Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 13 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi R. M. Z. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. do rozpatrzenia wniosku R. M. Z. z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi M. D. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł.

R.M.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

W motywach skargi jej autor napisał, iż pismem z dnia 7 lipca 2014r. zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. o udostępnienie wskazanej informacji publicznej, poprzez przesłanie jej w postaci plików komputerowych pocztą elektroniczną na wskazany adres mailowy. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 15 lipca 2014r. organ odmówił udostępnienia informacji publicznej podnosząc, iż w sprawie nie ma zastosowania ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."). Jak podkreślił R.M.Z. wniosek z dnia 7 lipca 2014r. dotyczy innego czasookresu niż jego wcześniejszy wniosek z dnia 16 czerwca 2014r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej wyjaśniając, iż skarżący we wniosku z dnia 7 lipca 2014r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1. wykazu spraw cywilnych wniesionych do Sądu Okręgowego w Ł. w okresie od dnia 1 stycznia 2005r. do dnia 31 grudnia 2009r., w których pozwanym (lub współpozwanym) jest "A." Sp. z o.o., z podaniem dat wniesienia pozwu oraz sygnatury sprawy;

2. odpisów zanonimizowanych orzeczeń wraz z uzasadnieniami, wydanych w w/w sprawach wraz z informacją czy dane orzeczenie jest prawomocne, a także czy zostało zaskarżone i z jakim skutkiem, oraz

3. wykazu spraw cywilnych wniesionych do Sądu Okręgowego w Ł., w których pozwana jest w/w Spółka, które są obecnie w toku.

Dalej – organ przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania – wskazał, iż pismem z dnia 15 lipca 2014r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek pozostaje poza zakresem u.d.i.p., gdyż oczekiwane informacje dotyczą spraw sądowych konkretnego podmiotu prywatnego.

Zdaniem organu skarga jest bezzasadna, gdyż wnioskodawca otrzymał odpowiedź o sposobie załatwienia jego wniosku. W sprawie nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ dalej wskazał, iż nie ma wątpliwości, że orzeczenia wraz z uzasadnieniami stanowią informację publiczną, ale jako dokumenty wytworzone w ramach kompetencji władzy publicznej, nie zaś w charakterze nośników wiedzy o sprawach określonych podmiotów prywatnych. Organ podkreślił, iż ustawa służy zapewnieniu rzeczywistej transparentności działania podmiotów publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, a także zapewnieniu równości obywateli w dostępie do szeroko rozumianych dóbr tworzonych za publiczne środki. Z tego powodu dokumenty wytworzone przez władzę publiczną, takie jak orzeczenia i ich uzasadnienia, podlegają udostępnieniu tylko w zakresie publicznym, a więc po odjęciu elementów indywidualnych. Dokumenty takie podlegają więc anonimizacji, co nie oznacza częściowego ograniczenia dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ale zmierza do usunięcia elementów dotykających sfery prywatności podmiotów niepublicznych, które informacją publiczną w ogóle nie są. Tymczasem wnioskodawca zmierzał do ustalenia wykazu spraw sądowych określonego podmiotu (a tym samym ewentualna anonimizacja nie odniosłaby zamierzonego celu) i uzyskania odpisów orzeczeń z uzasadnieniami w tych konkretnych sprawach. Skarżący nie wnioskował więc o informację o sprawach publicznych, ale zmierzał do uzyskania wiedzy o sprawach sądowych określonego podmiotu prywatnego. Taki dostęp do informacji zawartych w aktach sprawy regulowany jest przepisami procedury sądowej (w tym przypadku art. 9 Kodeksu postępowania cywilnego) i normami regulującymi prawo wglądu do akt spraw sądowych.

Wobec tego – jak napisał organ – w sprawie zaistniały podstawy do udzielenia skarżącemu pisemnej odpowiedzi, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa, gdyż nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., zatem nie ma zastosowania tryb z art. 16 u.d.i.p..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Nie można zatem mieć wątpliwości co do kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.

Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub też z dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności.

Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej należy przyjąć, iż skarga nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r., w sprawie sygn. akt I OSK 601/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy podmiot zobowiązany do jej udostępnienia rzeczywiście nie podjął działań nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralnym stanowiskiem podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (vide: wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 592/10; z dnia 6 października 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 1510/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Omawiana ustawa stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P., przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (vide: wyroki NSA: z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 181/02; dnia 20 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 1956/02 oraz z dnia 30 października 2002r., w sprawie sygn. akt II SA 2036-2037/02, za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002r., s. 28).

Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Niewątpliwie jest to definicja szeroka i mieści się w nich treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z tymi organami, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tych organów. Jest to zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organy i podmioty wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji powierzonych prawem zadań, nawet jeśli dokumenty te nie pochodzą od organów władzy publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 678/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 22/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dwie kwestie o kluczowym znaczeniu dla niniejszej sprawy nie ulegają wątpliwości.

Po pierwsze: sądy stanowią władzę publiczną, niezależną od innych władz (art. 173 Konstytucji R.P.). Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe (art. 175 Konstytucji R.P.). Sądami powszechnymi są sądy rejonowe, sądy okręgowe oraz sądy apelacyjne (art. 1 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. z 2013r., poz. 427 ze zm.). W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, iż Prezes Sądu Okręgowego, czyli organ wymiaru sprawiedliwości, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Wielokrotnie w orzecznictwie pojawiała się potwierdzająca powyższy pogląd teza, iż prezes sądu kierujący sądem i reprezentujący go na zewnątrz, jest organem władzy publicznej, zatem jest także organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2005r., w sprawie sygn. akt OSK 1782/04 oraz wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2014r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 127/14; w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2014r., w sprawie sygn. akt II SAB/Gd 47/13; w Warszawie z dnia 26 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 170/13 i z dnia 23 maja 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 612/13; w Opolu z dnia 25 marca 2013r., w sprawie sygn. akt II SAB/Op 9/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie: nie ulega w orzecznictwie wątpliwości, iż orzeczenia sądowe – zatem zarówno wyroki, jak i postanowienia – jako wydane w sprawie przez sąd w ramach jego działalności orzeczniczej opartej na przepisach powszechnie obowiązującego prawa, są danymi publicznymi i podlegają udostępnieniu po ich zanonimizowaniu (vide: wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011r., w sprawie sygn. akt: I OSK 933/11 oraz wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2014r., w sprawie sygn. akt: II SA/Go 127/14; w Warszawie z dnia 18 marca 2014r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wa 718/13 i z dnia 5 września 2013r., w sprawie sygn. akt: II SAB/Wa 285/13; w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt: II SA/Gd 185/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie informacją publiczną są dane wynikające z urządzeń ewidencyjnych prowadzonych przez organ. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "e" i "f" u.d.i.p. wprost wskazuje, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania oraz o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Wobec tego przyjąć należy, iż informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy, jako że wynikającą z urządzeń ewidencyjnych prowadzonych przez organ stanowią daty wniesienia pozwu, sygnatury akt, informacja czy orzeczenia wydane w sprawach są prawomocne, czy były kwestionowane w drodze środków zaskarżenia oraz podania wykazu spraw wniesionych przez określony podmiot, które są obecnie w toku.

Rekapitulując powyższe uwagi należy podkreślić, iż Prezes Sądu Okręgowego, jako organ wymiaru sprawiedliwości, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, zaś żądane przez R. M. Z. we wniosku z dnia 7 lipca 2014r. dane polegające na wskazaniu spraw cywilnych toczących się przed sądem w zakreślonym okresie z udziałem wskazanego podmiotu oraz odpisy zanonimizowanych orzeczeń wraz z uzasadnieniem i informacją, czy są one prawomocne, stanowią informację publiczną.

Analizując okoliczności sprawy należy także wskazać – uwzględniając treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej – iż przedmiotem żądania jest informacja prosta, a strona skarżąca podała w jakiej formie i w jaki sposób żądana informacja winna zostać udostępniona. Złożyła więc wniosek, który winien zainicjować postępowanie uregulowane przepisami u.d.i.p.. Dla możliwości prawidłowego załatwienia tego wniosku nie ma znaczenia, że skarżący domagając się dostępu do informacji publicznej wskazuje na dane konkretnego podmiotu, jako na jedno z kryteriów wyznaczających zakres wniosku.

Analiza uregulowań omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, który taki wniosek otrzymał może zachować się w jeden z poniższych sposobów:

1. – udzielić, w formie czynności materialno – technicznej, informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia.

2. – poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

3. – odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;

4. – odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p..

Pozostając w realiach niniejszej sprawy wypada wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa przewiduje wydanie decyzji wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy gdy mamy do czynienia z informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu owej ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. W takiej sytuacji formą obrony swojego stanowiska jest skarga wnioskodawcy na bezczynność organu (vide: postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tak więc wobec tego, iż żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną, w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, to odmowa jej udzielenia mogła nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie wniosku strony skarżącej w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), stanowi o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Wobec powyższego należało skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 P.p.s.a. i tym samym zobowiązać Prezesa Sądu Okręgowego w Ł. do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Wyznaczony termin 14 dni znajduje swoje uzasadnienie w przepisach omawianej ustawy, a nie ma w okolicznościach niniejszej sprawy takich, które mogłyby stanowić podstawę do wyznaczenia terminu dłuższego.

Sąd jednocześnie, uwzględniając okoliczności sprawy stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a.. Na ocenę w tym zakresie wpływ miały przede wszystkim powody zwłoki organu mające swe źródło w wadliwie podjętych działaniach.

O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej przez pełnomocnika z urzędu, sąd postanowił, jak w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 250 P.p.s.a. przy zastosowaniu § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 19 ust. 1, § 20 i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461).

M.CH.