Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ś. B. R. R. w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Ke 34/11 w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność Ś. B. R. R. w Kielcach w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Ke 34/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zobowiązał Świętokrzyskie Biuro Rozwoju Regionalnego w K. do rozpatrzenia wniosku P. L. M. z dnia 22 marca 2011r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 22 marca 2011 r. P. L. M. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej adresowany do Świętokrzyskiego Biura Rozwoju Regionalnego (ŚBRR) w Kielcach wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez poinformowanie, czy Ministerstwo Rozwoju Regionalnego kontrolowało w/w Biuro w zakresie wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w latach 2007-2013 a także o doręczenie wszystkich dokumentów związanych z ewentualnymi kontrolami tj. informacjami pokontrolnymi, wystąpieniami pokontrolnymi, zastrzeżeniami do informacji pokontrolnych, zaleceniami pokontrolnymi , jeśli zostały przeprowadzone.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2011r. Dyrektor ŚBRR w Kielcach udzielił P. L. M. informacji, że Ministerstwo Rozwoju Regionalnego kontrolowało ŚBRR w Kielcach w zakresie prawidłowości wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Odnośnie zaś doręczenia żądanych materiałów wytworzonych w procedurach kontrolnych ze względu na ich ilość oraz koszt ich ewentualnego doręczenia zobowiązał wnioskodawcę do sprecyzowania, której ze wskazanych przez niego trzech kontroli dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na powyższe pismo P. L. M. w dniu 9 kwietnia 2011r., poprzez pocztę elektroniczną, poinformował (ŚBRR) w Kielcach, że jego wniosek z 22 marca 2011r. został sformułowany precyzyjnie i domaga się doręczenia wszystkich dokumentów jakie w nim wskazał.

Decyzją z 22 kwietnia 2011r. Dyrektor ŚBRR w Kielcach odmówił udostępnienia przetworzonej informacji publicznej z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę ważnego interesu publicznego w żądaniu udostępnienia wszystkich dokumentów związanych z przedmiotowymi kontrolami Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 15 czerwca 2011r. po rozpoznaniu odwołania P. L. M. uchyliło w/w decyzję z dnia 22 kwietnia 2011r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że informacja żądana przez odwołującego się ma charakter informacji publicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił istotę informacji publicznej, pojęcie informacji publicznej przetworzonej i informacji publicznej prostej. Podkreślił, że Informacja publiczna prosta nie wymaga wykazania interesu publicznego.

Kolejną decyzją z dnia 1 lipca 2011r. organ I instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej. I ta decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w dniu 15 września 2011r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji przez organ odwoławczy było naruszenie przez organ I instancji art.107 § 3 k.p.a.

Pismem z dnia 29 września 2011r. (k.15) ŚBRR w Kielcach zobowiązało wnioskodawcę do sprecyzowania swojego wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wskazania sposobu udostępnienia tej informacji.

Odpowiadając na powyższe pismo P. L. M. w piśmie z dnia 30 września 2011r. wyjaśnił, że jego żądanie zostało sformułowane precyzyjnie we wniosku z dnia 22 marca 2011r. z którego wynika, że domagał się i nadal wnosi o udostępnienie wszystkich protokółów pokontrolnych w związku z wdrażaniem Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - w formie kserokopii lub dokumentów zeskanowanych. W kolejnym piśmie z dnia 7.10.2011r. organ ponownie zażądał sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. P. L. M. w piśmie z dnia 10. 10.2011r. wskazał organowi kopii jakich dokumentów pokontrolnych się domaga w ramach dostępu do informacji publicznej(k.18).

W odpowiedzi na powyższe pismo organ I instancji korespondował jeszcze z wnioskującym żądając m.in. wyjaśnienia (pismo z 12.10.11r.) czy domaga się on udostępnienia informacji jako osoba fizyczna czy w imieniu Fundacji Przedsiębiorczości Akademickiej, by ostatecznie w piśmie z dnia 25.10.11r. poinformować wnioskującego, że podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie żądania udostępnienia informacji publicznej zawarte w pismach z dnia 7 i 12 października 2011r.

W dniu 2 listopada 2011r. P. L. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Dyrektora Świętokrzyskiego Biura Rozwoju Regionalnego w Kielcach w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 22 marca 2011 r.

Odpowiadając na skargę Dyrektor ŚBRR w Kielcach wniósł o jej oddalenie podnosząc, że nie jest w bezczynności, domagał jednak w swoich pismach sprecyzowania przez wnioskodawcę żądanych informacji. Żądanie skarżącego wykracza poza granice przepisów art. 3 ust.1 pkt.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji, poza tym żądanie doręczenia wszystkich dokumentów jakiejś sprawy jest dotknięte wadą nieokreśloności. Organ wskazał również, że skarżący nie sprecyzował czy występuje w sprawie jako P. L. M. obywatel RP czy jako Prezes Fundacji, która realizuje projekt w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki i czerpie z tego korzyści.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wobec finansowania pomocy udzielanej beneficjentom realizującym poszczególne projekty w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki ze środków publicznych (zarówno europejskich jak i krajowych), a więc z majątku publicznego, informacje dotyczące udzielenia tego dofinansowania a także protokoły pokontrolne związane z przeprowadzeniem kontroli przez instytucję zarządzającą, którą jest minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego (art. 25 pkt 1 ustawy) mającą na celu zbadanie prawidłowości wdrażania tego programu, uznać należy za informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dotyczą one pomocy publicznej. Skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii dokumentacji pokontrolnej sporządzonej na skutek przeprowadzonej kontroli prawidłowości wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Dyrektor Świętokrzyskiego Biura Rozwoju Regionalnego działając z upoważnienia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako instytucja wdrażająca program w rozumieniu ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zalicza się do kategorii podmiotów o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że Dyrektor Świętokrzyskiego Biura Rozwoju Regionalnego dwa razy: decyzją z dnia 22 kwietnia 2011r. i z dnia 1 lipca 2011r. odmówił udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Decyzje te zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze : w dniu (...) czerwca 2011r. i w dniu (...) września 2011r. Mimo, że skarżący wskazał w piśmie z dnia 10 października 2011r. kopii jakich dokumentów pokontrolnych domaga się udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej Dyrektor Świętokrzyskiego Biura Rozwoju Regionalnego nie wydał decyzji w tym przedmiocie ani też nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, co przesądza o pozostawaniu tego podmiotu w bezczynności. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z poglądem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że P. L. M. nie sprecyzował czy występuje z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jako osoba fizyczna – obywatel RP czy jako Prezes Fundacji, która realizuje projekt w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Ustęp 2 tego przepisu stanowi z kolei, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Nie ma wobec tego żadnych prawnych podstaw do nakładania na skarżącego nieprzewidzianego przez prawo obowiązku doprecyzowywania swoich danych, ponieważ wskazał je we wniosku w sposób wystarczający do udzielenia mu informacji publicznej. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że P. L. M. na wezwanie organu do sprecyzowania wniosku - określił w piśmie z dnia 10 października 2011r,. kopii jakich dokumentów się domaga. Wniosek zatem został w pewnym zakresie sprecyzowany, a mimo to organ nie podjął żadnego aktu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Świętokrzyskie Biuro Rozwoju Regionalnego zarzucając mu naruszenie:

1. art. 2 ustawy o dostępie do informacji publiczne przez uznanie, że był w zwłoce bez ustalenia czy faktycznym podmiotem żądającym udzielenia informacji był P. L. M. jako osoba fizyczna, czy tez reprezentowana przez tegoż P. L. M. osoba prawna działająca pod nazwą Fundacja Przedsiębiorczości Akademickiej w Poznaniu,

2. art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez uznanie, że Świętokrzyskie Biuro Rozwoju Regionalnego w Kielcach zwlekało z udzieleniem informacji publicznej pomimo, że ustawie o odstępie do informacji publicznej nie jest znana treść wniosku o udzielnie takiej informacji w postaci doręczenia wszystkich dokumentów dotyczących określonej sfery działalności,

3. art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez akceptację pozaustawowego sposobu udzielania tej informacji i uznanie, że Świętokrzyskie Biuro Rozwoju Regionalnego w Kielcach nie udzieliło informacji w przepisowym terminie ani nie podjęło decyzji odmownej.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Świętokrzyskiego Biura Rozwoju Regionalnego w Kielcach zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został popisany przez skarżącego jako osobę fizyczną, natomiast przesłany przez Fundację Przedsiębiorczości Akademickiej z Poznania - na kopercie widnieje pieczątka Fundacji. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, nie można ocenić, czy żądanie strony umowy jest w ogóle informacją publiczną, czy tylko informacją związaną ściśle z wykonywaniem wiążącej strony umowy, mającej służyć jako narzędzie (dowód) w ewentualnym postępowaniu negocjacyjnym (sądowym lub pozasądowym) lub spornym postępowaniu sądowym. Nie da się również wykluczyć wykorzystania tej informacji jako narzędzie nacisku na stronę umowy. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ustawa nie zna zakresu żądanej informacji publicznej w postaci doręczenia wszystkich dokumentów dotyczących określonej sfery rzeczywistości. Sąd pierwszej instancji utożsamił otwarty katalog żądań skarżącego z katalogiem zamkniętym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona skarga kasacyjna kwestionuje dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę pozostawania Świętokrzyskiego Biura Rozwoju Regionalnego w Kielcach w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Wnoszący skargę kasacyjną stoi na stanowisku, iż nie pozostawał w bezczynności, ponieważ przedmiotowy wniosek nie zawierał sprecyzowania, czy wnoszącym o udostępnienie informacji publicznej był skarżący, działający jako osoba fizyczna, czy też była nim reprezentowana przez niego osoba prawna. Zarzut ten nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Przepis art. 2 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poszerza krąg podmiotów uprawnionych, stwierdzając, że prawo do informacji przysługuje "każdemu". Używając w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje więc zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym pojęcie to obejmuje nie tylko osoby fizyczne, ale również osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej np. organizacje społeczne. Termin "każdy" nie może być inaczej rozumiany, zważywszy cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej. Takie rozumienie pojęcia "każdemu" potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z dnia 25 maja 2009 r. o sygn. akt SK 54/08 (vide: punkt 2 rozważań – OTK-A 2009/5/69; Dz. U. Nr 84, poz. 713), zgodnie z którym termin "każdy" obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, jak to uczynił wnoszący skargę kasacyjną, doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Za nieuprawnione należy więc uznać wzywanie wnioskodawcy do wykazania swojego interesu prawnego czy faktycznego w żądaniu informacji publicznej, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej służy każdemu do realizacji jego konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP).

Formułując zarzut naruszenia art. 3 oraz art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wnoszący skargę kasacyjną stanął na stanowisku, że ustawa ta nie dopuszcza możliwości udzielenia informacji publicznej w postaci doręczenia wszystkich dokumentów dotyczących określonej sfery działalności. Założenie takie stałoby w sprzeczności z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Tym samym każdy dokument służący realizacji zadań publicznych przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.