Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Referent stażysta Marta Kubiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 21 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dostępu do akt sprawy dotyczącej wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim nr [...] z dnia 9 stycznia 2014 r., 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 20 grudnia 2013 r. K. P., reprezentowany przez pełnomocnika, powołując art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w powiecie strzeleckim o umożliwienie dostępu do akt w sprawie toczącego się postępowania związanego z samowolą budowlaną na działce nr A. w [...], w celu sporządzenia z nich notatek, kopii i odpisów.

Postanowieniem nr [...] z 9 stycznia 2014 r. PINB w powiecie strzeleckim, działając na podstawie art. 74 § 2 K.p.a., odmówił wnioskodawcy żądanego dostępu do akt sprawy samowolnego utwardzenia terenu działki nr A. w [...], nr [...]. W stanie faktycznym sprawy organ pierwszej instancji podał, że w stosunku do wskazanej działki prowadzi wyłącznie jedno postępowanie, dotyczące utwardzenia terenu. Postępowanie to zostało wszczęte z urzędu 3 października 2013 r., natomiast 22 października 2013 r. poinformowano wnioskodawcę o nieuznaniu go za stronę przedmiotowego postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że z ogólnych zasad procedury administracyjnej (m.in. zasady czynnego udziału w postępowaniu, prawdy materialnej, zaufania obywateli do państwa) wynika, iż akta postępowania są jawne dla stron również po zakończeniu postępowania. Zgodnie z art. 73 § 1 i 2 K.p.a., tylko strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek lub odpisów oraz prawo żądania kopii akt sprawy, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem. Ze względu na fakt, że o dostęp do akt zwróciła się osoba, która nie jest stroną postępowania, należało postanowieniem odmówić wnioskowi.

W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik K. P. domagał się udostępnienia żądanych akt, uznania wnioskodawcy za stronę postępowania oraz zdyscyplinowania urzędnika dopuszczającego się zaniedbań. Podał, że 20 grudnia 2013 r. dwukrotnie odmówiono mu dostępu do akt sprawy samowoli budowlanej na działce nr A. w [...], choć akta te musiały znajdować się w siedzibie organu. Takie działanie narusza art. 35 K.p.a. We wskazanym dniu nie wydano również decyzji odmownej, ani nie pouczono pełnomocnika o przysługujących mu prawach. Jego zdaniem, stosownie do art. 28 K.p.a., K. P. jest stroną przedmiotowego postępowania, co wynika z orzeczenia WSA w Opolu o sygn. akt II SAB/Op 68/13, a także z faktu bezpośredniego sąsiedztwa z samowolą budowlaną i negatywnym oddziaływaniem na nieruchomość stanowiącą jego własność.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (OWINB) w Opolu postanowieniem z 21 lutego 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielając ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że 20 grudnia 2013 r. pełnomocnik strony został poinformowany, iż wszystkie akta sprawy znajdują się w OWINB w Opolu i że przedmiotowy wniosek zostanie załatwiony pisemnie. Dalej organ stwierdził, że rozstrzygnięcie PINB w powiecie strzeleckim jest prawidłowe, ponieważ K. P. nie posiada przymiotu strony w toczącym się przed organem pierwszej instancji postępowaniu. Organ omówił sposób rozumienia przepisu art. 28 K.p.a., w szczególności zawartego w nim pojęcia interesu prawnego, który powinien być oparty na normach administracyjnego prawa materialnego. Odnosząc się natomiast do regulacji art. 73 § 1 i 2 K.p.a., podkreślił, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji wynikających z niej obowiązków przysługuje wyłącznie podmiotowi, który posiada status strony. Oznacza to, że organ rozpoznający wniosek winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, OWINB w Opolu uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 74 § 2 K.p.a., ponieważ K. P. nie jest stroną postępowania, którego dotyczył wniosek o udostępnienie dokumentów.

K. P. zaskarżył do tut. Sądu postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, domagając się zobowiązania organu odwoławczego do nakazania PINB w powiecie strzeleckim zweryfikowania swego stanowiska, uznania skarżącego za stronę postępowania dotyczącego utwardzenia terenu działki nr A. w [...] i udostępnienia akt tej sprawy. Wniósł również o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem odmawiającym mu przymiotu strony postępowania. W jego ocenie, organ pierwszej instancji celowo błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, by uniemożliwić kontrolę przedmiotowej sprawy. Dopiero z uwagi na liczne interwencje i w obliczu kontroli wszczęto postępowanie, które jednak prowadzone jest opieszale. Skarżący wywodził, że jego interes prawny wynika z faktu, że prowadzone na działce nr A. w [...] inwestycje graniczą z jego nieruchomością, a nawet naruszają jej granice. Poza tym dziki parking stwarza różne uciążliwości oraz zagrożenie dla środowiskowa. Wody opadowe z jego powierzchni, często zanieczyszczone, spływają częściowo na jego działkę nr B. i działkę nr C.. Skarżący nadmienił, że w innym postępowaniu, związanym z budową na tym terenie budynku gospodarczego, posiadał status strony.

W odpowiedzi na skargę OWINB w Opolu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do stawianych zarzutów podkreślił, że organ pierwszej instancji pismem z 22 października 2013 r. powiadomił K. P. o nieuznaniu go za stronę postępowania o znaku [...]. W konsekwencji, prawidłowo więc uznał, że na dzień złożenia wniosku skarżący nie był stroną tego postępowania.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Dodał, że w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej organ nie uznał za stronę postępowania żadnego z sąsiadów. Podkreślił, że postanowienie w sprawie odmowy udostępnienia akt nie zostało wydane niezwłocznie. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał żądanie oddalenia skargi, powołując się na stanowisko merytoryczne co do tego, że w sytuacji gdy skarżący nie jest stroną postępowania, to prawidłowo odmówiono mu dostępu do dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym, Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Dokonując tak rozumianej kontroli wydanych w sprawie postanowień organu pierwszej i drugiej instancji, Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie rozważań przypomnienia wymaga, że przedmiot zaskarżenia stanowi postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia K. P. akt sprawy dotyczącej prawidłowości wykonania utwardzenia terenu na działce nr A. w [...]. Organy obu instancji zgodnie uznały, że nieuznanie skarżącego za stronę tego postępowania, co nastąpiło pismem z 22 października 2013 r., zdeterminowało stanowisko o braku podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia wniosku w sprawie udostępnienia akt.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji przedwcześnie przyjęły, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie związanej z przedmiotową samowolą budowlaną.

Jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji, ogólne zasady procedury administracyjnej, w tym zasada prawdy materialnej, zaufania obywateli do władzy publicznej oraz czynnego udziału w postępowaniu (art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a.), gwarantują stronom jawność postępowania w każdym jego stadium. Z zasadami tymi koresponduje przepis art. 73 § 1 K.p.a., wedle którego strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Ponadto, stosownie do treści § 2 art. 73 K.p.a., strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Do realizacji wskazanych w tych przepisach uprawnień strony dochodzi przez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo przez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie podnosi się, że sprawa udostępnienia akt postępowania nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 1 K.p.a., wobec czego kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o wynikające z art. 61a § 1 K.p.a. zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego, związanej z oceną dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych. Z wyraźnego brzmienia cyt. wyżej art. 73 § 1 i 2 K.p.a. wynika, że żądanie spełnienia wymienionych w nim obowiązków zapewniono wyłącznie stronie postępowania, zatem właściwy organ administracji powinien ustalić, czy status taki przysługuje podmiotowi domagającemu się ujawnienia akt i umożliwienia sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów).

W okolicznościach sprawy K. P. zwrócił się do organu nadzoru o udostępnienie akt sprawy związanej z samowolą budowlaną na działce nr A. w [...], prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Przed złożeniem wniosku na podstawie art. 73 § 1 K.p.a. został poinformowany przez PINB w powiecie strzeleckim, pismem z 22 października 2013 r., że należąca do niego działka o numerze B. nie znajduje się w strefie oddziaływania robót budowlanych wykonanych na działce nr A., dlatego nie został uznany za stronę prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego.

Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który to obszar należy rozumieć - w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Już nawet pobieżna analiza wskazanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Natomiast w innym postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w tym również w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej, tak jak w niniejszej sprawie, krąg stron należy ustalać na podstawie art. 28 K.p.a., wedle którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tej regulacji, przyznanie określonemu podmiotowi przymiotu strony zależy od wcześniejszego ustalenia, czy posiada on interes prawny w toczącym się postępowaniu. Trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 czerwca 1999 r. (sygn. akt IV SA 629/97, LEX nr 47855), że istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu.

Z powiedzianego dotąd wynika, że w postępowaniu związanym z samowolnym wykonaniem robót budowlanych krąg stron, ustalany na podstawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest szerszy niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym decydującą rolę odgrywa ocena pozostawania nieruchomości należącej do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy w obszarze oddziaływania obiektu (robót budowlanych). Na gruncie definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, o posiadaniu przez dany podmiot przymiotu strony decyduje wystąpienie konkretnej, rzeczywistej ingerencji w sferę jego interesu prawnego, natomiast w przypadku postępowań, gdzie krąg stron jest ustalany na podstawie art. 28 K.p.a., chodzi jedynie o możliwość wpływu postępowania na interes prawny czy obowiązek podmiotu, nie zaś pewność zaistnienia takiego wpływu.

W kontrolowanych postanowieniach, pomimo uznania, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie, orzekające organy nie przedstawiły żadnych własnych rozważań odnośnie braku przymiotu strony K. P. w postępowaniu związanym z samowolą budowlaną. Tymczasem skarżący uważa się za stronę tego postępowania, wskazując na posiadanie interesu prawnego, który jego zdaniem wynika nie tylko z faktu sąsiedztwa z nieruchomością inwestora, ale również z uwagi na opisane w pismach, różnego rodzaju bezpośrednie i pośrednie oddziaływanie utwardzenia terenu na jego własność. Powołuje się zatem na posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., wynikające z przepisów prawa cywilnego i z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA z 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1373/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym też kontekście interes ten powinien zostać rozważony, czemu należało dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Stosownie bowiem do art. 124 § 2 K.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Uzasadnienie powinno m.in. wyjaśniać zastosowaną normę prawną, a także odnosić się do argumentacji zażalenia. Analiza treści wydanych w sprawie postanowień wskazuje, że wymogów tych nie dochowano, ponieważ organy obu instancji nie zajmowały się oceną posiadania przez K. P. statusu strony, pomimo że odmowne załatwienie wniosku nastąpiło z przyczyn podmiotowych. Wskazaną kwestię sporną organ pierwszej instancji skwitował tym, że wnioskodawca został poinformowany pisemnie w dniu 22 października 2013 r. o nieuznaniu go za stronę postępowania w sprawie utwardzonego terenu działki nr A. w [...]. Podobnie zachował się organ odwoławczy, który wprawdzie przedstawił wywody związane ze sposobem rozumienia interesu prawnego, jednak mają one charakter ogólnych uwag i w żaden sposób nie zostały powiązane z konkretną sytuacją, w jakiej znajduje się skarżący. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie organy obu instancji zobowiązane były samodzielnie ustalić, czy skarżący posiadał przymiot strony, a nie odwoływać się w tej kwestii do wskazanego wyżej pisma z 22 października 2013 r. Innymi słowy, nie można uznać za wystarczające samo powołanie się na przesłaną K. P. informację o nieuznaniu go za stronę prowadzonego postępowania naprawczego, tym bardziej, że wyjaśnienia zawarte w komentowanym piśmie oparto na błędnym przekonaniu, iż status skarżącego w postępowaniu naprawczym należy badać w kontekście art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Powtórzyć przyjdzie, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony, nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Powyższej okoliczności, związanej z przyjęciem błędnego kryterium oceny statusu skarżącego, jako strony postępowania w sprawie samowoli budowlanej, nie dostrzegł organ odwoławczy, który oparł się na wadliwym stanowisku wyrażonym w omawianym piśmie, przy czym jednocześnie analizował, choć tylko ogólnie, pojęcie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Ponadto, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu, źródłem interesu prawnego mogą być normy o charakterze materialnoprawnym także spoza prawa administracyjnego. Interes prawny może również wynikać z norm prawa cywilnego (np. prawa sąsiedzkiego), na co wskazywał K. P. w zażaleniu i skardze.

Powiedziane dotąd przesądza o konieczności uchylenia aktów organów obu instancji, jako wydanych bez analizy art. 28 K.p.a. Pominięcie tej kluczowej w sprawie kwestii świadczy również o niedochowaniu wymogu sporządzenia uzasadnienia postanowienia w sposób prawidłowy (art. 124 § 2 K.p.a.). W konsekwencji, zaniechanie wyjaśnienia, czy objęta postępowaniem organów nadzoru budowlanego inwestycja jest tego rodzaju, że oddziałuje w jakikolwiek sposób na nieruchomość skarżącego, czyni też zasadnym zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, opisane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo odnotować trzeba, że wskazana przez K. P. sprawa o sygn. akt II SAB/Op 68/13 nie dotyczyła jego osoby. Jeśli natomiast skarżącemu chodziło o sprawę o sygn. akt II SAB/Op 69/13, zakończoną wyrokiem z 3 grudnia 2013 r., to wyjaśnić przyjdzie, iż dotyczyła ona bezczynności OWINB w Opolu w sprawie rozpoznania zażalenia i w sprawie tej Sąd nie wyrażał stanowiska w kwestii interesu prawnego skarżącego.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast orzeczenie o zwrocie poniesionych kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi, wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się przede wszystkim do przeprowadzenia oceny interesu prawnego skarżącego, z uwzględnieniem ewentualnego wpływu spornej inwestycji na jego nieruchomość, a także do sporządzenia uzasadnienia postanowienia w prawidłowy sposób.

Już tylko na marginesie Sąd zauważa, podzielając tym samym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 2679/11, LEX nr 1343892), że w przypadku stwierdzenia przez organ, że wniosek o udostępnienie akt pochodzi od osoby nieposiadającej interesu prawnego w postępowaniu, należy umorzyć postępowanie w sprawie udostępnienia akt sprawy, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a.