Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 23 października 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 629/15 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi T. B. na pismo Marszałka Województwa Z. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia tytułów wykonawczych postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. postanowieniem z dnia 23 października 2015 r. o sygn. akt I SA/Sz 629/15, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odrzucił skargę T. B. na pismo Marszałka Województwa Z. (dalej także jako Marszałek) z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiające uchylenia tytułów wykonawczych.

Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Marszałek poinformował T. B., że przeszły na niego obowiązki wnoszenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w momencie, w którym nabył nieruchomości składające się z działek nr [...], położonych w gminie K. (akt notarialny z [...].04.2002 r., rep. [...]). Marszałek wyjaśnił też, że jako wierzyciel nie ma podstaw do administracyjnego uchylenia wystawionych przeciwko stronie tytułów wykonawczych, a dalszą korespondencję w tej sprawie uznał za bezzasadną.

Po bezskutecznym wezwaniu Marszałka Województwa Z. do usunięcia naruszenia prawa, T. B., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do WSA w S. na wyżej wskazane pismo organu z dnia [...] lutego 2014 r., wnosząc o uchylenie bezzasadnej odmowy uchylenia tytułów wykonawczych z dnia [...].10.2011 r. Skarżący uznał pismo organu za inną czynność organu, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i wyjaśnił, że w związku z nabyciem działek nr [...] nie przeszedł na niego obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, orzeczony decyzją Urzędu Gminy K. z dnia [...] czerwca 1994 r. wobec innej osoby na 19 lat [...].

Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II GSK 445/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie WSA o odrzuceniu skargi, zobowiązując Sąd do rozważenia, czy Marszałek występował w tej sprawie jako organ egzekucyjny, czy żądania formułowane przez stronę w stosunku do organu można uznać za jakikolwiek instrument przysługujący dłużnikowi w postępowaniu egzekucyjnym, a jeśli tak, to czy zaskarżone pismo z dnia [...] lutego 2014 r. jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego np. na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Nadto NSA polecił Sądowi uzupełnić akta sprawy o odpisy przedmiotowych tytułów wykonawczych, a przede wszystkim rozważyć, czego w istocie strona dochodzi od organu.

Sąd uzupełnił akta niniejszej sprawy w zakresie przez NSA wskazanym i uznając związanie wytycznymi sądu kasacyjnego, odrzucił skargę. Przyjął, że T. B. wniósł skargę na pismo Marszałka Województwa z dnia [...] lutego 2014 r., stanowiące czynność bezzasadnej odmowy uchylenia tytułów wykonawczych z dnia [...].10.2011 r. Jednakże, jak stwierdził Sąd, jest to pismo informacyjne, podtrzymujące stanowisko organu wyrażone w poprzednich pismach, informujących o przejściu na skarżącego obowiązku wnoszenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji w momencie nabycia przez niego działek nr [...] w gminie K. oraz podtrzymujące stanowisko, że Marszałek jako wierzyciel nie ma podstaw do uchylenia wystawionych przeciwko dłużnikowi tytułów wykonawczych.

WSA podkreślił, że podstawę do wydania wspomnianych tytułów wykonawczych stanowiła ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na datę ich wydania, tj. [...] października 2011 r. Z art. 22b ust. 1 ustawy – gdzie wskazano dochody budżetu województwa związane z wyłączeniami z produkcji gruntów rolnych – wynikało, że w tej sprawie Województwo Z. było wierzycielem, natomiast Marszałek Województwa Z. jako reprezentant wierzyciela (z mocy art. 43 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa) kierował tytuły wykonawcze do organu egzekucyjnego – Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w S. Tak też było w przypadku tytułów wykonawczych wystawionych na skarżącego. Dopiero ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 503) w art. 22b ust. 1 dodano pkt 4 stanowiący, że Marszałek województwa jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1. Wobec powyższego, zdaniem WSA, Marszałek Województwa Z. nie występował w tej sprawie jako organ egzekucyjny, a żądania skarżącego nie stanowiły wykorzystania żadnego środka dostępnego w postępowaniu egzekucyjnym.

W ocenie WSA, skoro skierowane do skarżącego pismo z dnia [...] lutego 2014 r., będące odpowiedzią organu na jego zarzuty, nie przyznaje skarżącemu uprawnień ani nie rodzi po stronie skarżącego konkretnych i bezpośrednich obowiązków, to nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie stanowi ono również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym. Z tych powodów Sąd uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i dlatego odrzucił skargę.

Skargą kasacyjną T. B. domagał się uchylenia postanowienia Sądu z dnia 23 października 2015 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na bezzasadną odmowę uchylenia tytułów wykonawczych przez Marszałka, pomimo że stanowisko Marszałka zostało zawarte w piśmie stanowiącym decyzję, gdyż odmowa uchylenia tytułów wykonawczych jest czynnością, która dotyczy bezpośrednio obowiązków nałożonych na skarżącego na mocy art. 22b ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym przypadku bez żadnej podstawy prawnej, a tym samym sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Marszałek Województwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że sprawa ze skargi T. B. na pismo Marszałka z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia tytułów wykonawczych nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bo pismo to nie jest decyzją administracyjną. W ocenie skarżącego wymienione pismo jest jednak decyzją, którą organ nałożył na niego obowiązek uiszczania opłat rocznych za wyłączenie gruntów rolnych z produkcji (art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), a następnie, w myśl art. 22b ust. 1 ustawy, przystąpił do egzekucji tego obowiązku.

Wskazać należy, że z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wypływa podstawowa zasada w postępowaniu kasacyjnym związania NSA granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej określa strona wnosząca ten kwalifikowany środek odwoławczy, formułując pod adresem kwestionowanego rozstrzygnięcia sądowego zarzuty. Zarzuty te powinny obejmować wymienienie konkretnych jednostek redakcyjnych naruszonych, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, przepisów prawa, stosowną treść, a także być rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Ma to decydujące znaczenie dla oceny skuteczności skargi kasacyjnej, gdyż NSA kontroluje działanie Sądu I instancji wyłącznie w granicach zakreślonych postawionymi przez stronę zarzutami. Brak zarzutów albo ich wadliwe, bo na przykład nieprecyzyjnie sformułowanie, uniemożliwia kontrolę orzeczenia Sądu we wskazywanym zakresie. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają sądowi kasacyjnemu możliwości korygowania albo uzupełniania nieprawidłowo postawionych zarzutów ani tym bardziej domyślania się jakie intencje towarzyszyły wnoszącemu skargę kasacyjną.

Powyższe uwagi o charakterze wstępnym należało poczynić z tego względu, że skarga kasacyjna T. B. nie zawiera zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., co powoduje, że stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wprawdzie skarżący trafnie zidentyfikował podstawę prawną odrzucenia skargi, którą stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednakże pominął decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy na obecnym jej etapie fakt, iż WSA orzekał w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2015 r., a zatem że podstawę orzeczenia Sądu współstanowi art. 190 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że skarżący kasacyjnie T. B. chcąc zakwestionować zasadność odrzucenia skargi, powinien zarzucić Sądowi I instancji brak wykonania lub niewłaściwe wykonanie wytycznych NSA zawartych we wspomnianym wyżej postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2015 r. oraz wynikłe w jego konsekwencji nieprawidłowe odrzucenie skargi. Innymi słowy, tylko postawienie zarzutu naruszenia art. 190 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. otworzyłoby sądowi odwoławczemu drogę do merytorycznej kontroli orzeczenia Sądu z dnia 23 października 2015 r., czyli możliwość weryfikacji stanowiska Sądu w kwestii prawidłowości lub nieprawidłowości uznania, że Marszałek nie był w tej sprawie organem egzekucyjnym i pismem z dnia [...] lutego 2014 r. nie wydał wobec skarżącego żadnego aktu podlegającego kontroli sądu administracyjnego.

W ocenie NSA brak zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. czyni tę skargę nieskuteczną, przesądzając o jej oddaleniu na podstawie 184 p.p.s.a. jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.

NSA nie uwzględnił wniosku pełnomocnika organu zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania, bo przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (v.: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publik. ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 23).