Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2007 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD), na podstawie art. 138 § 1 1 pkt 1 k.p.a., art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz.U. Nr 199, poz. 1671, dalej powoływana jako u.t.n.), lp. 5.2.1.1, lp. 5.2.2.1.1 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088, dalej jako u.t.d.), lp. 1.6.4.4, oraz lp. 1.6.4.5 załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania K. F. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (WITD) z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] o nałożeniu na ww. przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 39 750 złotych (ograniczonej do kwoty 13.000 złotych) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W toku kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którą przeprowadzono w dniu [...] lipca 2005 r. w [...], stwierdzono następujące naruszenia:

• wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego oznakowania sztuk przesyłki, za co została nałożona na K. F. kara pieniężna w wysokości 3 800 złotych; oraz

• wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez stosowania nalepek ostrzegawczych. Za powyższe naruszenie na stronę nałożona została kara pieniężna w wysokości 35 950 złotych.

Jednocześnie, na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. organ pierwszej instancji ograniczył wysokość nałożonej kary do wysokości 13 000 złotych.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. F. podniósł, iż WITD nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji, co narusza art. 10 i art. 77 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącego, w dniu kontroli jak również w dniu wydawania decyzji nie była ogłoszona Umowa ADR, tak więc "nie można było kontrolować pojazdu w tym zakresie, bo nikt nie jest w stanie prawidłowo przygotować pojazdu, jeśli nie ma obowiązującego aktu prawnego, który by te kwestie regulował". Strona zarzuciła, że organ powołał się na przepisy, które w dniu kontroli nie obowiązywały. Zdaniem K. F. przepisy umowy ADR 2003 obowiązywały do dnia 30 czerwca 2005 r., natomiast przepisy umowy ADR 2005 weszły w życie dopiero w październiku 2005r. Skarżący zarzucał ponadto, iż organ I instancji oparł się na dokumentach, których jednocześnie nie uznał za dokumenty przewozowe.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie podzielił argumentacji skarżącego uznając ją za bezzasadną. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. wskazał, iż w dniu [...] lipca 2005r. w [...] zatrzymany został do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...] prowadzony przez Pana K. F. Dopuszczalna masa całkowita pojazdu wynosiła 14 ton. W toku kontroli ustalono, iż strona pojazdem tym wykonuje transport drogowy towarów niebezpiecznych. W wyniku analizy okazanych do kontroli dokumentów oraz oględzin skrzyni ładunkowej pojazdu stwierdzono, że przewóz odbywa się niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 października 2003 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych oraz przepisami Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR). W efekcie w dniu [...] sierpnia 2005 r. wydana została decyzja nr [...] nakładająca na stronę karę pieniężną w wysokości 41.750 złotych, ograniczoną do kwoty 15.000 złotych. Od ww. rozstrzygnięcia strona wniosła odwołanie, w wyniku którego organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego oznakowania sztuk przesyłki oraz za wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez stosowania nalepek ostrzegawczych i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, natomiast w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 39.750 złotych, i ograniczył jej wysokość do kwoty 13.000 złotych. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie doszło do wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego oznakowania sztuk przesyłki ponieważ na podstawie karty charakterystyki materiału przesłanej przez nadawcę przewożonego ładunku stwierdzono brak oznakowania odpowiednimi nr UN na następujących 19 sztukach przesyłki: 2 sztuki zawierające benzynę ekstrakcyjną w opakowaniu 10 l (UN 1268), 2 sztuki zawierające rozpuszczalnik nitro w opakowaniu 20 l (UN 1263), 7 sztuk zawierających rozpuszczalnik nitro w opakowaniu 30 l (UN 1263) oraz 8 sztuk materiału niebezpiecznego sklasyfikowanego jako UN 1268. Powyższe ustalenia potwierdza, zdaniem organu, załączony do akt sprawy materiał dowodowy, m.in.: protokół kontroli, dokumenty związane z przewozem, dokumentacja fotograficzna oraz przesłane przez nadawcę ładunku karty charakterystyki poszczególnych substancji niebezpiecznych;

Jeżeli chodzi o drugie z naruszeń tj. wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez stosowania nalepek ostrzegawczych stwierdzono przewóz 719 sztuk przesyłki bez wymaganego oznakowania nalepkami ostrzegawczymi: 711 sztuk przesyłki o nr UN 1263 i UN 1300 przewożonych w opakowaniach 5 l, 10 l, 20 l i 30 l nie posiadało nalepki ostrzegawczej nr 3 charakteryzującej materiał jako ciekły zapalny. Organ podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego na podstawie przesłanych przez nadawcę ładunku kart charakterystyki poszczególnych substancji niebezpiecznych ustalono, iż w pojeździe przewożonych było dodatkowo 8 sztuk przesyłki o nr UN 1268, które również nie zostały oznaczone nalepkami ostrzegawczymi. Wyżej wskazane sztuki przesyłki przewożone były w opakowaniach zbiorczych, które również nie posiadały wymaganego oznakowania nalepkami ostrzegawczymi oraz numerami UN. Tymczasem, zgodnie z treścią lp.5.1.2.1 Umowy ADR jeżeli nie są widoczne numery UN i nalepki odnoszące się do wszystkich towarów niebezpiecznych znajdujących się w opakowaniu zbiorczym, to opakowanie to powinno być zaopatrzone w numer UN poprzedzony literami "UN" oraz w nalepki, wymagane dla sztuk przesyłki pod 5.2.2, w odniesieniu do każdego z towarów niebezpiecznych znajdujących się w opakowaniu zbiorczym.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego organ odwoławczy podniósł, że są niezasadne. GITD zwrócił uwagę, że organ I instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu przed wydaniem decyzji. Świadczy o tym zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania wobec K. F. (przedsiębiorca był jednocześnie kierowcą kontrolowanego pojazdu) gdzie wskazano, iż strona ma prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jak również ma prawo do przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów. Strona z prawa owego skorzystała składając stosowne wyjaśnienia. Organ odwoławczy przypominał, że pierwsza decyzja WITD (z dnia [..] sierpnia 2005 r., Nr [...]) nakładająca na stronę karę pieniężną w wysokości 41.750 złotych (ograniczoną do kwoty 15.000 złotych) została uchylona w części, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania celem jednoznacznego ustalenia ilości przewożonych sztuk przesyłki. Zdaniem organu, dokładna analiza zebranego materiału dowodowego (faktury VAT, dokumenty związane z przewozem, karty charakterystyki poszczególnych substancji niebezpiecznych) jednoznacznie rozstrzyga powyższą kwestię.

GITD za całkowicie bezzasadny uznał zarzut naruszenia przez organ art. 77 k.p.a. Zdaniem organu, materiał dowodowy zgromadzony został w sprawie w sposób wyczerpujący, o czym świadczą załączone do akt sprawy m.in.: dokumenty związane z przewozem, protokół przesłuchania skarżącego-kierowcy, pisemne wyjaśnienia skarżącego, wyjaśnienia nadawcy przewożonego ładunku, karty charakterystyki substancji niebezpiecznych oraz dokumentacja fotograficzna.

Odnosząc się zarzutu braku podstawy prawnej dla nałożenia kary również uznał powyższy zarzut za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Organ odwoławczy zaakcentował, że zarówno w chwili kontroli, jak i w chwili wydawania decyzji w pierwszej instancji moc obowiązującą posiadały przepisy umowy ADR w wersji 2003-2005 (Dz. U. Nr 194, poz. 1629). Dopiero bowiem z dniem 1 października 2005 r. na mocy Oświadczenia Rządowego z dnia 26 lipca 2005r. w sprawie wejścia w życie zmian do załączników A i B Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), obowiązywać zaczęła umowa ADR w wersji 2005-2007 (Dz. U. Nr 178, poz. 1481). Jednocześnie, zdaniem organu, żaden przepis prawa nie odbierał mocy obowiązującej umowie ADR w wersji 2003-2005 aż do dnia 1 października 2005 r.

Zarzut, iż organ I instancji oparł się na dokumentach, których jednocześnie nie uznał za dokumenty przewozowe, organ odwoławczy uznał za niezrozumiały. GITD wyjaśnił, że organ pierwszej instancji nałożył karę pieniężną za brak dokumentu przewozowego na towar o nr UN 1268 oraz część towaru o nr UN 1263. W toku postępowania administracyjnego organ otrzymał karty charakterystyki przewożonych substancji i to m.in. one stały się podstawą określenia ilości przewożonych sztuk przesyłki. Organ wyjaśnił ponadto, iż okoliczność, że dany dokument nie zostanie uznany przez kontrolujących za dokument przewozowy w rozumieniu przepisów ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych oraz przepisów umowy ADR, nie oznacza automatycznie, iż dokument taki nie może być dowodem w sprawie. Organ nie kwestionuje autentyczności dokumentów, a jedynie stwierdza, czy spełniają one określone warunki - czy zawierają wystarczającą ilość danych do tego, aby uznać je za dokumenty przewozowe w rozumieniu ww. przepisów.

Ponadto GITD stwierdził, że nie ma możliwości "miarkowania" kary. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może - w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 117, poz. 791) - wystąpić ze stosownym wnioskiem w tym trybie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. F., wnosząc o uchylenie decyzji GITD podtrzymał zarzuty podnoszone w postępowaniu administracyjnym. Ponadto stwierdził, że w jego ocenie, adresatem decyzji powinna być firma pod nazwą [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja skarżącego zasadza się na przyjęciu poglądu, iż w dniu kontroli tj. [...] lipca 2005 r. nie obowiązywała już umowa ADR z 2003 r. natomiast umowa ADR z 2005 r. nie weszła jeszcze w życie. W tym stanie rzeczy, w ocenie K. F., organy kontroli nie mogły nałożyć kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych , lp. 5.2.1.1., lp. 5.2.2.1.1. umowy ADR oraz lp. 1.6.4.4. i lp. 1.6.4.5. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu, stanowisko strony jest wadliwe i z tej przyczyny nie mogło zostać uwzględnione.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przedstawienie kilku uwag natury ogólnej.

Jednym z podstawowych środków zapewnienia bezpieczeństwa w transporcie materiałów niebezpiecznych jest stworzenie odpowiednich ram prawnych, które są wytycznymi dalszego postępowania. W przypadku drogowego transportu materiałów niebezpiecznych podstawową regulacją odnoszącą się do tych kwestii jest Umowa europejska ADR sporządzona w Genewie 30 września 1957 r. pod auspicjami Komisji Gospodarczej Organizacji Narodów Zjednoczonych i następnie opracowana przez Europejski Komitet Transportu Wewnętrznego. Tekst umowy został ratyfikowany przez Polskę w 1975 r. i ogłoszony w załączniku do Dz. U. Nr 35, poz. 189. Umowa została wprowadzona w życie Rozporządzeniem Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 2 grudnia 1983 r. w sprawie warunków i kontroli przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. W latach późniejszych wprowadzono do niej szereg zmian, a ostatnia nowelizacja dotyczy okresu 2005-2007 (dalej jako: ADR 2005). Wcześniejsza obejmuje okres 2003-2005 (dalej jako: ADR 2003). Aktualnie modyfikacje wprowadzane są zawsze co dwa lata w roku nieparzystym. Włączenie przepisów ADR do polskiego systemu prawnego - w odniesieniu do krajowego przewozu towarów (materiałów) niebezpiecznych - zostało zrealizowane poprzez wydanie stosownych rozporządzeń, na podstawie delegacji zawartej w ustawie Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z art. 1 b) umowy ADR, umawiające się Strony, dążąc do wzmożenia bezpieczeństwa międzynarodowych przewozów drogowych uzgodniły, że określenie "towary niebezpieczne" oznacza takie materiały i przedmioty, których międzynarodowy przewóz drogowy jest zabroniony lub dozwolony pod pewnymi warunkami ustalonymi w załącznikach A i B; W myśl art. 3 ww. umowy, załączniki do niej stanowią jej część integralną. W Dzienniku Ustaw z dnia 16 września 2005 r. (Dz. U. 2005 r. Nr 178, poz. 1481) opublikowano oświadczenie rządowe dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie wejścia w życie zmian do załączników A i B Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. W oświadczeniu tym podano do wiadomości, że zgodnie z artykułem 14 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r., weszły w życie dnia 1 stycznia 2005 r. zmiany do załączników A i B do powyższej umowy. Wskazano ponadto, że jednolity tekst wskazanej wyżej umowy, uwzględniający zmiany znowelizowanych załączników A i B stanowiących integralną część umowy, ogłasza się w załączniku do omawianego oświadczenia rządowego. Określając datę wejścia w życie ww. nowelizacji należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych "umowa ADR" – oznacza Umowę europejską dotyczącą międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzoną w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 194, poz. 1629), wraz ze zmianami obowiązującymi od daty ich wejścia w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej, podanymi do publicznej wiadomości we właściwy sposób; Skoro zatem ww. Umowa została opublikowana w dniu 16 września 2005 r. to z mocy art. 4 ust. 1 Ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606) weszła w życie w dniu 1 października 2005 r. Cytowany przepis art. 4 ust. 1 stanowi bowiem, że "akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy" (tu nie określił). W tym stanie rzeczy, umowę ADR 2005 można było stosować (w zakresie nakładania kar dopiero od 1 października 2005 r.).Przepis przejściowy umowy ADR 2005 przewiduje, że przez pół roku – czyli od 1 stycznia 2005 r. do 30 czerwca 2005 r. - dozwolone jest stosowanie obu wersji przepisów, czyli ADR 2003 i 2005 (v. przepis 1.6.1. 1).

Wskazując na istniejące opóźnienia w publikowaniu ww. aktów prawnych w Dzienniku Ustaw należy rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie były podstawy prawne do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2005 r. W ocenie Sądu, taką podstawę stanowiły przepisy ADR 2003. Zdaniem Sądu, skoro umowa ADR 2005 w zakresie stwierdzonych w lipcu 2005 r. naruszeń niczego nie zmieniała w porównaniu z ADR 2003 to skarżący miał obowiązek oznakowania przesyłek i stosowania nalepek ostrzegawczych zgodnie z postanowieniami umowy ADR 2003, czego w rozpatrywanej sprawie nie uczynił. Powyższe uchybienia stanowiły podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Z inną sytuacją mielibyśmy do czynienia, gdyby umowa ADR 2005 nie przewidywała już (w odróżnieniu od umowy ADR 2003), konieczności oznakowania sztuk przesyłki czy stosowania nalepek ostrzegawczych. Wówczas w dniu kontroli tj. [...] lipca 2005 r. organ nie mógłby nałożyć na skarżącego kary za naruszenie umowy ADR 2003 ponieważ jej postanowienia mógł stosować jedynie do 30 czerwca 2005 r. Nie byłoby również podstaw do nałożenia kary w dniu [...] lipca 2005 r. w sytuacji, gdyby umowa ADR 2005 nakładała na przedsiębiorców nowe (nieznane w umowie ADR 2003) obowiązki. Niemożność nałożenia kary wynikałaby bowiem z tego, że umowa ADR 2005 mogła być stosowana dopiero od 1 października 2005 r.

Z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść strony, jedynie na marginesie należy podnieść, iż wątpliwości Sądu budzi prawidłowość ograniczenia wysokości nałożonej kary do kwoty 13 000 złotych, skoro suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej (vide: art. 92 ust.2 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym).

Sąd nie uwzględnił także zarzutów strony skarżącej odnośnie naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz procedury administracyjnej (w tym błędnego oznaczenia strony postępowania). Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma co prawda w nadesłanych aktach informacji o zakończeniu postępowania oraz udzieleniu stronie terminu do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Jednakże nie budzi wątpliwości Sądu, iż skarżący miał wiedzę na temat materiału dowodowego stanowiącego następnie podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z nadesłanych akt administracyjnych oraz treści skargi (k. 2 in fine), ustalenia stanu faktycznego były dokonywane na podstawie protokołu kontroli podpisanego przez skarżącego bez uwag jak również na podstawie dokumentów nadesłanych przez niego w toku postępowania, a zatem znanych stronie.

Organ prawidłowo skierował decyzję do K. F. a nie do jego firmy, ponieważ adresatem decyzji jest przedsiębiorca. Natomiast firma pod nazwą [...]nie ma zdolności administracyjnoprawnej. Również zarzut naruszenia pozostałych przepisów procesowych nie jest uzasadniony. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i dokonał subsumcji pod wskazane w decyzji przepisy. Natomiast uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom sformułowanym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako nie znajdującą usprawiedliwionych podstaw.