej oceny wniosku referendalnego z punktu widzenia jego dopuszczalności prawnej. Nadto zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.l. nie każdy wniosek prowadzi do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, ale tylko taki, który spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

Sąd podkreślił, że zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa, a jego rolą jest oddanie w ręce członków wspólnoty samorządowej "decyzji" o sprawach tej wspólnoty dotyczących. Zakres tych spraw i zakres możliwych "decyzji referendalnych" w referendum lokalnym sprecyzowano w art. 2 ust. 1 u.r.l., a Sąd uznał, że wskazany tam zakres przedmiotowy referendum lokalnego obejmuje tylko zagadnienia ustrojowo oddane do decyzji wspólnoty samorządowej (odwołanie organu stanowiącego, pochodzącego z wyboru, a więc de facto z woli tej wspólnoty) lub takie, o których mogą decydować w zakresie swoich kompetencji organy tejże wspólnoty (art. 2 ust. 1 pkt 2 i 3 u.r.l.). Referendum lokalne może więc zostać przeprowadzone co do takiego tylko przedmiotu, o którym decydowanie pozostaje w gestii organów jednostki samorządowej, której referendum dotyczy (leży w zakresie działania samorządu terytorialnego – vide P. J. Uziębło, komentarz do art. 17 u.r.l., System Informacji Prawnej Lex, teza 1). W konsekwencji niedopuszczalne, a tym samym prowadzące do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem jest takie pytanie referendalne, którego skutkiem jest uzyskanie jedynie opinii społeczności lokalnej (referendum opiniodawcze), a nie wyraźne zobowiązanie organów określonej jednostki samorządowej do podjęcia określonego rozstrzygnięcia pozostającego w zakresie ich kompetencji. Tym samym zdaniem WSA w Białymstoku, uprawniony jest wniosek, że regulacje ustawy o referendum lokalnym nie przewidują w polskim systemie prawnym referendów lokalnych opiniodawczych, a wyłącznie wiążące.

Uwzględniając powyższe stwierdzono, że referendum zamierzone przez skarżących wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r., prowadzi do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Zmierza bowiem wyłącznie do uzyskania opinii tejże społeczności, a nie ma mocy zobowiązującej organy województwa samorządowego do podjęcia – w ramach ich ustawowych kompetencji - rozstrzygnięć w kwestii przystąpienia lub nie do budowy regionalnego portu lotniczego. Wynika to z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.), zgodnie z którym lotnisko można założyć po uzyskaniu zezwolenia udzielonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na wniosek zainteresowanego. Skoro zatem zezwolenie Prezesa ULC ma charakter rozstrzygający o budowie lub nie portu lotniczego, to decyzja w tej kwestii nie należy do organów samorządu województwa i nie może być przedmiotem referendum lokalnego. W konsekwencji Sąd ocenił, że referendum w kształcie zaproponowanym przez grupę inicjatywną nie powinno się odbyć, co uzasadniało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalenie skargi.

Na powyższy wyrok pełnomocnik strony skarżącej wywiódł skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Wskazano na naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niepełnym, niedokładnym i chybionym zbadaniu sprawy, braku ustosunkowania się w zaskarżonym wyroku do twierdzeń, zarzutów i wniosków skarżących, niewyjaśnieniu przyczyn, dla których Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwie zastosował przepisy oraz na naruszenie art. 170 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z art. 62 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez ich błędną wykładnię, art. 2 ust. 1 pkt 3 u.r.l. i art. 17 ust. 1 u.r.l. przez ich błędną wykładnię, a także art. 20 ust. 3 u.r.l. przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2851/15 NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia WSA w Białymstoku.

W uzasadnieniu podkreślił, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne. Zasadne zaś były zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 20 ust. 1 i 3 u.r.l. w związku z art.17 ust.1 i art.2 ust.1 u.r.l. poprzez błędną wykładnię. NSA podkreślił, że trafne są zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zasadność przyjęcia przez Sąd I instancji braku możliwości przeprowadzenia referendum opiniodawczego. Przede wszystkim zwrócił uwagę na fakt nowelizacji ustawy o referendum lokalnym, która weszła w życie z dniem 15 lutego 2013 r. na mocy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o referendum lokalnym oraz ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz.153). W sposób istotny zmieniła ona treść art. 2 u.r.l. Podkreślił, że owa nowelizacja ustawy o referendum lokalnym miała na celu dostosowanie sytemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02), stwierdzającego zgodność przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, ze zm.) z Konstytucją. Sentencja orzeczenia TK opublikowana została w Dz. U. z 2003 r. Nr 44, poz. 388 (dzień publikacji wyroku - 14 marca 2003 r.). Pełny tekst orzeczenia wraz z uzasadnieniem zamieszczony został w OTK Z.U. z 2003 r. Nr 2A, poz. 16. Otóż Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku orzekł o zgodności art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, rozumianego jako nie wyłączający prawa członków wspólnoty samorządowej do wyrażania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę, a nie zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji organów innych władz publicznych - z art. 2 i 170 Konstytucji RP oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607).

NSA przytaczając treść ww. wyroku Trybunału podkreślił, że w świetle art.170 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02) oraz zmiany ustawy o referendum lokalnym, które weszła w życie z dniem 15 lutego 2013r. dopuszczalne jest przeprowadzenie m.in. referendum opiniodawczego. Zatem stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "regulacje ustawy o referendum lokalnym nie przewidują w polskim systemie prawnym referendów lokalnych opiniodawczych a wyłącznie wiążące" jest chybione. Przyjęta błędnie teza zdeterminowała końcowe rozważania Sądu, jego wnioski i tym samym zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. I chociaż konkluzje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a związane z analizą przeprowadzenia referendum o charakterze wiążącym są prawidłowe, to Sąd w ogóle nie badał dopuszczalności przeprowadzenia wnioskowanego referendum lokalnego jako referendum opiniodawczego.

NSA podkreślił, że ani organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, ani sąd administracyjny, związani treścią wniosku, nie mogą zmienić pytania referendalnego, to sposób jego sformułowania, wskazujący osobom uczestniczącym w referendum lokalnym jego charakter jest niezwykle istotny. Pytanie musi jednoznacznie wskazywać na wiążący lub opiniodawczy (konsultacyjny) charakter referendum. Właściwe pytanie referendalne powinno być sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i nie wprowadzający w błąd co do charakteru rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zatem referendum nie ma mieć charakteru wiążącego, lecz tylko opiniodawcze (konsultacyjne), to wymagałoby ono sformułowania pytania, aby w sposób przejrzysty i komunikatywny informowało uczestników referendum o jego charakterze. (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 357/12). W szczególności pytanie referendalne nie może być skonstruowane w sposób niepełny lub mogący wprowadzić w błąd. Zatem przedmiotem oceny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ewentualnie także sądu administracyjnego, jest nie tylko charakter planowanego referendum, ale także prawidłowość sformułowania pytania referendalnego, które musi być dostosowane do charakteru takiego referendum (wiążącego lub opiniodawczego), a przez to nie może wprowadzać głosujących w błąd co do jego rzeczywistych skutków. Tym samym istotna jest więc analiza pytania referendalnego w brzmieniu: "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie p. regionalnego portu lotniczego?", tj. czy jest ono adekwatne do referendum wiążącego, czy też referendum opiniodawczego/konsultacyjnego. Ewentualny rozstrzygający skutek referendum będzie więc albo zobowiązywał organy jednostek samorządu terytorialnego do niezwłocznego wcielenia w życie woli wspólnoty samorządowej, albo będzie stanowić tylko wyraz niewiążącej opinii społecznej co do kierunków rozwoju i podjęcia przez te organy działań zmierzających w przyszłości do realizacji celu rozstrzygniętego w referendum lokalnym. Zatem pytanie postawione w referendum lokalnym ma odpowiadać na to co mają zrobić organy jednostki samorządowej (jaki wybrać wariant, jakie podjąć działania), a nie stanowić swego rodzaju sondażu. Nie można dopuścić do przeprowadzenia referendum, które byłoby sprzeczne z prawem lub prowadziłoby do frustracji wśród wyborców (tak w momencie głosowania, jak i później), gdyż zadane pytanie nie jest jednoznaczne (co do charakteru referendum, jego przedmiotu lub skutków), a w konsekwencji wyrażona w referendum wola mieszkańców nie może być zrealizowana z powodu bezprawności lub nieprecyzyjności pytania.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna, bowiem wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum nie mógł zostać uwzględniony.

Przedmiotem skargi jest niedotrzymanie przez Sejmik Województwa P. trzydziestodniowego terminu z art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 706 ze zm., dalej powoływana jako u.r.l.) na podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum.

Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.), rozpoznający sprawę skład orzekający jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 10 lipca 2015 r., II OSK 948/15 oraz z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 2851/15. Kierując się tą regulacją, Sąd rozpoznający sprawę uwzględnił ocenę prawną zawartą w przywołanych wyrokach.

Zgodnie z wyżej wymienionym art. 18 u.r.l. podjęcie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi. Przepis ten wprowadza nieprzekraczalny, zawity termin na podjęcie wskazanej w nim uchwały. Po jego upływie Sejmik traci kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, bądź uchwały o odrzuceniu wniosku.

W niniejszej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2014 r., zatem termin na podjęcie jednej z uchwał wymienionych w art. 18 u.r.l. mijał w dniu [...] grudnia 2014 r. (ostatnim dniem upływu terminu, tj. [...] grudnia 2015 r. była sobota). Tymczasem uchwała odrzucająca wniosek grupy inicjatywnej została podjęta w dniu [...] grudnia 2014 r., a więc niewątpliwie po upływie ustawowego terminu. Nie podejmując w tym terminie uchwały organ pozbawił się prawa decydowania o wniosku referendalnym. Uchwała z dnia [...] grudnia 2014 r. nie wywołała zatem skutku.

Należy uzupełnić, że niepodjęcie przez organ w ustawowym terminie uchwały w sprawie referendum nie przekładało się na obowiązek przeprowadzenia referendum. Skutek taki nie jest możliwy do wyprowadzenia ze względu na brzmienie art. 20 u.r.l., w tym w szczególności jego ust. 3.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.r.l., na uchwałę o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum lub na niedotrzymanie terminu z art. 18 ustawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia uchwały lub upływu terminu jej podjęcia. Stosownie zaś do art. 20 ust. 3 u.r.l. wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zaś zgodnie z ust. 4 tego przepisu - na podstawie wyroku, o którym mowa w ust. 3, komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2.

W przypadku niedotrzymania terminu trzydziestodniowego z art. 18 u.r.l. skutki prawne w odniesieniu do referendum (co do możliwości jego przeprowadzenia lub nie) może wywołać jedynie wyrok sądu wydany na skutek skargi złożonej na podstawie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Tylko taka interpretacja wskazanych przepisów zapewnia gwarancję zgodnego z prawem przeprowadzenia referendum. Za niedopuszczalną należy bowiem uznać sytuację, w której spóźnienie się organu z podjęciem uchwały w sprawie wniosku referendalnego automatycznie powodowałoby konieczność przeprowadzenia referendum bez uprzedniej oceny wniosku referendalnego z punktu widzenia jego dopuszczalności prawnej. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.r.l. nie każdy wniosek prowadzi do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum, ale tylko taki, który spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Inaczej rzecz ujmując, w przypadku niepodjęcia w terminie wskazanym w art. 18 u.r.l. uchwały w sprawie wniosku referendalnego (a więc i w przypadku podjęcia jej z opóźnieniem) kontrolę wniosku przeprowadza sąd orzekający w sprawie ze skargi na niedotrzymanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego terminu, o którym mowa w art. 18.

Rozpoznając skargę wywiedzioną na niedotrzymanie przez organ terminu sąd wydaje zatem wyrok merytoryczny, oceniając samodzielnie przesłanki do przeprowadzenia referendum. Sąd bada, czy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

W tym zakresie tut. Sąd stwierdził, że wniosek z [...] listopada 2014 r. jest zgodny z prawem pod względem formalnym. Sąd nie ma zastrzeżeń co do zebrania odpowiedniej liczby podpisów oraz poinformowania społeczności lokalnej o inicjatywie referendalnej zgodnie z art. 13 ust. 1 u.r.l.

Kwestia wykazania przez inicjatorów referendum poparcia mieszkańców województwa dla wniosku była poddana ocenie specjalnie do tego powołanej Komisji, która obradowała na posiedzeniach w dniach [...] i [...] listopada 2014 r. i nie zgłosiła zastrzeżeń co do list poparcia. Następnie kolejna Komisja, powołana przez Sejmik nowej kadencji, w dniu [...] grudnia 2014 r. zarekomendowała Sejmikowi przyjęcie wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie budowy regionalnego portu lotniczego. Także Sąd nie stwierdza w tym zakresie nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu, należy również uznać za dochowany warunek podania do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum, co następuje w województwie poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu terytorialnego ze wskazaniem pytania referendalnego (art. 13 ust. 1 i 2 u.r.l.). Dokumentacja zawarta na k. 83 – 134 akt sprawy II SA/Bk 1253/14 zawierająca wycinki z gazet codziennych ogólnodostępnych na obszarze województwa p., publikacje internetowe, wpisy na forach internetowych wskazuje, że społeczność została wystarczająco poinformowana o przedmiocie referendum (budowa regionalnego portu lotniczego), a także treści zaproponowanego pytania referendalnego oraz o inicjatorach referendum. Także w tym zakresie zastrzeżeń co do zachowania warunków podania do publicznej wiadomości z art. 13 u.r.l. nie zgłaszała Komisja powołana do sprawdzenia wniosku referendalnego. Również skład orzekający nie widzi podstaw do kwestionowania tego elementu wniosku referendalnego.

Przechodząc do dalszej oceny należy stwierdzić, że zgodnie z art. 170 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określa ustawa. Z przepisu tego wynika, że rolą referendum jest oddanie w ręce członków wspólnoty samorządowej "decyzji" o sprawach tej wspólnoty dotyczących. Zakres tych spraw i zakres możliwych "decyzji referendalnych" w referendum lokalnym sprecyzowano w art. 2 ust. 1 u.r.l. wskazując następujący przedmiot referendum: odwołanie organu stanowiącego jednostki (pkt 1); sposób rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej tej jednostki, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki (pkt 2); inne istotne sprawy dotyczące społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę (pkt 3).

Przyjmuje się na ogół, że w świetle prawa polskiego referendum lokalne ma charakter rozstrzygający. Przepis art. 2 ust. 1 u.r.l. stanowi, że w drodze referendum mieszkańcy wyrażają swą wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy, co jednakże oznacza, że nie podejmują końcowego (definitywnego) rozstrzygnięcia w danej sprawie (z wyjątkiem referendum w sprawie odwołania organu stanowiącego, a w przypadku gminy - organu wykonawczego). W związku z tym przepis art. 65 tej ustawy nakłada na właściwy organ jednostki samorządowej obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji rozstrzygającego wyniku referendum. Wynik referendum nie jest zatem równoznaczny z ustanowieniem jakiejkolwiek normy - jednostkowej albo generalnej. Wola mieszkańców wyrażona w referendum nie skutkuje ostatecznym załatwieniem sprawy poddanej pod głosowanie. Niemniej w orzecznictwie sądowym, a także w piśmiennictwie prawniczym przeważa pogląd, że rozstrzygnięcie referendum ma charakter stanowczy i to odróżnia referendum od konsultacji społecznych (por. A. Kisielewicz, Komentarz do art. 2 ustawy o referendum lokalnym, LEX).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., K 30/02 (OTK-A 2003, nr 2, poz. 16), badając zgodności art. 2 ust. 1 u.r.l. z art. 170 Konstytucji RP i kierując się głównie treścią przepisu konstytucyjnego, wyraził stanowisko, że przedmiotem referendum może być każda sprawa dotycząca wspólnoty mieszkańców, niezastrzeżona do wyłącznej kompetencji organów władz publicznych innych niż samorządowe, w której prawo przyznaje organom jednostki samorządowej kompetencje do wypowiedzenia się, niezależnie od tego, czy ta wypowiedź polega na końcowym, ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy albo jest wiążąca dla organu ostatecznie rozstrzygającego sprawę. Zdaniem Trybunału rozstrzygający wynik referendum może więc skutkować nie tylko podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ jednostki samorządowej, ale także wydaniem odpowiedniej opinii lub zajęciem odpowiedniego stanowiska - zgodnie z wynikiem referendum. Dopuszczalne jest wobec tego również przeprowadzenie referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego, w tym w przypadkach, w których ustawodawca przewiduje przeprowadzenie konsultacji społecznych.

W grę wchodzi zatem prawo do wypowiadania się w drodze referendum wiążącego, a także opiniodawczego (konsultacyjnego), czyli takiego, które wprawdzie formalnie nie wiąże w sposób zupełny organów, lecz ze względu na swoją wagę polityczną i swoją reprezentatywność (powszechność) obliguje pod względem prawnym w ten sposób, iż niezastosowanie się do ważnego i rozstrzygającego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia.

Należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 14 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o referendum lokalnym oraz ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 153) dokonano nowelizacji ustawy o referendum lokalnym, która weszła w życie z dniem 15 lutego 2013 r. w celu dostosowanie sytemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., na mocy której zmieniono treść art. 2 u.r.l.

Nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle art. 170 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. oraz zmiany ustawy o referendum lokalnym, które weszła w życie z dniem 15 lutego 2013 r. dopuszczalne jest przeprowadzenie także referendum opiniodawczego (tak stwierdza również wydany w niniejszej sprawie wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 2851/15).

W kontrolowanej sprawie należało ocenić, jaki charakter ma wnioskowane referendum – rozstrzygający czy opiniodawczy. Sąd dokonał takiej oceny w oparciu o złożone przez inicjatora referendum powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia referendum, informacje podane do wiadomości mieszkańcom w sposób zwyczajowo przyjęty oraz na kartach służących zbieraniu podpisów poparcia dla idei referendum, wniosek o przeprowadzenie referendum z dnia [...] listopada 2014 r., a także treść samego pytania.

Analiza dokumentacji przedłożonej przez grupę inicjatywną nie daje jasnej odpowiedzi, jaki charakter ma mieć przeprowadzone referendum. Treść tych dokumentów sugeruje, że ma to być referendum wiążące. Wskazuje na to przewijające się stwierdzenie, że przedmiotem referendum ma być budowa w województwie p. regionalnego portu lotniczego. Wnioskodawcy nie wyjaśniają, że jest ono jedynie wyrazem stanowiska i poglądów mieszkańców odnośnie potrzeby podjęcia przez samorząd województwa działań zmierzających w kierunku budowy regionalnego portu lotniczego w województwie p.

W kontekście tych wątpliwości szczególnie istotny jest sposób sformułowania pytania referendalnego. W orzecznictwie wskazuje się, że właściwe pytanie referendalne, aby dobrze spełnić swoją rolę, powinno spełnić kilka kryteriów. Po pierwsze - musi dotyczyć sprawy wspólnoty; po drugie - musi stanowić rozstrzygnięcie sprawy mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji gminy, przy czym rozstrzygnięcie może polegać w wyjątkowych sytuacjach na wyrażeniu opinii, co powinno wynikać z pytania referendalnego. Pytanie zatem powinno być sformułowane jasno, w sposób zrozumiały i niewprowadzający w błąd co do charakteru tego rozstrzygnięcia. Jeżeli referendum nie ma mieć charakteru wiążącego, lecz tylko opiniodawcze (konsultacyjne), to wymagałoby ono sformułowania pytania, aby w sposób przejrzysty i komunikatywny informowało uczestników referendum o jego charakterze (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 357/12, LEX nr 1163554). Trzeba podkreślić, że zarówno organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, tak i sąd administracyjny są związani treścią wniosku i nie mogą go zmienić.

W sprawie zgłoszono następujące pytanie referendalne – "Czy jest Pan/i za wybudowaniem w województwie p. regionalnego portu lotniczego?"

W przypadku referendum wiążącego, ewentualny rozstrzygający skutek referendum zobowiązywałby organy do niezwłocznego wcielenia w życie woli wspólnoty samorządowej, w tym przypadku budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego. Tymczasem niewątpliwie decyzja o wybudowaniu lotniska regionalnego nie mieści się wprost w zakresie zadań i kompetencji samorządu województwa. Samorząd może występować jedynie w roli wnioskodawcy tego przedsięwzięcia wobec właściwego organu, jakim jest Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Co za tym idzie, pozytywne rozstrzygnięcie referendum wkraczałoby w kompetencje tego rządowego organu, co byłoby niedopuszczalne i niezgodne z prawem. Tylko Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego może bowiem wyrazić zgodę na założenie lotniska użytku publicznego. Stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm.), lotnisko można założyć po uzyskaniu zezwolenia udzielonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na wniosek zainteresowanego. Skoro zatem zezwolenie Prezesa ULC ma charakter rozstrzygający o budowie lub nie portu lotniczego, to decyzja w tej kwestii nie należy do organów samorządu województwa. Rozstrzygający skutek referendum zobowiązywałby zaś organy jednostek samorządu terytorialnego do niezwłocznego wcielenia w życie woli wspólnoty samorządowej, do czego nie są uprawnione – referendum prowadziłoby zatem do rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem.

Przyjąć zatem należy, że proponowane referendum może mieć charakter jedynie opiniodawczy. Tak też aktualnie wskazuje strona skarżąca (m.in. skarga kasacyjna z dnia 26 października 2015 r.). To jednak, jak zauważono powyżej, wymaga sformułowania pytania referendalnego w sposób jednoznacznie wskazujący taki charakter.

Przedstawione pytanie tego warunku nie spełnia. Potencjalni uczestnicy referendum odpowiadając na postawione pytanie mają prawo przypuszczać, że ich głos ma wiążący wpływ na decyzję o wybudowaniu portu lotniczego w województwie p. Są zatem wprowadzani w błąd, bo referendum nie może mieć takiego skutku.

Sąd, ani tym bardziej obywatele biorący udział w referendum nie mają się domyślać jego charakteru, lecz muszą mieć pewność w tym zakresie, a tym samym jakie skutki ono przyniesie. Z pytania nie wynika, że referendum będzie stanowić tylko wyraz niewiążącej opinii społecznej co do kierunków rozwoju i podjęcia przez organy działań zmierzających w przyszłości do realizacji celu rozstrzygniętego w referendum lokalnym. Przeciwnie sugeruje one, że jego wynik będzie miał bezpośrednie przełożenie na decyzję o budowie regionalnego lotniska.

Reasumując - co do zasady dopuszczalne jest przeprowadzenie referendum lokalnego dotyczącego budowy w województwie p. regionalnego portu lotniczego, jednak przedstawiony w tym zakresie wniosek mieszkańców oraz postawione pytanie muszą wyraźnie wskazywać, że referendum takie ma jedynie charakter opiniodawczy i nie rozstrzyga o podjęciu takiej budowy. Przedstawione pytanie nie spełnia tych wymogów i może wprowadzać jego uczestników w błąd co do rzeczywistych skutków referendum. W związku z tym wniosek o przeprowadzenie referendum musiał podlegać odrzuceniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 10 lipca 2015 r., II OSK 948/15 stwierdził, że Sąd I instancji winien wydać wyrok merytoryczny. Art. 20 ust. 3 u.r.I. przewiduje, że wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, natomiast z ust. 4 wynika, że na podstawie takiego wyroku komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2. Ze względu na szybkość postępowania niezbędną w tego rodzaju sprawach, ustawa o referendum lokalnym wprowadza istotny wyjątek od zasady kasacyjnego orzekania przez sąd administracyjny. Jednocześnie NSA stwierdził, że ponieważ przedmiotem rozpoznania nie jest skarga na bezczynność, nie znajduje w tym przypadku zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a.

Należy mieć na uwadze, że ze względu na usprawnienie procedury referendalnej, wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu, Sąd orzeka więc za organ i wyrok sądu stanowi podstawę do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r., II OSK 2467/12, LEX nr 1291975).

Skład rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA oz. w Rzeszowie z 19 sierpnia 2003 r., SAB/Rz 23/03. Sąd ten wskazał, że sąd w przypadku uznania, iż brak było podstaw do odrzuceniu wniosku zarządza przeprowadzenie referendum. W przypadku natomiast stwierdzenia bezczynności organu stanowiącego gminy, sąd dokonuje za tenże organ oceny wniosku pod względem zgodności z prawem, zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym i doszedłszy do konkluzji, iż wniosek nie narusza przepisów ustawy, ani nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, zarządza referendum. W razie stwierdzenia naruszeń przepisów ustawy lub ustalenia, że wniosek będzie prowadził do sprzecznych z prawem rozstrzygnięć, sąd - którego wyrok zastępuje uchwałę organu stanowiącego gminy - winien odrzucić wniosek o przeprowadzenie referendum.

Przy zastrzeżeniu, że niniejsza skarga, nie może być traktowana jako skarga na bezczynność należy zatem stwierdzić, że sąd rozpoznając skargę na niedotrzymanie przez organ trzydziestodniowego terminu z art. 18 u.r.l. wydaje wyrok merytoryczny, w którym odpowiednio - jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem zarządza przeprowadzenie referendum lub – gdy warunki te nie są spełnione - odrzuca wniosek mieszkańców.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 20 ust. 3 w związku z art. 18 u.r.l., orzeczono jak w sentencji.