Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Kr 39/25 w sprawie ze skargi M.H. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w N. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Kr 39/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.H. (dalej jako wnioskodawczyni lub skarżąca) na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w N. (dalej jako organ, podmiot zobowiązany lub organ skarżący kasacyjnie) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w pkt I zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 13 listopada 2024 r w zakresie: pkt 1 (w części dotyczącej notatek służbowych sporządzonych przez nauczycieli), pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11 ("Jakie inicjatywy zostały sfinansowane"), pkt 11 ("Kopię FV wydatków"), pkt 15; w pkt II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; w pkt III stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym zobowiązania do załatwienia pkt 5 wniosku skarżącej; w pkt V oddalił skargę w pozostałej części; zaś w pkt VI zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 13 listopada 2024 r. skarżąca zwróciła się drogą elektroniczną do organu o udostępnienie informacji publicznej. W treści wniosku skarżąca wniosła o udzielenie jej następujących informacji publicznych:

1) kopii wszystkich notatek służbowych sporządzonych przez nauczycieli i rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] w N. w roku szkolnym - 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023, 2023/2024 i 2024/2025; skarżąca powołała się przy tym na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Bd 60/15;

2) kopii sprawozdań opiekunów - nauczycieli samorządu uczniowskiego w roku szkolnym 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023, 2023/2024;

3) imion i nazwisk opiekunów Samorządu Uczniowskiego w roku szkolnym 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023, 2023/2024, 2024/2025.

W treści wniosku skarżąca wskazała, że w dniu 29 września 2022 r. Dyrekcja zdecydowała o wpłacie od każdego ucznia na Samorząd Uczniowski po 1 zł na miesiąc przez 10 miesięcy (wiadomość na e-dzienniczku). W związku z tym skarżąca wniosła o udzielenie następujących informacji:

4) ile oddziałów dokonało wpłaty na samorząd uczniowski;

5) ile oddziałów było w roku szkolnym 2022/2023;

6) ilu rodziców dokonało wpłaty;

7) jak kwota została zebrana;

8) komu skarbnicy oddziałów, rodzice przekazali środki; skarżąca wniosła o imię i nazwisko pracownika, pracowników szkoły;

9) kto był osobą upoważnioną do wydatkowania środkami;

10) kto decydował na jaki cel zostaną wydatkowane środki;

11) jakie inicjatywy zostały sfinansowane;

11) kopię Fv wydatków.

Ponadto skarżąca wniosła o następujące informacje:

12) kopię diagnozy wynikającej z przepisu art. 26 Prawo oświatowe w roku szkolnym 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023, 2023/2024;

13) jakie komisje działają w ramach rady pedagogicznej w Szkole Podstawowej nr [...];

14) skład komisji działających w ramach rady pedagogicznej w Szkole Podstawowej nr [...] wraz ze stanowiskiem;

15) kopię korespondencji pomiędzy Dyrekcją a organizatorem rekolekcji w roku 2023/2024, pismo organizatora i odpowiedź Dyrekcji.

W dniu 28 listopada 2024 r. organ przesłał skarżącej drogą elektroniczną odpowiedź na jej wniosek z dnia 13 listopada 2024 r. Odpowiadając na pytanie 1 organ wskazał, że zgodnie z zasadami udostępniania informacji publicznej wnioskodawca musi złożyć formalny wniosek o dostęp do informacji publicznej. Wniosek powinien określać: dokładny przedmiot i zakres żądania, formę i sposób udostępnienia informacji publicznej. Jeżeli wnioskodawczyni chciałaby uzyskać wgląd do informacji przetworzonej wówczas powinna wskazać zakres, w jakim uzyskanie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ stwierdził, że szkoła nie posiada notatek służbowych rodziców - wiadomości od rodziców nie są informacją publiczną i nie podlegają upublicznieniu. W ramach informacji publicznej szkoła udostępnia informacje zarejestrowane w jednolitym rzeczowym wykazie akt.

Odnośnie pytania nr 2 organ wyjaśnił, że sprawozdania opiekunów Samorządu Uczniowskiego nie są informacjami rejestrowanymi i są przechowywane do końca danego roku szkolnego. Służą do sporządzenia sprawozdania z nadzoru pedagogicznego dyrektora.

W odpowiedzi na pytania od nr 3 do nr 11 organ wyjaśnił, że imiona i nazwiska opiekunów Samorządu Uczniowskiego nie są informacjami rejestrowanymi i również są przechowywane do końca danego roku szkolnego. Również służą do sporządzenia sprawozdania z nadzoru pedagogicznego dyrektora. W roku szkolnym 2024/2025 opiekunami samorządu uczniowskiego zostali wybrani: D.N. i [...] B.M..

Odnośnie pkt 12 wniosku organ wskazał, że diagnoza do programu wychowawczo-profilaktycznego jest sporządzana co roku i służy do opracowywania programu na następny rok szkolny. Nie jest archiwizowana. Informacja dotycząca diagnozy oraz programu wychowawczo-profilaktycznego na rok szkolny 2024/2025 została wysłana wszystkim rodzicom szkoły, również skarżącej w dniu 4 września 2024r. Diagnoza jest również zamieszczona na stronie internetowej szkoły, gdzie można się z nią zapoznać.

W odpowiedzi na pkt 13 i 14 organ wskazał następujące dane: Komisja wnioskowa – J.G., D.R.; Komisje przedmiotowe: matematyka, informatyka, przedmioty przyrodnicze – J.Ł., przedmiotów humanistycznych i artystycznych – A.M., edukacji wczesnoszkolnej – K.C., edukacja przedszkolna – A.W.; Komisja statutowa – K.Z., D.R., E.K., A.K., A.O.; Komisja ds. oceniania – M.N., R.P., W.D.; Komisja ds. oddziaływań wychowawczych – D.S., M.G., U.R., D.N.; Komisja klasyfikacyjna – K.Z.; Komisja BHP – M.S., I.W., E.K.

Odnośnie pkt 15 wniosku organ stwierdził, że kopia korespondencji między organizatorem rekolekcji a Dyrektorem szkoły jest do wglądu w placówce szkoły.

Wnioskodawczyni pismem z dnia 7 stycznia 2025 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej jako Sąd Wojewódzki lub Sąd pierwszej instancji) na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Sąd Wojewódzki wskazanym na wstępie wyrokiem częściowo uwzględnił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia przez organ informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wobec brzmienia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako u.d.i.p.) nie budzi wątpliwości, że organ wykonujący zadania publiczne w zakresie oświaty i dysponujący środkami publicznymi, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia będącej w jego posiadaniu informacji mającej walor informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza akt sprawy wskazuje, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej w zakresie pkt 1, pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11 ("jakie inicjatywy zostały sfinansowane"), pkt 11 ("Kopię Fv wydatków") oraz pkt 15.

Jak wskazano w pkt 1 swojego wniosku skarżąca wniosła o udostępnienie jej kopii wszystkich notatek służbowych sporządzonych przez nauczycieli i rodziców Szkoły Podstawowej nr [...] w N. w roku szkolnym - 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023, 2023/2024 i 2024/2025. Odwołując się do udzielonej odpowiedzi przez organ – Sąd Wojewódzki stwierdził, że rozpoznanie tego punktu wniosku organ winien ograniczyć do udostępnienia skarżącej posiadanych notatek służbowych sporządzonych przez nauczycieli, bowiem w tym względzie stwierdzono bezczynność. Jednocześnie wskazano, że rzeczą organu będzie rozważenie czy udostępni wszystkie posiadane notatki, czy wyłącznie te dotyczące rodziny skarżącej, a to z uwagi na zawarte w nich dane wrażliwe. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że notatka służbowa jest dokumentem, który został wytworzony przez pracownika organu administracji publicznej i dotyczy sfery faktów, może dotyczyć też wystąpień, opinii i ocen przez te organy i pracowników dokonywanych i jako taka stanowi informacje publiczną. Z punktu widzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej treść tych dokumentów (notatek służbowych) jako wytworzonych przez organy władzy publicznej ma charakter informacji publicznej.

Odnośnie udostępnienia przez organ żądanych przez skarżącą notatek sporządzonych przez innych rodziców wskazano, że informacją publiczną co do zasady są tylko dokumenty urzędowe, a więc wytworzone przez organ w ramach realizacji powierzonych mu zadań. Nie wszystkie pisma będące w posiadaniu urzędu mają ten walor. Dokument prywatny, który trafia do organu, nie staje się z tego tytułu dokumentem urzędowym. Przepisy u.d.i.p. nie definiują pojęcia dokumentu prywatnego. Zatem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy.

W rezultacie Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności, w zakresie pkt 1 wniosku skarżącej (w części dotyczącej notatek służbowych sporządzonych przez nauczycieli). W tym zakresie bowiem brak reakcji organu, który ani nie udostępnił żądanych notatek (czynność techniczna), ani nie odmówił ich udostępnienia w formie decyzji (art. 16 ust 1 u.d.i.p.).

Sąd Wojewódzki stwierdził nadto, że organ nie udzielił także odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11 ("jakie inicjatywy zostały sfinansowane"), pkt 11 ("Kopię Fv wydatków") wniosku skarżącej z dnia 13 listopada 2024 r. co oznacza, że także w tym zakresie pozostaje w bezczynności. Informacje, o które skarżąca wnosiła w tych pytaniach dotyczyły składek jakie rodzice wpłacali przez 10 miesięcy roku 2022/2023 na poczet Samorządu Uczniowskiego. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że nie posiada informacji o rozliczeniach finansowych Samorządu Uczniowskiego ze względu na autonomię tego organu szkoły. W konsekwencji wskazano, że nie można uznać, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej.

Jak wyjaśniono dokonywane przez rodziców wpłaty na poczet szkoły stanowią środki publiczne, gdyż mają one na celu wspieranie działalności statutowej szkoły. Stanowią więc darowizny pieniężne w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm., dalej jako u.f.p.) na rzecz jednostki sektora finansów publicznych jakim jest szkoła, prowadzona w formie jednostki budżetowej. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego żądane przez skarżącą informacje o sposobie wykorzystania wpłat rodziców na rzecz Samorządu Uczniowskiego stanowią informacje publiczne dotyczące działalności wychowawczo-edukacyjnej szkoły.

Bezczynności organu Sąd pierwszej instancji dopatrzył się również odnośnie pkt 15 wniosku skarżącej. W punkcie tym skarżąca wnioskowała o udostępnienie jej kopii korespondencji pomiędzy Dyrekcją Szkoły a organizatorem rekolekcji w roku 2023/2024. Jak zauważył Sąd Wojewódzki w odpowiedzi organ ograniczył się do poinformowania, że korespondencja ta jest do wglądu w placówce szkoły. W tym zakresie wskazano, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W mailu z dnia 26 listopada 2024 r. skarżąca wniosła o przesłanie jej dokumentacji na adres zamieszkania. Sąd Wojewódzki wskazał, że mimo to organ udzielił odpowiedzi drogą mailową, a w przypadku korespondencji pomiędzy Dyrekcją Szkoły a organizatorem rekolekcji w roku 2023/2024 poinformował jedynie, że jest ona dostępna w siedzibie szkoły. W rezultacie stwierdzono, że organ nie udzielił skarżącej żądanej przez nią w pkt 15 wniosku informacji publicznej.

Z uwagi zatem na niezałatwienie przez organ wniosku skarżącej z dnia 13 listopada 2024 r. w zakresie pkt 1 (częściowo), pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11 ("jakie inicjatywy zostały sfinansowane"), pkt 11 ("Kopię Fv wydatków") oraz pkt 15 Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności i w związku z tym zobowiązał go do jego załatwienia we wskazanym zakresie, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze. zm., dalej jako u.p.p.s.a.) – jak w pkt I i II wyroku. Organ nie tylko bowiem nie załatwił w całości wniosku skarżącej, ale udzielił odpowiedzi dzień po terminie (tj. 28 listopada 2024 r.). Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z tym przepisem i w tym terminie organ obowiązany będzie załatwić wniosek skarżącej, w zakresie stwierdzonej bezczynności.

Nadto Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że mimo, że udzielona przez organ odpowiedź była niepełna, to w ocenie Sądu wynikało to z wielości i zakresu żądanych przez skarżącą informacji. Organ podjął starania by niezwłocznie udzielić skarżącej żądanych informacji zgodnie z posiadaną przez siebie wiedzą i możliwościami. W rezultacie przyjęto, że bezczynność nie miała rażącego charakteru.

W zakresie umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia pkt 5 wniosku skarżącej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że odpowiedzi na pkt 5 wniosku organ nie udzielił w ustawowym terminie, lecz uczynił to dopiero w mailu z dnia 15 stycznia 2025 r. (a więc już po wniesieniu skargi). W związku z tym w dacie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd Wojewódzki, w opisanym wyżej zakresie, organ nie pozostawał już w bezczynności.

Odnośnie punktów 2, 3, 12, 13 i 14 wniosku skarżącej Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności, a w związku z tym skargę w tej części oddalił. W tym zakresie wyjaśniono, że w pkt 2 wniosku skarżąca wniosła o udostępnienie jej kopii sprawozdań opiekunów – nauczycieli samorządu uczniowskiego w roku szkolnym 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023, 2023/2024. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że sprawozdania opiekunów Samorządu Uczniowskiego nie są informacjami rejestrowanymi i są przechowywane do końca danego roku szkolnego, gdyż służą do sporządzenia sprawozdania z nadzoru pedagogicznego dyrektora. W tej sytuacji nie można było zdaniem Sądu Wojewódzkiego zarzucić organowi bezczynności. Zwrócono uwagę, iż w tej sytuacji organ nie ma również obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bowiem nie może udostępnić informacji, której sam nie posiada.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego z taką samą sytuacją mamy do czynienia w przypadku pytań zawartych w pkt 3 i 12 wniosku. Również bowiem w tych punktach skarżąca wnosiła o podanie informacji obejmujących lata 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 i 2023/2024 a dotyczących imion i nazwisk opiekunów Samorządu Uczniowskiego (pkt 3) oraz kopii diagnozy do programu wychowawczo-profilaktycznego (pkt 12). W odpowiedzi organ podał skarżącej imiona i nazwiska opiekunów Samorządu Uczniowskiego w roku szkolnym 2024/2025 oraz poinformował, że program wychowawczo-profilaktyczny na rok szkolny 2024/2025 został wysłany wszystkim rodzicom oraz jest dostępny na stronie internetowej szkoły. Natomiast za pozostałe lata organ nie dysponował żądanymi przez skarżącą informacjami. W odpowiedzi na pytania nr 3 i 12 organ udzielił zatem skarżącej informacji, którymi dysponował. Z kolei w odpowiedzi na pytania 13 i 14 organ podał skarżącej informacje na temat komisji działających w ramach rady pedagogicznej oraz ich składu. Tym samym – zdaniem Sądu pierwszej instancji – organ nie dopuścił się bezczynności w tym zakresie.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ zaskarżając go w części dotyczącej pkt I, II, III oraz VI. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez Sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, iż organ pozostał w bezczynności, w sytuacji gdy organ powołał się na konieczność wykazania zakresu w jakim uzyskanie przez skarżącą dostępu do notatek nauczycieli jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż skarżąca żądała dostępu do notatek zarówno nauczycieli, jak i rodziców innych uczniów, gdzie przetworzenie (usunięcie danych osobowych pozostałych rodziców i uczniów notatek nauczycieli wymagało wykazania szczególnego znaczenia dla interesu publicznego);

2) przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 u.p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi na bezczynność organu jako oczywiście bezzasadnej oraz z powodu nadużywania prawa do domagania się informacji publicznej przez skarżącą, w sytuacji gdy organ udostępnił posiadane dane w odpowiedzi mailowej w dniu 28 listopada 2024 r., zaś informacja dot. pkt 15 wniosku o dostęp do informacji publicznej udzielona została razem z odpowiedzią na skargę;

3) przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przyjęcie, że art. 1 ust. 1 i art. 6 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. mają zastosowanie do działalności samorządu uczniowskiego i tym samym błędne uznanie, że składki na samorząd uczniowski stanowią darowizny na poczet szkoły i podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna żądana przez skarżącą we wniosku w pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11 ("Jakie inicjatywy zostały sfinansowane"), pkt 11 ("kopie fv wydatków"), podczas gdy były to środki pieniężne zgromadzone wyłącznie na rzecz uczniów tworzących samorząd, które dobrowolnie wpłacano w kwocie 1 zł od ucznia, a inicjatywa ich wydatkowania również pochodziła wyłącznie od uczniów i nie była konsultowana z dyrekcją szkoły.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi na bezczynność organu w zakresie pkt 1 (w części dotyczącej notatek służbowych sporządzonych przez nauczycieli), pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11 ("Jakie inicjatywy zostały sfinansowane"), pkt 11 ("kopie fv wydatków"), pkt 15 wniosku z dnia 13 listopada 2024 r. o udzielenie informacji publicznej; uchylenie zaskarżonego pkt II, pkt III i pkt VI wyroku; oraz o zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

W przewidzianym prawem terminie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika organu skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 u.p.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie organ powołał się na obie podstawy kasacyjne, przy czym ze względu na sposób ich sformułowania wymagają w istocie one łącznego rozpoznania.

Należy zatem rozpocząć od ustosunkowania się do zarzucanego przez autora skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że mają one w sprawie zastosowanie do działalności samorządu uczniowskiego i tym samym błędne uznanie, że składki na samorząd uczniowski stanowią darowizny na poczet szkoły i podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna żądana przez skarżącą we wniosku w pkt 4, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10, pkt 11 ("Jakie inicjatywy zostały sfinansowane"), pkt 11 ("kopie fv wydatków"). Organ wskazuje bowiem, że środki pieniężne zgromadzone zostały wyłącznie na rzecz uczniów tworzących samorząd, które dobrowolnie wpłacano w kwocie 1 zł od ucznia, a inicjatywa ich wydatkowania również pochodziła wyłącznie od uczniów i nie była konsultowana z dyrekcją szkoły.

Jak wynika z art. 85 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1043 ze zm., dalej jako u.p.o.): "Samorząd w szkole dla dorosłych, branżowej szkole II stopnia, szkole policealnej, policealnej szkole artystycznej lub placówce kształcenia ustawicznego, w celu wspierania działalności statutowej szkoły lub placówki, może gromadzić fundusze z dobrowolnych składek i innych źródeł. Zasady wydatkowania tych funduszy określa regulamin, o którym mowa w ust. 3."

W piśmiennictwie wskazuje się nadto, że: "[...] samorząd uczniowski jest obligatoryjnym organem w strukturze szkoły (placówki) publicznej. Jego rolą jest kształtowanie poczucia odpowiedzialności uczniów (wychowanków) za sprawy publiczne i demokratyzacja życia szkoły (placówki)." (tak np. M. Pilich [w:] A. Olszewski, M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2022, komentarz do art. 85, LEX/el.).

Przyjmując, że samorząd uczniowski stanowi organ szkoły (placówki) to w konsekwencji należy uznać, że gromadzone przez niego fundusze stanowią w istocie fundusze danej szkoły (placówki), które zgodnie z brzmieniem art. 85 ust. 9 u.p.o. i tak musiałyby zostać przeznaczone na cel wspierania działalności statutowej szkoły lub placówki.

Abstrahując już od kwestii oceny prawnej dopuszczalności gromadzenia funduszy przez samorząd uczniowski w danych okolicznościach faktycznych (pozostaje to poza zakresem sprawy) to uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że trafna jest zasadnicza konstatacja Sądu pierwszej instancji, że środki gromadzone przez samorząd uczniowski danej szkoły (placówki) stanowią środki publiczne w rozumieniu art. 5 u.f.p. Środki te niewątpliwie zatem wiążą się z obszarem dysponowania środkami publicznymi, a w konsekwencji dotyczy kategorii spraw określonych w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. i w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Przechodząc dalej wskazać należy, że nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. W tym zakresie organ skarżący kasacyjnie nie zakwestionował przyjętej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że notatki nauczycieli stanowią informację publiczną. Formułując ten zarzut organ skarżący kasacyjnie skupił się natomiast na wykazaniu, że Sąd ten nie uwzględnił w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do uznania, iż organ pozostał w bezczynności, w sytuacji gdy organ powołał się na konieczność wykazania zakresu, w jakim uzyskanie przez skarżącą dostępu do notatek nauczycieli jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie wskazano, że przetworzenie (usunięcie danych osobowych pozostałych rodziców i uczniów) notatek nauczycieli wymagało wykazania szczególnego znaczenia dla interesu publicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia zatem, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się słuszny pogląd, zgodnie z którym to na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Jeżeli więc wnioskodawca żądający takiej informacji po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać brak szczególnego interesu publicznego.

To właśnie podmiot dysponujący informacją musi dokonać kwalifikacji żądania z chwilą otrzymania wniosku, ewentualnie po wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia argumentacji w nim przedstawionej. Do organu należy nadto szczegółowe uzasadnienie braku istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien bowiem zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia "szczególnego interesu publicznego", jak również kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazał. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nie jest kwestionowane, że takiego działania podmiot zobowiązany jednak zaniechał. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tym zakresie dopuścił się organ bezczynności.

Także zarzut naruszenia art. 151 u.p.p.s.a. okazał się chybiony. Zarzuty naruszenia tzw. przepisów blankietowych, tj. przepisów określających kompetencje sądu pierwszej instancji w fazie orzekania, a do których należy m.in. art. 151 u.p.p.s.a., wymagają powiązania z przepisami o charakterze materialnym lub procesowym. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zaniechał takiego powiązania. Powołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Tak skonstruowany zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Niezależnie przyjdzie podnieść, że organ uzasadniając powyższy zarzut wskazuje na kwestię potencjalnego nadużywania prawa do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zatem, że argumentacja dotycząca ewentualnego nadużywania prawa do informacji publicznej powinna być przedstawiona w uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Jeśli bowiem organ stwierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu lub całego szeregu innych organów władzy publicznej, do których strona skarżąca skierował swoje wnioski, to zajdą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ powinien orzec w drodze decyzji administracyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1848/22 - dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Na marginesie rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w odniesieniu do pkt 11 wniosku ("kopie fv wydatków") należy dostrzec, iż w istocie strona skarżąca domaga się udostępnienia nośnika zawierającego informację. Należy zatem odróżnić pojęcie informacji publicznej od pojęcia nośnika informacji publicznej. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika, że udostępnieniu w trybie tej ustawy podlega dokument urzędowy (zarówno jego treść, jak i postać w jakiej został utrwalony). W przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika, a jedynie zawartej w nim informacji publicznej. W wyroku z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP, a także w u.d.i.p., wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 1228/25).

Wiążąca organ – w myśl przepisu art. 153 u.p.p.s.a. – ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być uwzględniona przy podejmowaniu dalszych czynności wobec skarżącej. Wykonując zaskarżony wyrok organ uwzględni stanowisko zaprezentowane w niniejszych motywach.

Reasumując należało stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej oddalenia, o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a.