Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędziowie NSA Zofia Borowicz (spr.) Urszula Raczkiewicz Protokolant Grażyna Zboralska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Po 1123/06 w sprawie ze skargi P. D. na uchwałę Zarządu Powiatu we W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie dotacji z budżetu powiatu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P.; 2) zasądza od P. D. na rzecz Zarządu Powiatu we W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 21 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Po 1123/06, po rozpoznaniu skargi P.D. na uchwałę Zarządu Powiatu W. nr [...] z [...] stycznia 2006 r. w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji, stwierdził nieważność tej uchwały w zaskarżonej części § 1 litera a), zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały do chwili uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Uchwała Rady Powiatu W. nr [...] z [...] września 2001 r. na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 239 ze zm.) ustanowiła szczegółowe zasady udzielania dotacji niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym Powiatu W.. Zgodnie z § 7 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Powiatu.

Zarząd Powiatu we W. w dniu [...] stycznia 2006 r. podjął uchwałę nr [...], w której w § 1 ustalił miesięczną dotację w roku 2006 na jednego ucznia szkół niepublicznych dla dorosłych prowadzonych przez P.D. w wysokości:

a. Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w M. - 45 zł,

b. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w M. - 30 zł,

c. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w P. - 30 zł

W dniu [...] czerwca 2006 r. P.D. wezwał Zarząd Powiatu W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały nr [...] Zarządu Powiatu w ten sposób, aby miesięczna dotacja na jednego ucznia niepublicznego Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w M. została ustalona w kwocie odpowiadającej co najmniej 50% ustalonych w budżecie powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, tj. zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Skarżący wskazał, że kwota dotacji dla Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w M. nie została ustalona w oparciu o wydatki bieżące ponoszone przez powiat wrzesiński na szkołę tego samego typu i rodzaju, tj. Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych we W..

W odpowiedzi na powyższe, Starostwo Powiatowe we W. poinformowało skarżącego o podtrzymaniu swojego stanowiska wyrażonego w uchwale. Zdaniem Zarządu Powiatu W., Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące we W. nie jest szkołą tego samego rodzaju co szkoła prowadzona przez skarżącego. Kształcenie w Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym we W. odbywa się w systemie stacjonarnym (wieczorowym), natomiast w prowadzonym przez skarżącego Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych w M. odbywa się w systemie zaocznym. W związku z tym nie są to szkoły tego samego typu i rodzaju. Z tego powodu zwrócono się do sąsiedniego powiatu słupeckiego o podanie kwoty wydatków ponoszonych przez ten powiat na jednego ucznia kształconego w Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla dorosłych, w którym realizowane są zajęcia w systemie zaocznym.

W skardze na powyższą uchwałę P.D. wskazał, że stanowisko Zarządu Powiatu we W. jest błędne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym organ dotujący ma prawo przy ustalaniu kwoty dotacji posiłkować się danymi z sąsiednich powiatów jedynie w przypadku braku na swoim terenie szkół publicznych tego samego typu i rodzaju. Natomiast jeśli istnieje szkoła publiczna tego samego rodzaju i typu, to obligatoryjnie przy obliczaniu kwoty dotacji dla niepublicznych szkół, przyjmuje się wydatki ponoszone przez dany powiat na kształcenie uczniów w szkole publicznej. Powiat [...] nie powinien ustalać kwoty dotacji dla Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w M., opierając się na danych przekazanych przez powiat [...], ponieważ sam prowadzi szkołę, która typem i rodzajem odpowiada szkole prowadzonej przez skarżącego.

Skarżący wskazał, że art. 9 ust. 1 powoływanej ustawy wskazuje na typy szkoły. Ponieważ ustawa nie definiuje pojęcia rodzaju szkoły, to skarżący powołał się na stanowisko Departamentu Prawnego Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z 13 sierpnia 2003 r., w którym uznano, że przez "rodzaj szkoły" należy rozumieć szczególne cechy szkoły (przede wszystkim odrębną organizację nauczania) odróżniającą ją od innych szkół tego samego typu. Zgodnie z powyższym stanowiskiem forma kształcenia nie determinuje rodzaju szkoły. Zdaniem skarżącego, Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych należy zakwalifikować jako typ: trzyletnie liceum ogólnokształcące, rodzaj szkoły: dla dorosłych. W związku z powyższym powiat wrzesiński nie powinien ustalać kwoty dotacji dla Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w M. w oparciu o dane przekazane przez powiat [...], skoro prowadzone przez skarżącego Liceum odpowiada typem i rodzajem prowadzonemu przez powiat wrzesiński Uzupełniającemu Liceum Ogólnokształcącemu we W..

W odpowiedzi na skargę, Zarząd Powiatu we W. wniósł o oddalenie skargi. Zarząd Powiatu wskazał, że na terenie powiatu [...] jest Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych we W., jednakże prowadzi ono kształcenie w systemie stacjonarnym (wieczorowym). W szkole tej liczba godzin realizowanych tygodniowo wynosi 36, co w systemie dwuletnim daje 1152 godziny, natomiast w liceum ogólnokształcącym prowadzącym naukę w formie zaocznej liczba godzin w dwuletnim okresie nauczania wynosi 640. Wynikające stąd różnice w kosztach kształcenia uczniów pozwalają uznać obydwie szkoły za szkoły różnych rodzajów.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z przepisami ustawy o systemie oświaty oraz z uchwałą Rady Powiatu W. z [...] września 2001 r. nr [...] w sprawie szczegółowych zasad udzielania dotacji niepublicznym szkołom ponadgimnazjalnym powiatu [...]. W myśl art. 90 ust. 3 powołanej ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługująca na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. W ocenie Sądu, ustalając miesięczną stawkę dotacji na rok 2006 na jednego ucznia dla szkół niepublicznych dla dorosłych prowadzonych przez skarżącego, uchwała winna wskazywać konkretnie podstawę wyliczenia owej dotacji, to znaczy winna wskazywać w oparciu o wydatki bieżące której szkoły ponoszonych przez dany powiat została ustalona. W sprawie będącej przedmiotem rozstrzygania, strona dopiero w korespondencji ze Starostwem Powiatowym została poinformowana, że do ustalenia dotacji przyjęto wydatki ponoszone przez powiat [...] na ucznia kształcącego się w Uzupełniającym Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych.

Sąd wskazał, że ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 wskazuje na typy szkół publicznych i niepublicznych, a Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych należy do typu szkoły "dwuletnie uzupełniające liceum ogólnokształcące". Problem pojawia się z zawartym w ustawie o systemie oświaty, jak i uchwale Rady Powiatu z [...] września 2001 r. pojęciem "rodzaj szkoły" wobec braku definicji legalnej zawartej w ustawie. Sąd podał, że rodzaj to kategoria, klasa, gatunek czegoś, wyróżnienie ze względu na charakterystyczne cechy, odmiana, typ, jakość - Słownik współczesnego języka polskiego pod redakcją B. Dunaja t. II, s. 244, a zatem "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły. Zdaniem Sądu, forma nauczania nie ma wpływu na przyporządkowanie danej szkoły do danego jej rodzaju. Sąd zauważył, że również Starosta W. nie dokonuje takiego rozróżnienia. W zaświadczeniu nr [...] z [...] lipca 2004 r. o zmianie wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych Starostwa Powiatowego we W. jako typ i rodzaj szkoły o nazwie "Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w M." prowadzone przez P.D. jako typ i rodzaj szkoły wskazano "szkoła ponadgimnazjalna dla dorosłych". Zatem w ocenie Sądu Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w M. należy zakwalifikować do szkoły typu szkół ponadgimnazjalnych, rodzaju − dla dorosłych.

W skardze kasacyjnej Zarząd Powiatu we W. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty polegającą na przyjęciu, że pojęcie "rodzaj szkoły" nie odnosi się do szkół zaocznych, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wskazując powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Zarząd Powiatu we W. wskazał, że wobec braku legalnej definicji pojęcia "rodzaj szkoły" należy oprzeć się na słowniku języka polskiego. Słusznie uznał sąd, że rodzaj to "wyróżnienie ze względu na charakterystyczne cechy". Jednakże konsekwencją tego powinno być przyjęcie, że szkoła prowadząca zajęcia w trybie zaocznym jest innym rodzajem szkoły niż szkoła prowadząca zajęcia w trybie dziennym. Charakterystycznymi cechami wyróżniającymi szkołę prowadząca zajęcia w trybie zaocznym jest przede wszystkim liczba godzin nauki w niej realizowanych. W ocenie Zarządu Powiatu różnica w ilości godzin nauki, wynikająca z załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Edukacji i Sportu z 12 lutego 2002 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 142), wpływa na odmienność kosztów ponoszonych na utrzymanie tych szkół. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną aspekt ten należy uznać za kluczowy w kontekście art. 90 ust. 3 ustawy z o systemie oświaty, bowiem celem tego przepisu jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły. Właściwym kryterium tego podziału są koszty ponoszone na ich utrzymanie, które wynikają przede wszystkim z liczby godzin nauki w nich realizowanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.D. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, według spisu kosztów przedłożonego na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) − dalej zwanej p.p.s.a., obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta, wynikająca z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że to podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia determinują zakres jego kognicji. Naczelny Sąd Administracyjny poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może z urzędu kontrolować orzeczenia w celu ustalenia innych − poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej − wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego I instancji. Koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., OSK 421/04, LEX nr 146732).

W skardze kasacyjnej został sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), polegającą na przyjęciu, że pojęcie "rodzaj szkoły" nie odnosi się do szkół zaocznych. Zdaniem strony skarżącej, Sąd I instancji błędnie przyjął, iż forma nauczania (zaoczna, wieczorowa) nie ma wpływu na przyporządkowanie danej szkoły do danego rodzaju, w szczególności w kontekście przepisu art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, którego celem jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego. Określa jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być stosowany w konkretnej sprawie. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też terminu występującego w jego treści. Istnieje także możliwość naruszenia prawa materialnego w obu jego formach, a to wówczas, kiedy niewłaściwe zastosowanie jest następstwem błędnej wykładni treści zawartej w określonej normie prawnej.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, wskazał na czym w jego ocenie naruszenie to polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zatem wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie był zasadny.

Przechodząc do oceny tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji stwierdzić należy, iż zasługuje on na uwzględnienie.

Stosownie do art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, ustawa o systemie oświaty w art. 9 ust. 1 wskazuje typy szkół publicznych i niepublicznych. Natomiast żaden przepis tej ustawy nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "rodzaj szkoły".

Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 2 cyt. ustawy określił system oświaty, wymieniając w punkcie 2 tego przepisu różne szkoły, nie używając przy ich określeniu terminu "rodzaj". Z kolei w art. 3 pkt 1 lit. a), pkt 2a, pkt 2b, pkt 2c czy pkt 11c tej ustawy zostały zawarte definicje niektórych szkół wymienione w art. 2 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie w art. 3 pkt 15 cyt. ustawy jest mowa o szkole dla dorosłych. Zgodnie z powołanym ostatnio przepisem przez określenie "szkoła dla dorosłych" − należy rozumieć szkołę, w której stosuje się odrębną organizację kształcenia i do której przyjmowane są osoby mające 18 lat, a także kończące 18 lat w roku kalendarzowym, w którym przyjmowane są do szkoły.

Powyższe uregulowania wskazują, że dokonanie ścisłego rozróżnienia w szczególności co do rodzaju szkoły winno nastąpić przy uwzględnieniu konkretnej normy prawnej, w której ustawodawca odwołuje się do pojęcia "typ i rodzaj szkoły" bądź "szkoły danego typu i rodzaju".

Trafnie też Sąd I instancji przyjął, iż wobec braku legalnej definicji terminu "rodzaj szkoły" należy uznać, że "rodzaj szkoły" to jej cechy szczególne, charakterystyczne w ramach danego typu szkoły.

Nie można natomiast uznać za trafny pogląd Sądu I instancji, że w kontekście powyższych uregulowań forma nauczania nie ma wpływu na przyporządkowanie danej szkoły do danego jej rodzaju.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozróżnienia szkoły zarówno z uwagi na typ, jak i na rodzaj należy dokonywać mając na względzie cel przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w którym ustawodawca odwołuje się do tych pojęć.

Skoro istota rozpoznawanej sprawy dotyczy sposobu i wysokości ustalenia dotacji dla szkoły niepublicznej, o której mowa w art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, to pojęcie "rodzaj szkoły" użyte w tym przepisie należy wykładać na potrzeby omawianego przepisu. Zatem pojęcie "rodzaj szkoły" należy wykładać w kontekście wydatków bieżących, o których stanowi art. 90 ust. 3 cyt. ustawy, skoro ustawodawca w przepisie tym uzależnia przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych w odniesieniu do wydatków bieżących ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju.

Słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej, że celem przepisu art. 90 ust. 3 cyt. ustawy jest sprawiedliwy podział środków finansowych przez jednostkę samorządu terytorialnego pomiędzy szkoły.

W tej sytuacji przy wykładni art. 90 ust. 3 cyt. ustawy w zakresie pojęcia "rodzaj szkoły" oraz użytego przez ustawodawcę zwrotu "wydatki bieżące" należało rozważyć czy szkoła dla dorosłych, w której prowadzone są zajęcia w trybie zaocznym jest innym rodzajem szkoły niż szkoła dla dorosłych prowadząca zajęcia w trybie dziennym.

Dodać należy, że w art. 3 pkt 15 cyt. ustawy szkoła dla dorosłych została wyodrębniona jako specjalny rodzaj szkoły z uwagi na kwalifikacje wiekowe jakie muszą spełniać osoby, które do tej szkoły uczęszczają, ale także z uwagi na odrębną organizację kształcenia.

W sytuacji, gdy termin "rodzaj" to kategoria, wyróżnienie ze względu na charakterystyczne cechy, odmiana, jakość, typ − jak wywiódł Sąd I instancji, odwołując się do "Słownika współczesnego języka polskiego" pod red. B. Dunaja − nie można wykluczyć, że z uwagi na odmienną (inną kategorię, inną jakość) formę kształcenia szkoły dla dorosłych mogą stanowić różne rodzaje szkół.

Okoliczność, że w zaświadczeniu nr [...] z [...] lipca 2004 r. o zmianie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Starostwa Powiatowego we W. jako typ i rodzaj szkoły o nazwie "Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych w M." prowadzone przez P.D. jako typ i rodzaj szkoły wskazano "szkoła ponadgimnazjalna dla dorosłych", nie może w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowić decydującej okoliczności, iż szkoła dla dorosłych nie może różnić się rodzajowo z uwagi na formę kształcenia. Należy bowiem przy tym uwzględnić też zapisy w statucie tej szkoły, gdzie w § 3 pkt 2 wskazano "Szkoła prowadzi nauczanie dla dorosłych w formie zaocznej na podbudowie zasadniczej szkoły zawodowej".

Uznając skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. rozpatrzy ponownie skargę przy uwzględnieniu powyższych wskazań, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.