Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Śmierć zapisanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu nie stanowi powodu zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, może natomiast skutkować koniecznością zastosowania art. 30 par. 5 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marii i Józefa S. na postanowienie Wojewody w P. z dnia 9 kwietnia 1998 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania - I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia 6 marca 1998 r.; II. zasądził od Wojewody W. na rzecz skarżących kwotę 10 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda w P. utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Rejonowego Urzędu w P. z 6.03.1998 r. zawieszające postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w miejscowości K. gmina P., będącej własnością Marii i Józefa S., z nieruchomościami sąsiednimi, w tym z nieruchomością, której właścicielem według treści księgi wieczystej był Roman C.

Jak wyjaśniono w motywach postanowienia, właściciel jednej z sąsiednich nieruchomości Roman C. zmarł, a działką stanowiącą uprzednio przedmiot własności Romana C. władała Halina K. nie legitymująca się tytułem prawnym w tym przedmiocie. Organ odwoławczy przyjął, że stosownie do art. 28 Kpa stronami postępowania rozgraniczeniowego są wszyscy właściciele, współwłaściciele, współużytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości rozgraniczanej i sąsiednich. Ponadto powołał się na par. 3 pkt 1 zarządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 5 sierpnia 1996 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości /M.P. nr 50 poz. 468/, według którego podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią między innymi dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości, czyli dokumenty odnoszące się do tytułu własności, w tym nieruchomości sąsiednich. Wobec tego organ odwoławczy przyjął, że zachodziła konieczność uregulowania stanu prawnego nieruchomości sąsiedniej, której właściciel zmarł, i uznał, że zachodziły przesłanki stosowania art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, skoro uregulowanie stanu prawnego w zakresie podmiotów prawa własności stanowiło zagadnienie wstępne.

Maria i Józef S. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając skargę podnieśli, że brak uregulowania praw do spadku, do którego należała jedna z sąsiednich nieruchomości, nie mógł ograniczać ich praw. Wywodzili, że możliwe było ustanowienie kuratora spadku, a ponadto że stosownie do wymagań powołanego przez organ odwoławczy zarządzenia stan prawny nieruchomości sąsiedniej należycie dokumentowała treść księgi wieczystej.

Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia rozpocząć należało od uwagi, iż rozważając konieczność zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego bardzo wyraźnie trzeba było rozróżnić dwa rodzaje przeszkód hamujących tok postępowania rozgraniczeniowego. Pierwsza z nich wynikać mogła z potrzeby rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego związanego z ustaleniem stanu prawnego niezbędnego dla załatwienia sprawy w postępowaniu rozgraniczeniowym. Druga, całkowicie odrębna, wynikać mogła z potrzeby zapewnienia udziału stron względnie ich reprezentacji w postępowaniu rozgraniczającym.

Treść zaskarżonego postanowienia wskazywała, iż organ odwoławczy dopatrzył się istnienia pierwszej z wymienionych przeszkód, skoro zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa do czasu uregulowania stanu prawnego jednej z nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Rzecz jednak w tym, że przedstawione rozumowanie było błędne.

Jak wynika z art. 153 Kc oraz przepisów art. 29 do 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. nr 30 poz. 163 ze zm./, kolejność czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym istotnie jest tego rodzaju, iż w pierwszym rzędzie podjąć należy próbę odtworzenia stanu prawnego graniczących ze sobą nieruchomości celem odtworzenia prawnej granicy na gruncie. Z samego pojęcia spornych granic wymienionego w art. 153 Kc wynika, iż z punktu widzenia prawa materialnego bez związku z przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego pozostają zagadnienia dotyczące podmiotu prawa własności, istotne jest bowiem odtworzenie przedmiotu tego prawa własności, to jest zasięgu nieruchomości podlegających rozgraniczeniu. Przez stan prawny zatem, wymieniony również w przepisach wykonawczych do prawa geodezyjnego i kartograficznego, rozumieć należy stan przedmiotu prawa własności. Wymienione przez te przepisy dokumenty stwierdzające stan prawny nieruchomości to takie, które określają zasięg, obszar, położenie itp. nieruchomości, nie sposób więc do nich zaliczyć dokumenty, potwierdzające jedynie kto jest właścicielem nieruchomości, w tym z reguły postanowienia sądów powszechnych o stwierdzeniu nabycia spadku.

W przedstawionych okolicznościach stwierdzić należało, iż w sprawie nie zachodziła potrzeba rozstrzygania wymienianego w zaskarżonym postanowieniu zagadnienia wstępnego. Zauważyć przy tym trzeba było, że powołany art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa funkcjonuje w powiązaniu z art. 100 par. 1 Kpa, podczas gdy organy obu instancji zaniechały wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, nie zobowiązały również żadnej ze stron w tym przedmiocie. Tym samym z naruszeniem art. 7 i art. 11 oraz art. 100 par. 1 Kpa doszło do zawieszenia postępowania na okres nie ograniczony jakimkolwiek zdarzeniem, na którego zajście miałby wpływ organ administracji publicznej względnie strony.

W tych warunkach rozważyć należało skutki braku określenia podmiotów będących następcami prawnymi zapisanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości pod kątem zapewnienia należytego udziału tych podmiotów jako stron postępowania rozgraniczeniowego względnie należytej ich reprezentacji.

Wyjść należało z założenia, że zgodnie z regułą z art. 10 par. 1 Kpa obowiązek zapewnienia udziału stron w postępowaniu administracyjnym obciąża organ administracji publicznej, co istotnie odróżnia to postępowanie od cywilnego, nakładającego liczne obowiązki w tym względzie na strony /m.in. art. 177 par. 1 pkt 6 Kpc/. Realizacją tej zasady jest między innymi art. 97 par. 1 pkt 1 Kpa nakazujący w pierwszej kolejności, w razie śmierci strony, podjęcie próby wezwania spadkobierców do udziału w sprawie względnie wykorzystanie możliwości wynikających z art. 30 par. 5 Kpa. Ponieważ wezwanie spadkobierców nie było możliwe, sięgnąć należało do ostatnio wymienionego przepisu.

Aczkolwiek art. 30 par. 5 Kpa wprowadzony został do kodeksu z uwagi na potrzeby postępowania podatkowego /por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, str. 220/, Sąd nie znalazł powodów, by nie stosować go w innych rodzajach postępowań, w tym rozgraniczeniowym, już choćby dlatego, że przepisy dotyczące postępowania w sprawach dotyczących podatków wyprowadzono z Kpa pozostawiając art. 30 par. 5. Sąd miał też na względzie, że wymienione w tym przepisie pojęcie spadków nie objętych występuje wyłącznie w art. 667-668 Kpc i dotyczy spadków pozostających pod opieką sądu, wobec faktu, iż spadkobiercy nie zgłosili się celem uregulowania praw do spadku, co odpowiadało dokładnie sytuacji występującej w sprawie niniejszej. Stąd też przyjąć należało, że realizacja obowiązku zapewnienia udziału stron, przy zastosowaniu art. 30 par. 5 Kpa polegać powinna na wystąpieniu przez organ administracji publicznej do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku.

Przedstawione uwagi prowadziły do wniosku, że śmierć zapisanego w księdze wieczystej właściciela nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu nie stanowi powodu zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, może natomiast skutkować koniecznością zastosowania art. 30 par. 5 Kpa.

Należało zauważyć, nadto, że wskazywane w zaskarżonym postanowieniu przyczyny zawieszenia nie wydawały się odnosić do całości postępowania rozgraniczeniowego, skoro przedstawiany stan odnosił się jedynie do dłuższego odcinka granic.

W przedstawionych okolicznościach uchylono postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, orzekając o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.

Glosa Adamiak Barbara

Teza wyroku wymaga rozważenia kilku zasadniczych kwestii związanych z konstrukcją prawną instytucji zawieszenia postępowania, a mianowicie: miejsca i znaczenia prawnego instytucji zawieszenia postępowania, granic swobody organu administracji publicznej w ocenie zastosowania w sprawie tej instytucji oraz relacji pomiędzy podstawami zawieszenia postępowania uregulowanymi w art. 97 par. 1 pkt 1 i art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.

I. Postępowanie administracyjne jest uregulowanym prawem procesowym ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. "Ze względu na celowy charakter postępowania administracyjnego - jego tok powinien opierać się na pewnych racjonalnych założeniach, a m.in. winien mieć charakter ciągły, tzn. toczyć się bez przerwy od momentu wszczęcia postępowania aż do chwili wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie. Ciągłość postępowania jest istotnym czynnikiem zapewniającym możność rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w granicach obowiązujących terminów. Z drugiej jednak strony nie można nie liczyć się z tym, że w pewnych okolicznościach przerwanie toku postępowania administracyjnego okaże się z przyczyn faktycznych lub prawnych nieuniknione. Kompromis między tymi przeciwstawnymi względami osiąga się przez wprowadzenie instytucji zawieszenia postępowania".

Ten kompromis pomiędzy dążeniem do realizacji zasady szybkości postępowania i koniecznością usunięcia przeszkód faktycznych lub prawnych merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - Kpa reguluje przez enumeratywne określenie obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania /art. 97 par. 1/ oraz dopuszczając również fakultatywne zawieszenie postępowania /art. 98 par. 1/.

II. Granice swobody organu administracji publicznej zastosowania instytucji zawieszenia postępowania w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego wyznacza art. 97 par. 1 Kpa.

Artykuł 97 par. 1 Kpa reguluje obligatoryjne podstawy zawieszenia postępowania, stanowiąc "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1/ w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 par. 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe /art. 105/, 2/ w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3/ w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4/ gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd".

O zaliczeniu wyliczonych w art. 97 par. 1 Kpa podstaw zawieszenia postępowania do podstaw obligatoryjnych przesądza imperatywny charakter normy prawnej stanowiącej "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie", co oznacza wyłączenie swobody oceny zastosowania w sprawie zawieszenia postępowania w razie wystąpienia jednej z podstaw wyliczonych w tym artykule. Rodzaje podstaw faktycznych i podstaw prawnych wylicza art. 97 par. 1 Kpa. Ustalenie wystąpienia tych podstaw w sprawie będącej przedmiotem postępowania należy do organu prowadzącego postępowanie.

III. Glosowany wyrok wymaga rozważenia dwóch obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania, a mianowicie podstaw wyliczonych w art. 97 par. 1 pkt 1 i art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.

Według art. 97 par. 1 pkt 1 Kpa "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 par. 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe /art. 105/". Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1/ przesłanki, że śmierć strony miała miejsce po wszczęciu postępowania, w jego toku, 2/ przesłanki, że śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Bezprzedmiotowość będzie miała miejsce w razie, gdy przedmiotem postępowania są uprawnienia lub obowiązki o charakterze osobistym; w razie wystąpienia tej przesłanki, organ umarza postępowanie, 3/ przesłanki powodującej niemożność wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony oraz braku okoliczności, o których mowa w art. 30 par. 5 Kpa. Niemożność wezwania do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony będzie miała miejsce w przypadku, gdy spadkobiercy nie są ustaleni albo nie są znani organowi. Trzecia przesłanka nie będzie spełniona, jeżeli wystąpią okoliczności, o których stanowi art. 30 par. 5 Kpa. Według art. 30 par. 5 Kpa: "W sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w razie ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej". Organ administracji publicznej zatem obowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 par. 5 Kpa. Wyliczone w art. 30 par. 5 Kpa okoliczności obejmują dwie odrębne sytuacje, które różnie kształtują obowiązki organu administracji publicznej i w konsekwencji odmiennie wpływają na następstwa prawne w zakresie zawieszenia postępowania w sprawie.

Artykuł 30 par. 5 Kpa bowiem wyraźnie wskazuje na:

- po pierwsze, ustalenie, czy występuje osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej. W razie gdy organ administracji publicznej ustali osobę faktycznie sprawującą zarząd majątkiem masy spadkowej, osoba ta działa jako strona w postępowaniu. W takiej sytuacji nie ma podstaw prawnych do zawieszenia postępowania;

- po drugie, w przypadku gdy organ administracji publicznej nie ustalił osoby faktycznie sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej, jako strona działa kurator wyznaczony przez sąd na wniosek tego organu. Wystąpienie tej drugiej okoliczności nie wyłącza zawieszenia postępowania, a wprost rodzi obowiązek jego zawieszenia do czasu wyznaczenia przez sąd kuratora. Ta druga okoliczność zatem wyliczona w art. 30 par. 5 Kpa musi być rozpoznawana w związku z art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa.

Według art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa: "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: 1/ postępowanie administracyjne jest w toku, 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnym zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania /tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło/, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem /element stosunku czasowego/ prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne", 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozpatrzone.

Takim zagadnieniem wstępnym jest ustanowienie kuratora sprawującego zarząd majątkiem masy spadkowej /art. 30 par. 5 Kpa w związku z art. 667 par. 2 Kpc/. Zaliczenie ustanowienia przez sąd kuratora do zagadnienia wstępnego uzasadnione jest tym, że na sprawę administracyjną składają się zawsze elementy podmiotowe i elementy przedmiotowe, które są ze sobą nierozerwalnie powiązane. Na sprawę administracyjną zatem składają się podmioty tego postępowania mające interes prawny i przedmiot - treść żądania. Niedopuszczalne jest zatem wyłączenie elementu podmiotowego, w konsekwencji bowiem prowadzi to do określonych następstw w wadliwym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przedmiotu sprawy.

Nie można zatem podzielić stanowiska przyjętego w glosowanym wyroku, że w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości istota sprawy sprowadza się do aspektu przedmiotowego. Przeczy temu art. 153 Kc, jak i art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Według art. 153 Kc: "Jeżeli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby również takiego stanu nie można było stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między interesowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności; może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę pieniężną". W myśl art. 29 ust. 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego "Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenia odpowiednich dokumentów". Artykuł 31 prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi: "Przy ustaleniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej /ust. 2/. Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy /ust. 3/. W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej /ust. 3/". Zgodnie z art. 33 prawa geodezyjnego i kartograficznego "Wójt /burmistrz, prezydent miasta/ wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron /ust. 1/. Wydanie decyzji poprzedza ocena prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzanych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności, organ, o którym mowa w ust. 1, zwraca upoważnionemu geodecie dokumentację do uzupełnienia /ust. 2/". W świetle przytoczonych rozwiązań przyjętych w prawie geodezyjnym i kartograficznym nie można przyjąć, że element podmiotowy sprawy rozgraniczenia nieruchomości nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a wprost przeciwnie, przepisy prawne przywiązują szczególne znaczenie właśnie do oświadczenia stron.

Nie można więc przyjąć, że brak reprezentacji właściciela nieruchomości podlegającej rozgraniczeniu nie był zagadnieniem wstępnym, od którego zależało merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W takim przypadku w myśl art. 30 par. 5 Kpa jako strona działa, w razie braku spadkobierców lub osoby faktycznie sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej, kurator wyznaczony przez sąd. Ustanowienie kuratora należy do właściwości sądu /art. 30 par. 5 Kpa w związku z art. 666 par. 1 Kpc/. Jest to zatem zagadnienie wstępne dla postępowania o rozgraniczenie nieruchomości.

IV. Na tle glosowanego wyroku rozważenia wymaga jeszcze jedna kwestia, a mianowicie konsekwencji prawnych naruszenia przez organ administracji publicznej obowiązków wynikających z art. 100 par. 1 Kpa. Naruszenie tych obowiązków nie może bezpośrednio wpływać na ocenę prawidłowości postanowienia o zawieszeniu postępowania. Stanowi to odrębną kwestię, którą należy rozważać w kontekście obrony strony przed bezczynnością organów administracji publicznej.

V. Teza glosowanego wyroku zasługuje na poparcie tylko w tym zakresie, że organ administracji publicznej obowiązany jest w razie śmierci strony lub jednej ze stron ustalić, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 30 par. 5 Kpa, a zatem czy w razie braku możliwości wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu jako strona w sprawie nie działa osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, a w sytuacji braku też tej osoby, czy nie został ustanowiony przez sąd kurator spadku. W razie jednak wyniku negatywnego tych czynności, organ obowiązany jest wystąpić do sądu o wyznaczenie kuratora spadku, zawieszając do tego czasu postępowanie na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa. Chodzi bowiem o ustalenie, kto w sprawie będzie działał jako strona - czyli zarządzający nieruchomością rozgraniczaną.