Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie Janusz Drachal NSA Maria Lorych-Olszanowska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 391/08 w sprawie ze skargi C. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz C. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 391/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dofinansowania projektu ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2007 r. umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., postępowanie w sprawie przyznania pomocy w związku ze złożonym przez C. R. wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006".

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający w I instancji wyjaśnił m. in., że w odpowiedzi na ogłoszenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR dotyczące naboru wniosków w dniu 16 kwietnia 2007 r. w ramach działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" do [...] Oddziału Regionalnego wpłynęło 1825 wniosków. Przyznana dla województwa [...] w ramach tego programu pula środków wynosiła 40 755 110 zł, natomiast kwota wnioskowanej pomocy kilkakrotnie ją przewyższała. Mając na uwadze powyższe, przeprowadzono losowanie, którego celem było ustalenie kolejności weryfikacji złożonych wniosków. O kolejności zawierania umów decydowała data kompletności wniosku zgodnie z Uzupełnieniem Sektorowego Programu Operacyjnego, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117 ze zm.), dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. Pisma o uzupełnienie wniosków były kierowane do zainteresowanych według kolejności ustalonej w wyniku losowania. Ponieważ przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w części 3.1. przewidują, że projekty przyjmowane są do realizacji w ramach dostępnych środków, a wnioski kompletne, weryfikowane w kolejności ustalonej w drodze losowania wyczerpały pulę środków przyznanych dla województwa [...], wnioskodawca nie został wezwany do uzupełnienia złożonego wniosku.

Orzekając jako organ II instancji Prezes ARiMR stwierdził, że C. R. złożył w dniu 16 kwietnia 2007 r. w [...] Oddziale Regionalnym w W. wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006". Wnioski, które zweryfikowano pozytywnie pod kątem kompletności i poprawności formalnej oraz zgodności z Programem przed wnioskiem C. R. wyczerpały limit środków dla województwa [...]. Wobec powyższego uznano, że wysyłanie do wnioskodawcy prośby o uzupełnienie wniosku o dofinansowanie stało się bezprzedmiotowe.

Po rozpatrzeniu skargi C. R. na wskazaną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w prawie krajowym sprawy związane z przyznawaniem pomocy w sektorze, którego dotyczy niniejsza sprawa zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), dalej: ustawa o NPR, oraz wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. Zaznaczył ponadto, iż ustawa o NPR obowiązywała nadal w 2007 r., na co wskazuje treść art. 44 ustawy budżetowej na 2007 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 90).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kwestia charakteru prawnego orzeczenia wydawanego na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR była przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uchwałą z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, podjętą w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że w świetle wskazanego przepisu, rozstrzygnięcia podejmowane na etapie postępowania wszczynanego na skutek złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m. in. sektorowego programu operacyjnego, mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje dofinansowanie" należy zaś interpretować jako stworzenie podstawy prawnej do wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec przesądzenia przez cyt. uchwałę, iż określone w ustawie o NPR "przyznanie dofinansowania" ma charakter decyzji administracyjnej należy stwierdzić, że złożenie wniosku o dofinansowanie wszczyna postępowanie administracyjne.

Oceniając przeprowadzone przez ARiMR postępowanie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby było ono prowadzone z naruszeniem procedury ustalonej ustawą o NPR oraz rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. W powyższym rozporządzeniu wskazano, że szczegółowe zasady rozpatrywania wniosków o dofinansowanie realizacji projektu i wniosków o płatność są określone w procedurach ARiMR zatwierdzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Procedura składania wniosków oraz ich weryfikacji została określona w ogłoszeniu wydanym wspólnie przez wskazane wyżej organy, w którym określono, że złożenie lub wysłanie wniosku musiało nastąpić w dniu 16 kwietnia 2007 r. Z informacji zawartej w ogłoszeniu wynikało, że wnioski złożone w terminie zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych oddziałach ARiMR.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ani przepisy ustawy ani rozporządzenia nie określiły sposobu (w tym kolejności) weryfikacji wniosków. Określona została tylko kolejność przyjmowania wniosków do realizacji, przy czym przyjęcie do realizacji następowało poprzez zawarcie przez instytucję wdrażającą - ARiMR umowy z beneficjentem. Podniesiony przez skarżącego zarzut, że wobec faktu, iż przyjmowanie wniosków do realizacji następuje w kolejności ich złożenia, weryfikacja wniosków powinna być dokonywana też według tej zasady, nie znajduje uzasadnienia w przepisach. Ponadto – w ocenie WSA w W. – wobec dopuszczenia możliwości składania wniosków również za pośrednictwem poczty, zasada ta nie mogłaby być zrealizowana. Nieumieszczanie przez pocztę na przesyłkach godziny ich nadania czyniło bowiem niemożliwym ustalenie kolejności złożenia wniosków na poczcie i ustalenie pierwszeństwa złożenia między samymi wnioskami nadanymi na poczcie oraz między wnioskami składanymi na poczcie i składanymi bezpośrednio w oddziałach ARiMR.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii braku jasności w wyborze wniosków (co w ocenie C. R. jest złamaniem reguły przejrzystości i bezstronności), WSA w W. wskazał, że wobec braku możliwości ustalenia kolejności złożenia wniosków i w konsekwencji braku możliwości weryfikacji wniosków według kolejności złożenia, przyjętą metodę losowania z udziałem przedstawicieli samorządu rolniczego i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy uznać za przejrzystą i gwarantującą bezstronność w wyborze wniosków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznając trafność zarzutu, że sprawa nie została załatwiona ani w terminie określonym w art. 35 k.p.a. ani w terminie wynikającym z umowy zawartej pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o NPR stwierdził, iż naruszenie tego przepisu nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ o niezadowalającym stronę sposobie załatwienia wniosku zadecydował nie termin załatwienia sprawy, ale zastosowana procedura ustalenia kolejności weryfikacji wniosków.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby w toku postępowania doszło do ich naruszenia. Wskazał, iż zarówno Dyrektor Oddziału Regionalnego jak i Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działali w sprawie na podstawie przepisów ustawy o NPR oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r., w zakresie w jakim przepisy te uregulowały procedury postępowania oraz na podstawie umowy zawartej pomiędzy ARiMR a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy o NPR. W zakresie, w którym przepisy rozporządzenia odsyłały do szczegółowych procedur określonych przez ARiMR zatwierdzonych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi organy orzekające stosowały zasady określone w ogłoszeniu wydanym wspólnie przez MRiRW i ARiMR. Wobec faktu, że reguły postępowania obowiązujące przy przyjmowaniu wniosków oraz ustalaniu kolejności ich weryfikacji zostały podane do wiadomości wszystkich zainteresowanych w ogłoszeniu dotyczącym naboru wniosków Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 8 i 9 k.p.a.

W skardze kasacyjnej C. R. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając naruszenie prawa procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołując się na art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił zaskarżonemu wyrokowi błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie prawa procesowego, to jest:

1) § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r., a w szczególności w części trzeciej "Opis Działań Uzupełnienia Programu" załącznika do rozporządzenia w brzmieniu załącznika (według stanu prawnego na datę złożenia wniosku w niniejszej sprawie) nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" (Dz. U. Nr 69, poz. 488),

2) art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.),

3) art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 35 k.p.a.,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie,

5) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej C. R. stwierdził, że ogłoszenie o naborze wniosków o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania 1.1. "Inwestycja w gospodarstwach rolnych" Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" zostało wydane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z naruszeniem prawa. Z powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. wynika, że system wyboru projektów odbywa się według kolejności zgłoszeń. Kolizja ustawowej zasady wyboru projektów (według kolejności zgłoszeń) z ogłoszeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Prezesa ARiMR z dnia 2 kwietnia 2007 r. (kolejność rozpatrywania wniosków ustalona w drodze losowania) skutkuje nieważnością tegoż ogłoszenia.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju nie uprawniał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Prezesa ARiMR do określania nowych zasad naboru wniosków o dofinansowanie ze środków UE bez żadnych ograniczeń, wedle swego uznania i to zasad, które nie podlegałyby jakiejkolwiek kontroli. Organy były uprawnione jedynie do uszczegółowienia zasad rozpatrywania wniosków, co powinno dotyczyć jedynie technicznej organizacji przyjmowania wniosków, ich weryfikacji i przyjmowania do realizacji. Fakt, że ani przepisy postępowania administracyjnego, ani rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie określiły wprost kolejności weryfikacji wniosków nie oznacza, że istnieją nieograniczone możliwości do zmiany trybu przyjmowania wniosków. W przedmiotowym stanie faktycznym ARiMR winna zastosować wykładnię systemową, opartą na zasadach logiki i sprowadzającą się do tego, że system wyboru projektów do realizacji odbywa się według kolejności zgłoszeń.

W ocenie strony skarżącej, sposób sformułowania ogłoszenia o naborze wniosków jedynie pozornie został oparty na jakichś zasadach, gdyż faktycznie wynik pozostawiono przypadkowi. Wybór przez losowanie, które to ze swej natury przypadkowości nigdy nie będzie kryterium obiektywnym, nie może być zaliczony do "sprawiedliwego". Brak dookreślenia w ogłoszeniu o naborze wniosków zasad kolejności przyjmowania tych wniosków, kolejności ich weryfikacji, a następnie przyjmowania do realizacji prowadzi do wątpliwości, czy celem organu ogłaszającego nie była chęć stworzenia najbardziej wygodnych dla organu "procedur", dających możliwość manipulowania i arbitralnego wyboru wniosków przyjmowanych do realizacji. Obowiązkiem państwa jest stworzenie procedury naboru wniosków, która nie godzi w podstawowe zasady konstytucyjne, w tym w zasadę równości określoną w art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o odrzucenie tej skargi, ewentualnie jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się na wstępie do podniesionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutu, iż w skardze kasacyjnej powołano elementy dotyczące wyroku oddalającego skargę w sprawie K. R. (sygn. akt V SA/Wa 392/08) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że określenie przez autora skargi kasacyjnej zakresu, jaki i argumentów stanowiących uzasadnienie tego środka odwoławczego nie budzi wątpliwości. Zamieszczenie danych dotyczących innej sprawy sądowej nie powoduje niemożności merytorycznego odniesienia się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Należy stwierdzić, iż ta wada skargi kasacyjnej ma charakter jedynie oczywistej omyłki. Rozpoznając zatem merytorycznie skargę kasacyjną w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż zawiera ona usprawiedliwione podstawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma instytucja dopłat przewidzianych ramach dofinansowania z sektorowego programu operacyjnego dla rolników. Zasadniczym aktem prawnym stanowiącym podstawę działania Państwa w tym zakresie jest ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (dalej jako NPR). Ustawa określa strategię rozwoju regionalnego, która jest realizowana w ramach sektorowych, regionalnych, a także innych programów operacyjnych. Narodowa strategia rozwoju regionalnego określa m. in. diagnozę sytuacji społeczno - gospodarczej województw oraz priorytety operacyjne rozwoju regionalnego (art. 7 ust. 3 ustawy)

Programy przewidziane w ustawie o NPR służą podnoszeniu poziomu ekonomicznego i gospodarczego w określonych regionach kraju lub sektorach gospodarki narodowej. Istota sektorowych i regionalnych programów operacyjnych sprowadza się do osiągnięcia celów gospodarczych przewidzianych w Narodowym Planie Rozwoju.

Z omawianych przepisów wynika, że dla wspomnianych programów właściwy minister albo zarząd województwa przygotowuje uzupełnienie programu uszczegóławiające system realizacji programu. Uzupełnienie programu jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa (art. 11 ust. 5 ustawy).

Wykonując otrzymane upoważnienie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozporządzeniem z dnia 8 września 2004 r., zmienionym następnie rozporządzeniem tego organu z dnia 18 kwietnia 2006 r. (powoływane dalej jako przepisy wykonawcze), uzupełnił sektorowy program operacyjny "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004 – 2006 r." Działanie 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". W przepisach tych określono m. in. kwestie wdrożenia systemu wypłaty dofinansowania dla rolników z uwzględnieniem celów, które określono w ustawie o NPR oraz przepisach wykonawczych.

Ustawa o NPR oraz przepisy wykonawcze, mające zastosowanie w tej sprawie, stanowią wytyczne dla realizacji celów Narodowego Planu Rozwoju. Określają one główne elementy procesu dofinansowania. W świetle tych wytycznych ubiegający się o dofinansowanie ze środków publicznych składa wniosek do odpowiedniej instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa (art. 26 ust. 1 ustawy o NPR). Zgodnie z ust. 6 tego przepisu właściwe instytucje zarządzające dokonują wyboru projektów w ramach strategii wykorzystania Funduszu Spójności zgodnie z kierunkami i priorytetami Planu, a następnie przekazują je ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego celem przedłożenia Komisji Europejskiej.

Zgodnie zaś z tzw. "Opisem systemu wdrażania", zawartym w § 1 przepisów wykonawczych - rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 kwietnia 2006 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 – 2006" (Dz. U. Nr 69, poz. 488), wnioski o dofinansowanie realizacji projektu składa się w Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako OR ARMiR) właściwym ze względu na miejsce realizacji projektu, zgodnie z trybem określonym w odrębnych przepisach. Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu podlega na wstępie ocenie formalnej, w szczególności pod względem poprawności jego wypełnienia i kompletności załączników. W przypadku zaś złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja ma obowiązek wezwać w formie pisemnej ubiegającego się o dofinansowanie projektu do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Na ostatnim etapie postępowania, wniosek o dofinansowanie realizacji projektu ewentualnego (przyszłego) beneficjenta programu podlega weryfikacji merytorycznej – tj. ocenie pod względem zgodności z określonymi celami i zasadami działania.

Projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" przyjmowane są do realizacji według kolejności złożenia wniosków poprawnie wypełnionych wraz z wymaganymi załącznikami, w ramach dostępnych środków. W przypadku, gdy we wniosku dokonano poprawek lub uzupełnień, o kolejności przyjęcia projektu do realizacji decyduje dzień dokonania ostatniej poprawki lub ostatniego uzupełnienia.

Powołane przepisy określają zatem system wyboru projektów dotyczących dofinansowania ze środków programu operacyjnego wsparcia dla rolników, wskazując jednocześnie zasady, którym postępowanie to powinno odpowiadać. Zasady te nie mogą być jednak interpretowane w oderwaniu od generalnego celu jaki legł u podstaw narodowej strategii rozwoju regionalnego. Zasady dotyczące systemu wyboru projektów powinny być odczytywane przede wszystkim na gruncie społeczno-gospodarczego celu ustawy o NPR. Cel taki może być osiągnięty w najpełniejszym wymiarze przez wykształcenie spójnego systemu weryfikacji projektów oraz konsekwentnej praktyki administracyjnej po stronie organów stosujących prawo. System ten powinien funkcjonować w sposób pozwalający na rzeczywisty wybór najlepszych projektów, przy jednoczesnej możliwości eliminacji dofinansowania tych projektów, które w mniejszym wymiarze pozwalają na realizację założeń ustawy o NPR. Zwarty system aktów prawnych, tj. ustawy o NPR oraz przepisów wykonawczych, w pierwszej kolejności określa zasadnicze założenia Planu (jego cele podstawowe), w drugiej zaś przewiduje realny system wyboru najlepiej przygotowanych projektów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie wszczyna złożenie w określonym terminie wniosku przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie, zaś kwalifikacja projektu objętego wnioskiem dokonywana jest według kolejności wpływu poszczególnych zgłoszeń. Organ odpowiedzialny za rozdysponowanie funduszy ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, by nie budziło wątpliwości, że system wyboru projektów prowadzi do osiągnięcia wspomnianych celów podstawowych oraz, że spełnia kryterium kolejności wpływu zgłoszeń. Wspomniana zasada wyboru projektów według kolejności wpływu ustanawia bowiem przejrzysty sposób wszczęcia postępowania, a także określa kolejność czynności dokonywanych w toku dalszego postępowania i zapewnia osiągniecie rezultatu przewidzianego w ustawie.

Jak wskazano, organ ma obowiązek w pierwszej kolejności poddać wnioski ocenie formalnej. W sytuacji ujawnienia wniosków zawierających wady lub niekompletnych organ zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę, w formie pisemnej, do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. Reguła ta nie może być interpretowana jedynie z punktu widzenia regulacji prawno-procesowej. Ma ona na celu stworzenie możliwości uzyskania dofinansowania dla tych wnioskodawców, których projekty są na wysokim poziomie merytorycznym, natomiast zawierają jedynie braki formalne. W takim znaczeniu ten przepis procesowy służy nie tylko poprawności proceduralnej, ale także, a może przede wszystkim, strategicznym celom przewidzianym w ustawie o NPR. Naruszenie tego przepisu - jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie - powoduje daleko idące skutki w sferze prawa materialnego. Nie da się bowiem wykluczyć, że w wyniku formalnej konwalidacji wniosków, projekty następnie przekazane do merytorycznej oceny uznane zostałyby za w pełni spełniające cele i zamierzenia przewidziane dla działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych".

Podczas kolejnego etapu postępowania kompletny pod względem formalnoprawnym wniosek podlega merytorycznej weryfikacji. Ocena wniosku na tym etapie postępowania powinna potwierdzić zgodność wniosku z celami, jak też zasadami działania (również tym ogólnymi przewidzianymi w ustawie o NPR). W części zatytułowanej "Opis systemu wdrażania" przepisów wykonawczych sprecyzowano merytoryczne (materialnoprawne) kryteria oceny wniosku. Wskazano m. in., iż organ powinien sprawdzić zgodność projektu z zakresem pomocy przewidzianym w ramach działania, spełnianie przez wnioskodawcę kryterium kwalifikacji zawodowych oraz spełnianie wymogu żywotności ekonomicznej gospodarstwa rolnego (właściwej i docelowej) i poprawności stosowanych obliczeń. W świetle tej zasady zgłoszone projekty powinny zatem zostać poddane kompleksowej weryfikacji merytorycznej z uwzględnieniem celów ustawy o NPR oraz założeń określonych w tzw. "Opisie systemu wdrażania", chyba że określony wniosek nie zostanie uzupełniony pod względem formalnym w wyznaczonym terminie.

Przeniesienie powyższych rozważań na grunt rozpatrywanej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że organy orzekające w sprawie C. R. istotnie naruszyły przedstawione zasady. Podkreślić przede wszystkim należy, że już w ogłoszeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz ARMiR z dnia [...] kwietnia 2007 r. o naborze wniosków o dofinansowanie projektów w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" nie przewidziano wyboru projektów według kryterium kolejności wpływu zgłoszeń, pomimo administracyjnoprawnych dyrektyw w tym zakresie. W ogłoszeniu, jako dzień składania wniosków wskazano datę 16 kwietnia 2007 r. Wnioski mogły być składane bezpośrednio w oddziale regionalnym ARMiR właściwym dla miejsce realizacji projektu, mogły być również wysłane pocztą. Wyeliminowano zatem możliwość ustalenia naturalnej kolejności wpływu zgłoszeń już na tym etapie postępowania. Ogłoszenie zawierało również informację, że wnioski złożone we wskazanym jednodniowym terminie zostaną poddane losowaniu, które ustali kolejność ich weryfikacji w poszczególnych oddziałach ARMiR.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zatem przyjęcie przez organy jednodniowego terminu składania projektów, przy jednoczesnym braku możliwości technicznych pozwalających na ustalenie kolejności wpływu zgłoszeń - wszystkie wnioski wpłynęły tego samego dnia, bez możliwości zidentyfikowania godziny przyjęcia wniosku w ARMiR (lub nadania w urzędzie pocztowym) - doprowadziło do sytuacji, w której ustalenie rzeczywistego porządku wpływu poszczególnych projektów stało się niemożliwe.

Przeprowadzenie losowania w celu ustalenia kolejności weryfikacji wniosków nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o NPR oraz w przepisach wykonawczych, które organ miał obowiązek zastosować na gruncie rozpatrywanej sprawy. Wszczęcie postępowania w ramach programu wsparcia dla rolników powinno być zorganizowane w taki sposób, aby możliwe było ustalenie kolejności wpływu poszczególnych zgłoszeń. To kolei pozwoliłoby na stworzenie przejrzystego systemu działania, w ramach którego możliwe byłoby określenie kolejności oceny wniosków podlegających dalszej weryfikacji formalnoprawnej, jak i merytorycznej. Jak wspomniano, ustalenie kolejności wpływu zgłoszeń według daty (lub nawet godziny) świadczyłoby o istnieniu transparentnego modelu przyjmowania wniosków, a także określiłoby kolejność, w której organ podejmowałby dalsze czynności procesowe (wzywałby do uzupełnienia wniosków niekompletnych oraz przekazywałby do merytorycznej oceny wnioski spełniające wszystkie wymogi formalne). Zastosowana procedura losowania kolejności weryfikacji wniosków była nadto zbędna, ponieważ stosując się do przepisów rozporządzenia i po dokonaniu oceny formalnej kompletności wniosków oraz po ich weryfikacji pod względem zgodności z celami i zasadami działania a nadto po dokonaniu niezbędnych korekt, tworzyła by się czytelna kolejność przyjęcia wniosków do realizacji w ramach dostępnych środków. Wynika to z załączonego do akt sprawy wykazu wnioskodawców. Spośród 1825 zamieszczonych w nim nazwisk wnioskodawców, jedynie 61 złożyło w dniu 16 kwietnia 2007 r. wnioski kompletne, nie wymagające uzupełnienia. Ostatnia osoba z 412 pozycji wykazu została pozytywnie zweryfikowana do przyjęcia realizacji projektu po dostarczeniu wniosku skompletowanego dopiero [...] lipca 2007 r., a więc po jego uzupełnieniu. Takiej możliwości został pozbawiony skarżący.

Projekty zgodne z wymaganiami określonymi dla działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (tak formalnoprawnymi, jak i merytorycznymi) przyjmowane powinny być zaś do realizacji w ramach dostępnych środków. Po wyczerpaniu puli środków finansowych (w rozpatrywanej sprawie wynosiła ona 40 755 110 zł) projekty ocenione najlepiej pod względem merytorycznym - w kolejności złożenia wniosków poprawnie wypełnionych - ARMiR kieruje do następnego etapu postępowania, jakim jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu (zgodnie z art. 26 ust 5 ustawy o NPR).

W uzasadnieniu decyzji Prezesa ARMiR z dnia [...] listopada 2007 r., wydanej w wyniku wniesionego przez C. R. odwołania od decyzji organu I instancji organ stwierdził, że wniosek C. R. został wylosowany jako 1014 w kolejności. Dodatkowo organ podniósł, że wnioski, które zweryfikowano pozytywnie pod względem poprawności formalnej oraz zgodności z programem przed wnioskiem C. R., wyczerpały limit środków dla województwa [...], w ramach którego podpisano 412 umów. Z uwagi na to organ I instancji nie wezwał C. R. do uzupełnienia braków formalnych wniosku i umorzył postępowanie wskazując na brak środków finansowych. Tym samym pozbawił zainteresowanego w ogóle prawa do merytorycznego rozpoznania jego wniosku. Decyzje administracyjne wydane w tym zakresie nie mogą być więc uznane za zgodne z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie postępowanie organów orzekających w sprawie (zaaprobowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.) stanowi naruszenie wynikającego z ustawy o NPR oraz przepisów wykonawczych mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie systemu wyboru projektów w ramach Działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Postępowanie takie nie stwarza bowiem - jak już powiedziano - realnych możliwości wyboru projektu inwestycyjnego najlepiej spełniającego założenia określone w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwoju obszarów wiejskich 2004 – 2006 r."

W skardze kasacyjnej zakwestionowano zastosowanie przez Sąd I instancji zarówno przepisów ustawy o NPR (art. 26) jak i wspomnianych przepisów wykonawczych. Dodatkowo wskazano na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przepisów art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 35 k.p.a., a także normy wynikającej z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że całokształt zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi w istocie do wniosku, że zarzuty tego środka prawnego dotyczą sposobu dokonania przez ARMiR weryfikacji złożonych wniosków w drodze losowania i tym samym odstąpienia od ustawowo określonych zasad. Odstąpienie od tych zasad pozbawia zaś zainteresowanego (skarżącego) prawa do rozpatrzenia jego wniosku zgodnie z regułami wynikającymi z ustawy o NPR i przepisów wykonawczych. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia prawa materialnego obowiązującego w tym zakresie (art. 26 ustawy o NPR).

Ponieważ nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.