Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prokuratora Krajowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Krajowego do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prokuratora Krajowego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 6 maja 2025 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prokuratora Krajowego w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżące stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji, pomimo braku podstaw do odmowy jej udostępnienia,

2. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.i.p.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu wnioskowanej informacji, pomimo braku podstaw do ich niezastosowania i odmowy udostępnienia wnioskowanych danych.

Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r.; stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że we wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. zwróciła się do Prokuratury Krajowej o udostępnienie informacji poprzez wskazanie:

1. imion i nazwisk osób, wobec których użyty został system inwigilacyjny Pegasus od dnia zakupu systemu do dnia zakończenia licencji,

2. liczby użyć systemu inwigilacyjnego Pegasus w stosunku do każdej z inwigilowanych osób,

3. liczby użyć systemu inwigilacyjnego Pegasus ogółem,

4. łącznego koszt używania i zakupu systemu inwigilacyjnego Pegasus,

5. czy po wyborach parlamentarnych powstały wewnętrzne raporty, analizy lub inne dokumenty podsumowujące działania systemu Pegasus? Jeśli tak to komu zostały przekazane?

6. czy w stosunku do kogokolwiek zostały wyciągnięte konsekwencje w związku z używaniem systemu inwigilacyjnego Pegasus?

W piśmie z dnia 18 kwietnia 2025 r. organ poinformował wnioskodawcę, że nie udostępni wnioskowanej informacji, bowiem nie stanowi ona informacji publicznej. Organ wskazał ponadto, iż wszelkie informacje wykraczające poza zakres informacji przekazanych mediom, czy na stronie internetowej Prokuratury, stanowią tajemnicę śledztwa i udzielane są jedynie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego.

Skarżące stowarzyszenie stwierdziło, że nie zgadza się z tym stanowiskiem organu, bowiem wnioskowana informacja dotyczy działania organu publicznego, odnosi się do wykorzystania środków publicznych. Użycie systemu Pegasus ma również bezpośredni wpływ na prawa i wolności obywateli (prawo do prywatności, tajemnica komunikacji, wolność słowa). Tym samym więc, wnioskowana informacja spełnia wszelkie kryteria uznania jej za informację publiczną.

Odnosząc się do ewentualnej tajemnicy śledztwa, strona skarżąca podkreśliła, że powołanie się na tę okoliczność może nastąpić w odniesieniu do informacji stanowiących informację publiczną i wymaga wydania w tym zakresie stosownej decyzji wraz z uzasadnieniem stanowiska.

Zdaniem skarżącej, ujawnienie informacji o wykorzystaniu systemu Pegasus w Polsce jest niezbędne, aby zapewnić przestrzeganie praw człowieka gwarantowanych przez Europejską Konwencję Praw Człowieka, w tym prawa do prywatności i wolności wyrażania opinii. Jest to również kluczowe dla utrzymania demokratycznej kontroli nad władzą i zapewnienia odpowiedzialności za potencjalne nadużycia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ podkreślił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowią podstawy udostępnienia danych zgromadzonych w toku postępowania przygotowawczego i utrwalonych w aktach tego postępowania, gdyż zagadnienie to w sposób kompletny reguluje art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 37 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.k.), w przypadku toczącego się postępowania przygotowawczego oraz art. 156 § 5b k.p.k. - w przypadku zakończonego postępowania przygotowawczego. Wskazane przepisy, w sposób odmienny niż u.d.i.p., regulują zasady i tryb udostępniania informacji zawartych w aktach sprawy. Regulacje te są nadto gwarantem efektywnej realizacji celów postępowania przygotowawczego, jak również ochrony interesów uczestników tego postępowania. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Skoro dostęp do żądanych informacji publicznych określają przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p.

Zdaniem organu, określenie w art. 156 k.p.k. zasad i trybu udostępniania akt w sposób kompletny stoi na przeszkodzie pozyskiwaniu informacji zawartych w tych aktach w inny sposób, a w szczególności poprzez wystąpienie o udostępnienie informacji publicznej oparte na regulacjach u.d.i.p. Kwestia ta jest tym bardziej istotna, gdy chodzi o zachowanie tajemnicy postępowania przygotowawczego, wiedzy na temat jego przedmiotu i przebiegu, jak i informacji dotyczących osób fizycznych i prawnych, powiązanych z przedmiotem postępowania, w tym ich dane o charakterze wrażliwym.

Organ stwierdził, że nie może zaakceptować tezy, zgodnie z którą prokurator w trybie u.d.i.p. zobowiązany byłby zdawać relację z ustaleń dowodowych czynionych w postępowaniu przygotowawczym, przeprowadzonych czynnościach, wynikach analiz, a zwłaszcza udostępniać dane osobowe pokrzywdzonych, wobec których programu Pegasus użyto.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu w tej sprawie, że Prokurator Krajowy, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżące stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. informacje stanowią informację publiczną, należy zauważyć po pierwsze, że stanowisko organu w tej kwestii jest niespójne. Otóż w skierowanym do skarżącej piśmie z dnia 18 kwietnia 2025 r. organ wprost stwierdził, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ nie kwestionuje już publicznego charakteru żądanych informacji, wskazując jednak, że do ich udostępnienia nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wyjaśnia, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i e) u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych oraz o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej - art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.d.i.p. oraz majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.).

We wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. skarżące stowarzyszenie zwróciło się do organu o udostępnienie informacji, po pierwsze o sposobie wykorzystywania przez podmioty publiczne systemu Pegasus, po drugie o koszty związane z funkcjonowaniem tego systemu, a po trzecie o informacje dotyczące podejmowanych przez organy publiczne działań kontrolnych związanych z używaniem ww. systemu. Informacja ta, jako dotycząca sposobu wykonywania czynności przez podmioty publiczne, majątku publicznego oraz następczych działań nadzorczo-kontrolnych jest objęta zakresem opisanym w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i e), pkt 4 lit. c) oraz pkt 5 lit. a) u.d.i.p., a więc stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy.

Jak wynika z treści powoływanego przez organ art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W ocenie organu, taki odrębny tryb dostępu do żądanych informacji znajduje się w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca

1997 r. – Kodeks postępowania karnego. Zgodnie z art. 156 § 5 zdanie 5 k.p.k., za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione osobom innym niż strony, obrońcy, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi.

Powyższy przepis, co w sposób jednoznaczny wynika z jego treści, dotyczy udostępnienia akt postępowania przygotowawczego. Tymczasem wniosek skarżącego stowarzyszenia dotyczył informacji, które dotyczyły – jak już wskazano – sposobu funkcjonowania organów publicznych i majątku publicznego, nie zaś wglądu w dokumenty znajdujące się w aktach postępowania karnego. Jeśli nawet część tych informacji jest zawarta w aktach postępowania karnego, to nie oznacza, że wniosek z dnia [...] kwietnia 2025 r. może być uznany za wniosek o dostęp do akt postępowania przygotowawczego, który może być rozpoznany w trybie art. 156 § 5 k.p.k. W żadnej części wniosku skarżące stowarzyszenie nie domagało się bowiem tego rodzaju dostępu do akt.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, brak jest podstaw do uznania, że przepis art. 156 § 5 k.p.k. trakujący o dostępie do akt sprawy w postępowaniu przygotowawczym reguluje kompleksowo kwestie dostępu do informacji publicznej. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "przepis art. 156 k.p.k. reguluje zasady udostępniania akt sprawy sądowej oraz akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Reguluje zatem kwestię dostępu do akt sprawy, jako zbioru określonych dokumentów (...). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możliwość sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. Oznacza to, że przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego oraz postępowania przygotowawczego, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. Chodzi jednak o udostępnienie określonego zbioru różnorodnych materiałów i dokumentów, które tworzą akta sprawy, a nie o dostęp do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu" (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3656/18). To stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 k.p.k., a w konsekwencji niezasadnie uznał, że informacje żądane przez skarżące stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji należało uznać, że wniosek skarżącego stowarzyszenia winien zostać przez organ rozpatrzony w trybie uregulowanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Co istotne w tej sprawie, zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z woli ustawodawcy prawo dostępu do informacji publicznej nie ma zatem nieograniczonego charakteru i może podlegać ograniczeniom m.in. z uwagi na konieczność zagwarantowania ochrony tajemnic ustawowo chronionych (w tym również tajemnicy śledztwa). Jeżeli jednak organ administracji publicznej stwierdza, że w danej sprawie zaistniała podstawa do ograniczenia stronie prawa dostępu do informacji publicznej zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Prokuratora Krajowego drogą elektroniczną w dniu 7 kwietnia 2025 r. (pismo przewodnie-k. 1 akt administracyjnych). Organ był zatem zobowiązany do rozpoznania tego wniosku do dnia 21 kwietnia 2025 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia 18 kwietnia 2025 r., wskazując, że wobec faktu, iż wniosek zawiera żądanie przedstawienia ustaleń dowodowych poczynionych w śledztwie dotyczącym użycia systemu Pegasus, dane te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Tak sformułowana informacja nie może zostać uznana za decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto z przyczyn wyżej wskazanych, należało uznać, że stanowisko organu co do zastosowania w tej sprawie odrębnego trybu dostępu do informacji publicznej było błędne, bowiem w tym zakresie nie obowiązywał odrębny tryb udostępnienia informacji. Do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, organ nie udostępnił zatem żądanych informacji ani nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego stowarzyszenia. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2025 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej udzielił w terminie 11 dni odpowiedzi na ten wniosek, informując, że żądane informacje podlegają udostępnieniu w odrębnym trybie. Powyższe świadczy o tym, że bezczynność organu nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, lecz wynikała z mylnej oceny trybu udostępnienia żądanej w tej sprawie informacji. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za wymierzeniem organowi wnioskowanej grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, te dodatkowe środki mogą być stosowane szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 131/21). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę, że bezczynność organu była skutkiem nieprawidłowej wykładni przepisów, nie zaś lekceważenia uprawnień skarżącego do uzyskania informacji publicznej. Sąd uznał zatem, że brak jest konieczności stosowania dodatkowych środków mających na celu motywowanie organu do załatwienia sprawy.

Z powyższych przyczyn Sąd w pkt 3 sentencji oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o wymierzenie organowi grzywny.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach w punkcie 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowi uiszczony przez skarżące stowarzyszenie wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.