Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Hanna Knysiak -Sudyka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na czynność Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 16 grudnia 2019 r. (Nr [...]) w przedmiocie zmiany numeru porządkowego nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego P. G.kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie:

Zaskarżoną przez P. G. (zwanego dalej skarżącym) czynnością Burmistrz Miasta i Gminy z dnia [...] 2019 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.) poinformował, że dla budynku numer 50 (słownie: pięćdziesiąt) o statusie "istniejący", usytuowanego jako "budynek naziemny", znajdującego się w miejscowości C na działce ewidencyjnej o numerze [...] w obrębie [...], adres został zmieniony na: C 50 A (słownie: "pięćdziesiąt A").

Powyższe zawiadomienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 grudnia 2019 r.

W piśmie z dnia 2 stycznia 2020 r. skarżący poinformował Burmistrza Miasta i Gminy, że nie zgadza się na zmianę numeru porządkowego budynku w C na działce [...] w obrębie [...].

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy poinformował, że w dniu 5 grudnia 2019 r. w związku z występowaniem w ewidencji miejscowości, ulic i adresów na terenie miasta i gminy P podwójnych numerów porządkowych, Główny Urząd Geodezji i Kartografii zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do pilnej weryfikacji numerów porządkowych nieruchomości, między innymi w miejscowości C występowały podwójne numery porządkowe nieruchomości.

W związku z powyższym organ ustalił, że w starych księgach meldunkowych od roku 1918 numer C 50 został nadany dla budynku znajdującego się na działce numer ewidencyjny [...] położonej w C, w kartach osobowych mieszkańca od 1977 r. numer C 50 figurował dla właścicieli budynku znajdującego się na działce numer ewidencyjny [...] położonej w C. Również z rejestru wydanych numerów porządkowych nieruchomości wynika, że numer porządkowy C 50 został nadany dla budynku znajdującego się na działce numer ewidencyjny [...] położonej w C.

Budynek o numerze porządkowym 50 w C, usytuowany na działce [...] będący obecnie własnością skarżącego, w ogóle nie figurował w rejestrze wydanych numerów porządkowych. Jedynie w księgach meldunkowych znajduje się informacja, że budynek na działce [...] w roku 1911 miał numer 20, a później numer 49. W kartach osobowych założonych w 1977 r. figurował numer budynku 49, a w bliżej nieokreślonym czasie "ołówkiem" naniesiono zmianę na numer 50.

Organ wyjaśnił, że celem usunięcia podwójnej numeracji budynków w miejscowości C, koniecznym stało się dokonanie zmiany numeru przedmiotowego budynku z 50 na 50A, albowiem numer 50 wcześniej nadany został budynkowi na działce numer ewidencyjny [...].

Pismo to zawierało pouczenie, że zmiana numeru porządkowego nieruchomości podejmowana jest w drodze czynności materialno – technicznej z zakresu administracji publicznej i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) przysługuje na tą czynność skarga do sądu administracyjnego.

Ww. pismo doręczono P. G. w dniu 4 lutego 2020 r.

W dniu 5 lutego 2020 r. miało miejsce spotkanie z Burmistrzem Miasta i Gminy w sprawie zmiany numeru porządkowego m. in. przedmiotowego budynku, podczas którego strony przedstawiły swoje stanowisko w sprawie.

W dniu 17 lutego 2020 r, na czynność z dnia 16 grudnia 2019 r. skarżący, złożył za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżący powtórzył w niej, że nie zgadza się na zmianę numeru porządkowego budynku naziemnego na działce nr [...] w C. Poddał w wątpliwość wiarygodność informacji na które powołuje się organ, a związanych z naniesieniem numeru w księdze meldunkowej z 1964 r. Podniósł nadto, że nie przeprowadzono należytego postepowania z jego udziałem przed dokonaniem zmiany numeru porządkowego budynku, co uzasadnia uwzględnienie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ administracji, powtórzył argumentacje zawartą w piśmie z dnia 30 stycznia 2020 r. i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 27 lipca 2020 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na poparcie przedstawionej argumentacji powołał orzecznictwo sądów administracyjnych m. in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 699/17, wyrok WSA Lublinie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 698/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień, jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania

(por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy.).

Z kolei w myśl przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

W rozpoznawanej sprawie Sąd zastosował ww. przepis. Rozpoznając skargę stwierdził, że skarżący nie zawinił w uchybieniu terminu, ponieważ organ wydając kwestionowaną przez niego czynność z dnia 16 grudnia 2019 r. nie pouczył go o terminie i sposobie jej zaskarżenia. W tej sytuacji uchybienie terminowi wynikającemu z art. 53 § 2 P.p.s.a. nastąpiło bez winy skarżącego, co dawało podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Podnieść należy, że kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym).

Stosownie do treści ust. 1 art. 47a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego).

Zgodnie z ust. 5 art. 47a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (tak np. wyroki: NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, LEX nr 447879, NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65, NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, LEX nr 1149370, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 760/10, LEX nr 953222). Formę czynności materialno-technicznej przybiera także rozstrzygnięcie o odmowie nadania lub o odmowie zmiany numeru porządkowego.

Z przepisów art. 47a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów wynika, że nadanie, a więc i zmiana na wniosek numeru porządkowego budynku, następuje na podstawie danych określonych w art. 47a ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz dokumentów załączonych do wniosku, którego wzór określa wskazane rozporządzenie. Organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego winien zatem dokonać analizy przedstawionych danych i dokumentów mając na uwadze treść obowiązujących przepisów.

Pomimo tego, że działania właściwego organu w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego nie przybierają formy decyzji administracyjnej, to jednak w sytuacji, gdy kwestia nadania numeru, odpowiednio jego zmiany lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, poddanej kontroli sądu administracyjnego, to podjęcie tego rodzaju czynności przez organ powinno być umotywowane. Brak uzasadnienia stanowiska organu w sytuacji, kiedy czynność nadania, zmiany, odmowy zmiany, czy odmowy nadania nowego numeru porządkowego podlegają kontroli sądu administracyjnego powoduje, że czynność ta uchyla się spod kontroli Sądu. Nieprzedstawienie motywów, które legły u podstaw podjęcia takiej, a nie innej czynności, uniemożliwiają dokonanie przez Sąd kontroli jej legalności. Motywy przyjętego przez organ stanowiska muszą być nadto także znane stronie, której praw i obowiązków podjęta czynność dotyczy. Winny one zostać przez ten organ uzewnętrznione. Działanie organu w takim przypadku także polega na stosowaniu prawa i wywiera wymierne skutki w sferze praw i obowiązków adresata rozstrzygnięcia. Z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - art. 7 Konstytucji RP wynika, że działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i nie poddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ponadto prawo każdego obywatela do podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 893/14; LEX nr 1513776).

W kontrolowanej sprawie, pismo Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 16 grudnia 2019 r., stanowiące uzewnętrznienie czynności, polegającej na zmianie numeru porządkowego budynku skarżącego, nie zawiera żadnego uzasadnienia. Nie wiadomo, czy jest ono zgodne z treścią przepisów prawa materialnego – Prawa geodezyjnego i kartograficznego - regulujących kwestię nadawania, a więc i zmiany numeru porządkowego budynku. Brak wskazania motywów podjętej czynności, czyni tę czynność, jako naruszającą powyższe zasady, a więc bezskuteczną.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że (jak wynika rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów – Dz. U. z 2012 r., poz. 125, zwanego dalej "rozporządzeniem") brak opisanych cech numeracji porządkowej we wsi, a więc jeżeli numery porządkowe powtarzają się (nie są unikalne) lub jeżeli zbiór numerów porządkowych nie jest ciągły i nie zapewnia przestrzennej regularności numeracji porządkowej, może być podstawą do rozważenia zmiany numeracji porządkowej nieruchomości. Jednakże samo stwierdzenie swoistej, opisanej wyżej, wadliwości numeracji porządkowej, nie jest wystarczającą przesłanką do wprowadzenia zmiany numeracji porządkowej. Wadliwość ta powinna mieć określony skutek, mianowicie - utrudnienia wykorzystywania numeracji. W taki sposób podstawa zmiany numeracji porządkowej nieruchomości została sformułowana w przepisie § 9 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia.

Jak trafnie zauważył WSA w Lublinie, w wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 698/14; LEX nr 1771610, "Z drugiej jednak strony okolicznością, która może przemawiać przeciwko wprowadzeniu zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, nawet jeżeli numeracja jest wadliwa z powodu braku ciągłości i przestrzennej regularności, jest potrzeba zachowania dotychczasowej, ukształtowanej nieraz w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości. Zmiana tak ukształtowanej numeracji nieruchomości, nawet jeżeli wprowadzona zostanie ciągłość i przestrzenna regularność numeracji, może bowiem prowadzić także do utrudnienia wykorzystywania nowej numeracji, na przykład ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców. Omawiana okoliczność została uwzględniona przez ustawodawcę w taki sposób, że wprowadzona została zasada zachowania w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych. Wynika to wprost z przytoczonego wcześniej przepisu art. 47b ust. 5 P.g.k., formułującego upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia wykonawczego oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu. Według treści wytycznych określenie szczegółowego zakresu informacji gromadzonych w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów, organizacja i tryb tworzenia, aktualizacja

i udostępnianie tych baz powinno nastąpić z zachowaniem w jak najszerszym zakresie dotychczasowych danych adresowych".

Wobec powyższego brak możliwości zapoznania się z motywami, które legły u podstaw podjęcia kontrolowanej czynności, nie pozwalał Sądowi na dokonanie kontroli jej legalności.

Podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd i taki też prezentuje Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że obowiązkiem każdego organu administracji jest wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia (w tym wypadku podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej), które to bezsprzecznie wywiera wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego, jako właściciela nieruchomości na której znajduje się budynek, którego dotyczy zmiana numeru porządkowego. Uzasadnienie, które legło u podstaw podjęcia przez Burmistrza kwestionowanej czynności winno więc zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, zwłaszcza tych aspektów, na które zwrócił uwagę w przywoływanym wyroku WSA w Lublinie ( z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 698/14; LEX nr 1771610).

Burmistrz powinien zatem w motywach podjętej czynności przedstawić racje, które przemawiały za zmianą numeru porządkowego budynku i przedstawić w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania, który doprowadził go do podjęcia określonej czynności, przedstawiając ocenę poszczególnych dowodów i podniesionych argumentów stron. Powinien więc przedstawić okoliczności związane z wadliwością wynikłą z braku ciągłości i zapewnienia przestrzennej regularności numeracji porządkowej oraz skutków w postaci utrudnienia wykorzystywania numeracji (§ 9 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości, ulic

i adresów). Nadto powinien także przedstawić, że istnieją, bądź nie istnieją, okoliczności zachowania dotychczasowej, ukształtowanej w długim okresie historycznym, numeracji porządkowej nieruchomości, które także mogą prowadzić

do utrudnienia wykorzystywania numeracji (art. 47b ust. 5 Prawa geodezyjnego

i kartograficznego).

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że prowadzone działania organu w sposób ewidentny naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). Skarżący nie był bowiem w ogóle poinformowany przez organ o wszczęciu postępowania (z urzędu, czy też na wniosek) w sprawie zmiany numeru porządkowego nieruchomości, czy też o zakończeniu takiego postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Co więcej, Burmistrz informując stronę zawiadomieniem o zmianie numeru porządkowego nieruchomości, zaniechał pouczenia o przysługujących mu środkach zaskarżenia.

Wyjaśnić przy tym należy, że działania organu podjęte po wydaniu zaskarżonej czynności, tj. stanowisko zawarte w piśmie z dnia 30 stycznia 2020 r. i wreszcie w odpowiedzi na skargę, nie mogą konwalidować i przede wszystkim zastępować stanowiska organu, które stało się podstawą do podjęcia określonej czynności zmiany numeru porządkowego przedmiotowego budynku. Przedstawione tam rację znaleźć się powinny w uzasadnieniu podjętej czynności.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie przepisu art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach Sad orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), jak w pkt II sentencji wyroku.