Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SAB/Wr 71/10 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niewykonania zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 71/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. B. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niewykonania zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. w sprawie interwencji Straży Miejskiej w B. w dniu 12 stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że pismem z dnia 15 stycznia 2010 r. A. B. wniósł do Komendanta Straży Miejskiej w B. skargę na nieuzasadnioną jego zdaniem interwencję patrolu Straży Miejskiej w B., która miała miejsce w dniu 12 stycznia 2010 r. W skardze tej A. B. opisał przebieg zdarzenia, podczas którego funkcjonariusze Straży Miejskiej w B. kontrolowali zgodność z prawem wykonywanej przez niego czynności odśnieżania chodnika przy ul. M. w B.. Podał, że oczekuje pisemnej odpowiedzi dotyczącej zasadności przeprowadzenia interwencji oraz pełnego wyjaśnienia szeregu przedstawionych wątpliwości i odpowiedzi na postawione pytania. Pismem z dnia 5 lutego 2010 r., nr [...], Komendant Straży Miejskiej w B., uznając skargę za bezzasadną poinformował A. B., że przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, w wyniku którego ustalono, iż zachowanie strażników w toku podjętej interwencji było zgodne z przepisami prawa oraz procedurami określonymi w instrukcji dla służby patrolowej Straży Miejskiej w B.. Komendant wskazał, że czynności strażników miały na celu ustalenie, czy rzeczywiście doszło do naruszenia przepisów wynikających z uchwały nr XLIV/43 6/06 Rady Miasta B. z dnia 1 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B., co spowodowało konieczność przeprowadzenia czynności z udziałem A. B.. Pismem z dnia 18 lutego 2010 r. skarżący wniósł do Prezydenta Miasta B. pismo nazwane zażaleniem, którym zażądał: 1) uchylenia decyzji Komendanta Straży Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; 2) zdyscyplinowania osoby odpowiedzialnej za przeprowadzenie nieuzasadnionej interwencji i wyciągnięcia konsekwencji służbowych. W uzasadnieniu szeroko opisał przebieg interwencji w dniu 12 stycznia 2010 r. oraz opisał przebieg dotychczasowych czynności w sprawie. Prezydent Miasta B. uznając, że skarga A. B. jest zażaleniem na czynności strażników miejskich, o którym stanowi art. 20 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, wydał postanowienie przekazujące skargę Prokuratorowi Rejonowemu w B. Zażalenie na to postanowienie złożył A. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. uznało, że prokurator nie był podmiotem wymienionym w art. 1 k.p.a., któremu organ administracyjny mógł przekazać na podstawie art. 65 § 1 k.p.a zażalenie oparte na art. 20 ustawy o strażach gminnych, ponieważ taka sprawa nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. A zatem w takim przypadku przekazanie podania nie odbywa się w trybie art. 65 § 1 k.p.a. co jednak nie zwalnia organu administracyjnego od obowiązku wyjaśnienia charakteru pisma i żądania wnoszącego podanie, aby prawidłowo je zakwalifikować i nadać mu właściwy bieg. Powyższy obowiązek dla organu administracyjnego dotyczy również sytuacji gdy intencją wnoszącego podanie jest wniesienie skargi w trybie przepisów działu VIII k.p.a. regulującego wnoszenie skarg. Ponieważ organy administracyjne nie mogą domyślać się intencji i zamiarów wnoszącego podanie, ani zastępować go w określaniu żądań, gdyż te czynności należą do suwerennych decyzji wnoszącego podanie, to powyższe kwestie powinien na żądanie organu administracyjnego dokładnie wyjaśnić A. B..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Prezydent Miasta B. zwrócił się do A. B. o dokładne wyjaśnienie jaki charakter ma jego pismo z dnia 18 lutego 2010 r. zatytułowane "zażalenie na decyzję Komendanta Straży miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2010 r. [...] dotyczące złożonej skargi z dnia 15 stycznia 2010 r. w kwestii nieuzasadnionej interwencji patrolu Straży Miejskiej w B., przeprowadzonej dnia 12 stycznia 2010 r."

Pismem z dnia 13 maja 2010 r. A. B. złożył oświadczenie, w którym podtrzymał stanowisko wyrażone w pismach z 15 stycznia 2010 r., 5 lutego 2010 r. oraz 10 marca 2010 r. oświadczając, że Prezydent błędnie uznał, iż jego zażalenia są zażaleniami na czynności strażników miejskich, a pismo z dnia 18 lutego 2010 r. wniesione do Prezydenta Miasta jest wyłącznie zażaleniem na decyzję Komendanta Straży Miejskiej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], uznającą za bezzasadną skargę z dnia 15 stycznia 2010 r. w kwestii nieuzasadnionej interwencji patrolu Straży Miejskiej w B. przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2010 r.

Zażaleniem z dnia 8 lipca 2010 r. A. B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niezałatwienia jego skargi związanej z interwencją strażników miejskich, a w tym również odnośnie niewykonania przez Prezydenta Miasta zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. uznało zażalenia strony za nieuzasadnione.

Organ podał, że przedstawienie postępowania strażników miejskich w pismach (zażaleniach) przez stronę budziło wątpliwości związane z rozumieniem intencji autora. Z jednej strony żalący się jednoznacznie określał interwencję strażników w dniu 12 stycznia 2010 r. za nieuzasadnioną. Z drugiej zaś strony wykluczał skargę na strażników miejskich podejmujących interwencję, a skarżył się do Prezydenta Miasta B. na Komendanta Straży Miejskiej w B., który nie podzielał poglądu skarżącego co do niezasadności interwencji. W dniu 10 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta otrzymał wyjaśnienia Komendanta Straży Miejskiej wraz z kopiami pism Prokuratury Rejonowej w B.. Pismem z dnia 14 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta poinformował stronę, że dalsze postępowanie w tej sprawie uważa za bezzasadne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nieuzasadnione jest twierdzenie strony o bezczynności Prezydenta Miasta w przedmiocie niezałatwienia skargi związanej z interwencją strażników miejskich.

W dniu 3 września 2010 r., A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie niewykonania zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r., które zobowiązało Prezydenta do ponownego rozpatrzenia oraz prawidłowego zakwalifikowania i skierowania na właściwy tor, postępowania związanego z wniesioną skargą na nieuzasadnioną interwencję Straży Miejskiej w B. przeprowadzonej w dniu 12 stycznia 2010 r.

Skarżący zarzucił organom opieszałość w rozpatrzeniu jego sprawy, błędną kwalifikacje prawną w procedurze przekazania jego zażalenia oraz niewydanie w powyższej sprawie postanowienia, na które przysługiwałby mu środek odwoławczy. Skarżący zarzucił także postanowieniu SKO w Jeleniej Górze z dnia [...] lipca 2010 r., że skarga została potraktowana jako skarga związana z interwencją strażników miejskich, a nie jako skarga na bezczynność Prezydenta Miasta B..

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za nieuzasadnioną.

Sąd wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w procedurze administracyjnej (k.p.a.) lub akcie szczególnym, terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź prowadził postępowanie, lecz mimo istnienia obowiązku ustawowego, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. – Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że Sąd Administracyjny może zastosować ten przepis gdy doszło do bezczynności administracyjnej, to jest gdy organ nie podjął wymaganych prawem działań. Tymczasem w tej sprawie organ administracyjny podjął działanie wydając akt mieszczący się w kategorii określonej w § 2 pkt 4 art. 3 p.p.s.a. Z akt administracyjnych i wyjaśnień organu wynika bowiem, że poinformował on 14 czerwca 2010 r. oraz 6 października o sposobie załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, skoro organ podjął czynność, do których zobowiązało go SKO w J. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., to nie można zasadnie wywodzić, że pozostaje on w bezczynności, a Sąd stosownie do art. 149 p.p.s.a. nie ma podstawy do zobowiązywania organu do podjęcia działań do wydania aktu lub dokonania innej czynności albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Sąd podkreślił, że rozstrzygając skargę na bezczynność organu nie jest uprawniony do wypowiadania się co do meritum sprawy, co oznacza, iż nie może on nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B..

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 35 § 3 i art. 104 § 2 k.p.a. w związku z art. 1 § i 2 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a., wskutek przyjęcia, iż pisma Prezydenta Miasta B. z 14 czerwca 2010 r. oraz z 6 października 2010 r. stanowiły merytoryczne odniesienie do skargi, podczas gdy pisma te odnosiły się do kwestii nie objętej skargą;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 oraz art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku art. 6 i 7 k.p.a., przez przyjęcie, iż Prezydent Miasta B. wywiązał się z zaleceń postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] kwietnia 2010 r. i tym samym nie pozostawał w stanie bezczynności, podczas gdy działania organu odnosiły się jedynie do błędnie określonego przedmiotu skargi i nie nawiązywały do sprecyzowanego w piśmie skarżącego z dnia 13 maja 2010 r. przedmiotu skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pominął fakt, iż mimo powzięcia wiedzy o przedmiocie skargi organ dotychczas nie odniósł się do niej merytorycznie.

Zdaniem skarżącego treść zaskarżonego wyroku zasadza się na przyjęciu, iż stan bezczynności organu przerywa jakiekolwiek działanie organu, nawet nie związane z przedmiotem skargi.

Skarżący podniósł, że skoro Prezydent Miasta B. nie ustosunkował się do skargi skarżącego, to niewątpliwie doszło do naruszenia terminu określonego w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. Przedmiotem zaś skargi było stanowisko Komendanta Straży Miejskiej w przedmiocie zasadności interwencji, nie sposób działania strażników.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., tj. w przypadku niepodejmowania przez organ administracji publicznej nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dot. uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub interpretacji podatkowych) pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. Ażeby mówić o bezczynności organu administracji publicznej musi istnieć konkretny przepis prawny obligujący dany organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a.

W niniejszej sprawie A. B. złożył do Prezydenta Miasta B. skargę na czynności Komendanta Straży Miejskiej w B..

Złożenie tej skargi nie wszczęło jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które winno zakończyć się decyzją, postanowieniem lub aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej dot. uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Złożona bowiem przez skarżącego skarga stanowi skargę powszechną, która jest rozpoznawana stosownie do przepisów Działu VIII (art. 221-256) Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to jednoznacznie z treści pism skarżącego, jego wyjaśnień składanych w związku z postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze, podejmowanych czynności, a przede wszystkim z treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a także skargi kasacyjnej. Dodać przy tym należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowało Prezydenta B. do wyjaśnienia intencji skarżącego i charakteru skargi. Procedura skargowa unormowana w tym dziale stanowi rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w ramach którego realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania skarg, wniosków i petycji. Skarga powszechna jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, które nie dają podstaw do żądania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Skargi te załatwiane są w samodzielnym jednoinstancyjnym postępowaniu, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W związku z tym ocena prawidłowości prowadzenia tego postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wprawdzie stosownie do art. 237 § 4 k.p.a. w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w § 1 art. 237 stosuje się przepis art. 36–38 k.p.a., nie przesądza to jednak o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Tak jak to podniesiono wyżej skarga na bezczynność przysługuje w administracyjnym postępowaniu orzeczniczym, gdy konkretne przepisy prawa materialnego bądź postępowania obligują organ do wydania aktów lub podjęcia czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Wprawdzie Sąd I instancji uznał, że odpowiedź udzielona skarżącemu przez Prezydenta Miasta B. jest aktem, o którym mowa w pkt 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. ale nie wskazał przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną do wydania takiego aktu. Przepisu takiego nie wskazano również w skardze kasacyjnej. Natomiast jak to już podniesiono wyżej postępowanie skargowe prowadzone w trybie przepisu art. 221-256 k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat i to zarówno pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm.), ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), jak i obecnie obowiązującej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 1997 r. w spr. III SAB 1/97; z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt III SAB 108/99; z dnia 23 lipca 2001 r. sygn. akt II SAB 213/00; z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 2019/10; z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2389/10).

Reasumując stwierdzić należy, iż wniesiona przez A. B. skarga na bezczynność Prezydenta Miasta B. była niedopuszczalna i Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był ją odrzucić.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 orzekł jak w sentencji postanowienia.